王增富 王彬宇

地方政府債務(wù)大部分通過銀行信貸獲得資金，造成潛在的商業(yè)銀行信用風(fēng)險，本文從商業(yè)銀行給地方政府貸款的動機分析入手，歸納了地方債務(wù)給商業(yè)銀行帶來的風(fēng)險類型，并就如何防范地方債所帶來的信用風(fēng)險提出對策與建議。

2014 年新《中華人民共和國預(yù)算法》的修訂給予了地方政府一定的舉債權(quán)，但這并沒有從根本上解決地方債務(wù)風(fēng)險控制和責(zé)任承擔(dān)的問題。但是地方政府需要大量外部融資來實現(xiàn)事權(quán)、營造政績的事實依然存在。截止 2018年末，我國政府債務(wù)余額為 33.4萬億元，其中中央財政國債余額預(yù)計14.9萬億元，地方政府債務(wù)余額為 18.4 萬億元，18 年總發(fā)行量 4.2 萬億元，相當(dāng)于 18 年 GDP 的 4.2%，財政收入的 22.9%，地方財政收入的 43.3%。據(jù)估計，地方負(fù)債的約 79%都是通過銀行信貸獲得的資金，造成了潛在的商業(yè)銀行信用風(fēng)險。

一、 商業(yè)銀行向地方政府貸款的供給分析

銀行承擔(dān)著國民經(jīng)濟(jì)正常運行的各項融資工作，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持。銀行的利潤來自于存貸款的利息差與投資利潤，但從根本上也是來自于經(jīng)濟(jì)增長帶來的紅利。 地方商業(yè)銀行與地方政府的關(guān)系是互相依靠、相伴相生的。當(dāng)?shù)胤秸c銀行為借貸資金而博弈時，只要銀行發(fā)放貸款的總收益大于總成本，商業(yè)銀行基于自身的利益也會持續(xù)為地方政府提供貸款。

同時，由于地方政府對地方銀行具有一定的任命權(quán)，銀行高層主管出于個人的利益也會傾向于為地方政府服務(wù)，服從于地方政府的借款需求。

銀行還具有分享地方政府收益的需求。曹愛紅（2012）通過研究政府對企業(yè)是否進(jìn)行污染查處的博弈，發(fā)現(xiàn)只要政府不對企業(yè)進(jìn)行污染查處，就不會損害稅收來源，銀行就愿意向政府提供貸款，從而達(dá)到二者間的均衡狀態(tài)。謝思全（2013）提出銀行向地方政府放貸不僅要獲得利息差，甚至還有分享地方土地財政收益的沖動。而銀行業(yè)同業(yè)間信貸業(yè)務(wù)的激烈競爭也是一個催化因素，為了更大份額地占領(lǐng)市場，地方政府也是十分重要且頗具實力的客戶之一。

二、商業(yè)銀行對地方債務(wù)的風(fēng)險識別

（一） 政府信用風(fēng)險

在 2008 年金融危機之后如雨后春筍般成立的地方政府融資平臺公司曾是政府向銀行借款的主要行為主體，其不以盈利為目的。因此商業(yè)銀行在貸款給此類公司時，會要求政府通過三方擔(dān)保、應(yīng)收款抵押、土地資產(chǎn)質(zhì)押、項目回購等方式增信，這樣的財政隱性擔(dān)保就會帶來潛在的風(fēng)險，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）政府行為不透明。目前許多政府的行為都缺乏公開性，地方政府網(wǎng)站上公開的信息有限，仍存在暗箱操作的可能。（2）政府執(zhí)行不規(guī)范。法律賦予了政府自主管理的權(quán)利，但在其實際執(zhí)行的過程中，部分政府并沒有規(guī)定統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，過大的自由裁量權(quán)會成為腐敗的溫床。（3）政府政策缺乏穩(wěn)定性與連續(xù)性。地方債務(wù)的償還期限往往與官員的任期不匹配。官員在其有限的任期之內(nèi)，會追求短期 GDP的增長與自己任期內(nèi)的績效最大化。導(dǎo)致了各屆政府政策不連貫甚至是沖突的情況。這些問題都會影響到政府的信用風(fēng)險。

（二）宏觀政策風(fēng)險

地方債務(wù)具有濃烈的政府色彩，宏觀政策的變化會很大程度上影響地方政府的還債能力。大多數(shù)的地方政府債務(wù)流向了持續(xù)時間較長的基建投資，這段時間內(nèi)宏觀政策就可能出現(xiàn)各種各樣的變化。例如在 2010 年，中央為了控制地方債務(wù)擴張的風(fēng)險，出臺了相關(guān)文件對地方政府融資平臺進(jìn)行規(guī)范與清理。而這使得很多平臺公司的項目變成了“爛尾項目”，成為了銀行的不良貸款。另外央行、銀監(jiān)會等部門對商業(yè)銀行政策的變化也會直接影響到地方政府債務(wù)類的信貸業(yè)務(wù)。

（三）土地財政風(fēng)險

一些地方政府的財政收入大量依靠土地出讓金收入來維系其支出，這也形成了地方政府債務(wù)的重要還債資金來源。在過去的地方政府融資平臺公司向銀行貸款時，通常將財政擔(dān)保、土地抵押等方式給銀行獲得貸款。這筆資金又被用于投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動土地周邊環(huán)境的改善，進(jìn)而使這個土地被出讓時獲得更多的收入。從這個過程可以看出，銀行發(fā)放給政府貸款的信用風(fēng)險與土地市場的景氣度高度相關(guān)。地方債務(wù)綁架了土地財政，不斷推高房價的上升，形成了房地產(chǎn)市場的泡沫。一旦泡沫被刺破，政府的財政收入將大打折扣，地方債務(wù)也將難以如期償還。

（四）銀行流動性風(fēng)險

商業(yè)銀行間的競爭也拓展到了爭奪地方政府貸款的層面，銀行不斷加大對政府類貸款的資金數(shù)額，也助長了地方盲目建設(shè)投資的行為。從銀行的授信結(jié)構(gòu)和期限來看，主要表現(xiàn)為行業(yè)集中度風(fēng)險和授信客戶集中度風(fēng)險。所以銀行除了關(guān)注單筆大額貸款的問題之外，還要關(guān)注各類貸款之間的相關(guān)性和傳導(dǎo)性問題。而地方政府財務(wù)信息的不透明也加重了“信息不對稱”的程度，使得商業(yè)銀行無法準(zhǔn)確對政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況、具體項目的投融資和現(xiàn)金流等對還款能力有重大影響的信息進(jìn)行評估，加大了貸前項目審批與貸后資金管理的難度，風(fēng)險管理通常流于形式。銀行在授信業(yè)務(wù)中若存在環(huán)節(jié)疏于項目資金的監(jiān)控和突發(fā)狀況的應(yīng)急處理，也會給風(fēng)險與損失埋下伏筆。

三、商業(yè)銀行防范信用風(fēng)險的對策

（一）建立審慎的地方債務(wù)風(fēng)險管理機制

牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線， 從根本上化解地方政府負(fù)債中的機會主義行為， 著力推進(jìn)制度建設(shè)， 規(guī)范地方債發(fā)行機制， 提高地方債務(wù)透明度管理， 加強風(fēng)險預(yù)警和問責(zé)機制等， 形成地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的閉環(huán)制度體系。在監(jiān)管方式上， 從行政控制型向市場約束型轉(zhuǎn)變， 減少部門的自由裁量權(quán)， 發(fā)揮硬預(yù)算約束的作用。建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測防控機制， 合力管理地方債務(wù)風(fēng)險。在政策上應(yīng)多方統(tǒng)籌， 建立風(fēng)險管理的常態(tài)化機制。

（二）加強銀行同業(yè)合作、減少惡性競爭

由于地方政府類貸款的金額體量較大， 一家銀行提供貸款會制約其資本金比例，貸款集中度也可能面臨風(fēng)險的考驗。銀行可以采取開展銀團(tuán)貸款的方式，及多家銀行同時向地方政府融資平臺類公司提供貸款，這樣既能降低貸款集中度，也能較好地控制風(fēng)險，還可以從多家銀行處更為完整詳盡地了解貸款信息與地方融資平臺信息。減少銀行與政府之間的信息不對稱問題，有效地防范控制地方債務(wù)風(fēng)險。

（三）充分利用地方政府債務(wù)置換政策

銀行可以依據(jù)各地方政府的財政收入與經(jīng)濟(jì)增長的情況，來充分利用地方債務(wù)置換政策，即將對地方政府融資平臺發(fā)放的貸款置換為地方政府債券。通過債務(wù)置換可以有效降低銀行風(fēng)險資產(chǎn)的規(guī)模并提高資本充足率。目前我國銀行主要持有的地方債務(wù)是風(fēng)險權(quán)重 100%的地方融資平臺類貸款，在置換之后會變成有地方政府擔(dān)保的政府債券，其風(fēng)險權(quán)重已下調(diào)至 0%。通過這一措施銀行的資本充足率將會提高，存貸比下降，而信用風(fēng)險與不良貸款的生成速度也會大大降低。銀行的資產(chǎn)整體質(zhì)量與流動性也會大大改善。

（四）完善銀行內(nèi)控機制

一是完善內(nèi)部控制體系。建立充分而有效的內(nèi)部控制體系和內(nèi)部控制評估體系，確保銀行審慎經(jīng)營。針對銀行內(nèi)部管理中存在的問題，應(yīng)及時采取有效措施進(jìn)行整改。

二是加強“三會一層”的協(xié)作。要進(jìn)一步明確中小銀行股東會、董事會、監(jiān)事會和高管層等各自的職責(zé)、工作重點和任務(wù)，加強各層級之間的交流與溝通，各負(fù)其責(zé)、各盡其職、不越位、不缺位，相互配合形成公司治理合力。（作者單位：1寧德職業(yè)技術(shù)學(xué)院2香港科技大學(xué)）