■文／孫守紀(jì) 孫潔

經(jīng)過20 年的發(fā)展，我國失業(yè)保險(xiǎn)制度在保障失業(yè)人員基本生活、預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，為順利實(shí)施國有企業(yè)改革、深化經(jīng)濟(jì)體制改革、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了關(guān)鍵支撐作用。與此同時(shí)，我國勞動(dòng)力市場和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各方面都發(fā)生了深刻變化，失業(yè)保險(xiǎn)制度需要相應(yīng)改革和完善。

1999 年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)介于最低工資和城市最低生活標(biāo)準(zhǔn)之間，具體由省級人民政府規(guī)定；2011 年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》重申失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)不能低于城市最低生活標(biāo)準(zhǔn)，取消了與最低工資的聯(lián)系。但是，2017 年9 月，人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，規(guī)定各省份要在確?；鹂沙掷m(xù)前提下，逐步將失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)提高到最低工資標(biāo)準(zhǔn)的90%。2017年11月，《〈失業(yè)保險(xiǎn)條例〉(修訂草案征求意見稿）》關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)延續(xù)了原規(guī)定：低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國失業(yè)保險(xiǎn)金給付標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步探討和改革，特別需要重新定位失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)，將其與最低工資脫鉤，與繳費(fèi)工資掛鉤，適當(dāng)提高待遇標(biāo)準(zhǔn)。

失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適度提高

目前有關(guān)失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定使得我國失業(yè)保險(xiǎn)金總體水平偏低。雖然目前的規(guī)定使得我國失業(yè)保險(xiǎn)金在絕對金額上隨著最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整而不斷提高，但是相對衡量指標(biāo)的替代率呈現(xiàn)下降趨勢，并且長期維持在較低水平。例如，1999 年失業(yè)保險(xiǎn)金平均月金額為244 元，替代率為35%。但到了2016 年，雖然失業(yè)保險(xiǎn)金額增加到了1119 元，替代率卻下降為20%。且自2004 年以來，我國失業(yè)保險(xiǎn)金替代率始終維持在20%左右（見下圖）。失業(yè)保險(xiǎn)金替代率長期維持在較低水平的一個(gè)重要原因是，在過去的20 年間，在職職工的工資增長速度較快，而失業(yè)保險(xiǎn)金的調(diào)整速度相對較慢。如果失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)與繳費(fèi)工資掛鉤，能夠保障相對較為穩(wěn)定的替代率水平。

從國際比較的視角，也可以發(fā)現(xiàn)我國失業(yè)保險(xiǎn)金待遇水平偏低。根據(jù)稅前收入還是稅后收入，失業(yè)金替代率一般分為毛替代率和凈替代率，通常凈替代率要比毛替代率高出10 個(gè)百分點(diǎn)左右。據(jù)2006 年出版的《經(jīng)濟(jì)合作組織國家中與失業(yè)相關(guān)的各項(xiàng)津貼制度》中的數(shù)據(jù)顯示，平均而言，經(jīng)合組織（OECD）國家失業(yè)保險(xiǎn)金毛替代率在50%左右，凈替代率在60%左右。失業(yè)保險(xiǎn)金毛替代率較高的國家有西班牙（70%）、瑞典（77%）和丹麥（60%）等國，毛替代率較低的國家有澳大利亞（34%）、德國（37%）、意大利（30%）和英國（34%）。

中國失業(yè)保險(xiǎn)金額及其替代率

職工在失業(yè)時(shí)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)由生存風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖霌p失風(fēng)險(xiǎn)。目前失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)與最低工資相掛鉤是在上世紀(jì)90 年代國企改革背景下制定的。當(dāng)時(shí)社會(huì)救助制度不完善，職工失業(yè)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是生存風(fēng)險(xiǎn)，因此失業(yè)保險(xiǎn)金與最低工資掛鉤具有合理性。但是，經(jīng)過20 年的發(fā)展，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域發(fā)生了深刻變化，職工失業(yè)時(shí)面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)是收入損失風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在的職工家庭負(fù)擔(dān)普遍較重，很多家庭不僅需要撫養(yǎng)子女，還需要贍養(yǎng)老人，而且背負(fù)各種貸款（諸如房貸、消費(fèi)貸、信用貸、教育貸等），一旦失業(yè)，還貸壓力急劇增大甚至?xí)霈F(xiàn)斷供問題，影響家庭穩(wěn)定、加劇社會(huì)危機(jī)。因此，失業(yè)保險(xiǎn)金與繳費(fèi)工資掛鉤，有利于化解職工收入損失風(fēng)險(xiǎn)，為職工和家庭提供穩(wěn)定的收入預(yù)期。

構(gòu)建多層次失業(yè)保障制度，區(qū)分失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救助。失業(yè)保險(xiǎn)是為那些繳納了失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、具有就業(yè)意愿的失業(yè)者提供收入扶持。失業(yè)救助主要是針對那些沒有資格領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金或者失業(yè)保險(xiǎn)金到期后仍處在失業(yè)狀態(tài)的人員。從全球來看，很多國家都建立了失業(yè)保險(xiǎn)與失業(yè)救濟(jì)并存的多層次失業(yè)保障制度。目前，我國失業(yè)保險(xiǎn)在繳費(fèi)階段具有保險(xiǎn)的特征，繳費(fèi)額與繳費(fèi)工資相關(guān)，而在支付階段則具有救助的特征，待遇標(biāo)準(zhǔn)與最低工資掛鉤。這種失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救助“混雜”的特征不利于完善多層次失業(yè)保障制度，不利于區(qū)分失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救助。

社會(huì)救助制度的不斷完善要求重新確立失業(yè)保險(xiǎn)的制度目標(biāo)。目前我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的主要目標(biāo)是保障失業(yè)人員的基本生活，這里的基本生活主要是指維持最基本的生存。這一制度目標(biāo)和社會(huì)救助的制度目標(biāo)具有一定的重合性。隨著社會(huì)救助制度的不斷完善，救助水平的不斷提高，社會(huì)救助能夠逐步取代既有的失業(yè)保險(xiǎn)制度目標(biāo)。因此需要修正失業(yè)保險(xiǎn)的制度目標(biāo)，由“保障失業(yè)人員的基本生活”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)定失業(yè)人員的基本收入”，使失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)工資掛鉤，與最低工資脫鉤。

不同觀點(diǎn)的商榷

一些觀點(diǎn)認(rèn)為目前我國失業(yè)保險(xiǎn)基金支出中，與失業(yè)相關(guān)的待遇支出已經(jīng)比較多了，不需要提高失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)。從歷史上看，我國失業(yè)保障待遇所包含的項(xiàng)目是不斷發(fā)展變化的，先后經(jīng)歷了上世紀(jì)50 年代的失業(yè)救濟(jì)制度、80 年代的待業(yè)保險(xiǎn)制度、到1999 年頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》而實(shí)施的失業(yè)保險(xiǎn)制度。在失業(yè)保險(xiǎn)制度的演變過程中，核心的內(nèi)容，但絕不是唯一的內(nèi)容。在被調(diào)查的OECD 27 個(gè)國家中，除了失業(yè)金以外，與失業(yè)相關(guān)的各項(xiàng)津貼還包括失業(yè)救助津貼、家庭津貼、住房津貼、兒童照料津貼、單親家庭津貼以及社會(huì)救助津貼（見下表）。

由此可見，以失業(yè)保險(xiǎn)為核心的失業(yè)保障制度根據(jù)失業(yè)者多樣化的個(gè)人特征和家庭特征，有針對性地提供一系列津貼而不是單一的失業(yè)保險(xiǎn)金，以減少其失業(yè)期間的收入損失，避免失業(yè)期間消費(fèi)水平大幅波動(dòng)。因此，失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)津貼和失業(yè)保險(xiǎn)金并不是相互排斥、相互擠出的，而是相互協(xié)調(diào)相互補(bǔ)充的。

另外一些觀點(diǎn)認(rèn)為我國正在實(shí)施積該制度包含的內(nèi)容也在不斷擴(kuò)充。目前，失業(yè)保險(xiǎn)待遇支出項(xiàng)目除了失業(yè)金以外，還包括領(lǐng)金期間的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)（醫(yī)療補(bǔ)助金），死亡失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和其供養(yǎng)親屬的撫恤金，為生活困難的領(lǐng)金人員發(fā)放的價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼等。此外，一些地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，還增加了向女性失業(yè)人員發(fā)放生育補(bǔ)助金或繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，為取暖期內(nèi)的領(lǐng)金人員發(fā)放取暖補(bǔ)貼，給予大齡失業(yè)人員特殊保障，向困難失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)補(bǔ)助金。

OECD 27 國中提供和失業(yè)相關(guān)津貼的國家數(shù)

筆者認(rèn)為，從收入的視角，失業(yè)保險(xiǎn)的主要功能是為失業(yè)者提供收入支持；從消費(fèi)的視角，失業(yè)保險(xiǎn)的主要功能是平滑消費(fèi)。為了實(shí)現(xiàn)收入支持和平滑消費(fèi)的目的，很多國家向符合資格的失業(yè)者提供一攬子待遇，即“與失業(yè)相關(guān)的各項(xiàng)津貼制度”，其中失業(yè)金是最極的就業(yè)政策，不需要提高失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)。積極的勞動(dòng)力市場政策的核心是政府通過積極干預(yù)勞動(dòng)力市場幫助失業(yè)者更好地找到工作，主要內(nèi)容包括公共就業(yè)服務(wù)，培訓(xùn)計(jì)劃和就業(yè)補(bǔ)貼。目前，我國正在實(shí)施積極的就業(yè)政策，諸如擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)的促就業(yè)防失業(yè)功能，增加支出項(xiàng)目，統(tǒng)一農(nóng)民工政策，擴(kuò)大制度保障范圍，提高制度的公平性。這使得失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍不斷擴(kuò)展，基金支出范圍不斷擴(kuò)大，基金支出（尤其是防失業(yè)促就業(yè)支出）規(guī)模不斷增加，據(jù)此認(rèn)為沒有必要提高失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)。

筆者認(rèn)為，實(shí)施積極的就業(yè)政策恰恰是適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的理由。在理論上，是否提高失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)主要考慮以下5 個(gè)方面的因素：工人對待失業(yè)收入損失的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度，工人對待工作的態(tài)度，失業(yè)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)狀況，公共就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)的有效性，積極的勞動(dòng)力市場政策。如果公共就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)效率較高，失業(yè)者的失業(yè)期限相對較短，可以適當(dāng)降低失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)。相反地，如果公共就業(yè)服務(wù)體系不發(fā)達(dá)，失業(yè)者主要依靠自己的資源尋找工作，可以適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)和延長失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取期限，以便失業(yè)者能夠找到與自己能力較為匹配的工作，避免因經(jīng)濟(jì)壓力被迫接受不適合自己的工作。同樣地，積極的勞動(dòng)力市場政策能夠提高就業(yè)水平、提高就業(yè)質(zhì)量，避免失業(yè)者陷入長期失業(yè)的陷阱和形成福利依賴，由此能夠減少提高失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)帶來的負(fù)面影響，因此支持適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平，支持將失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)與繳費(fèi)工資掛鉤。

也有一些觀點(diǎn)認(rèn)為提高失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)會(huì)增加失業(yè)、延長失業(yè)期限，出現(xiàn)嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。最初，我國制定失業(yè)保險(xiǎn)金與最低工資掛鉤的一個(gè)初衷是為了鼓勵(lì)就業(yè)，避免待遇水平過高導(dǎo)致失業(yè)率上升，增加失業(yè)。理論上，提高失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)會(huì)延長失業(yè)期限。但是，實(shí)證研究給出的證據(jù)是不確定的，提高失業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)對延長失業(yè)期限的影響并不像理論上預(yù)測的那么大。當(dāng)個(gè)人能夠完美地平滑消費(fèi)時(shí)，失業(yè)津貼僅僅通過道德風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)影響失業(yè)期限；而當(dāng)個(gè)人不能夠平滑消費(fèi)時(shí)，失業(yè)津貼同時(shí)通過流動(dòng)性效應(yīng)和道德風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)影響失業(yè)期限。道德風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)扭曲了勞動(dòng)力市場，而流動(dòng)效應(yīng)是對不完全的信貸和保險(xiǎn)市場導(dǎo)致的市場失靈的糾正，具有正面的福利效應(yīng)。作者通過實(shí)證研究表明，失業(yè)津貼對失業(yè)期限的邊際效應(yīng)中，大約60%是流動(dòng)性效應(yīng)。作者使用美國的數(shù)據(jù)計(jì)算失業(yè)保險(xiǎn)的福利收益，周失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)增加1 美元，帶來的效用增加相當(dāng)于周工資增加4 美分，大約每年2 美元。如果考慮到總?cè)丝?，失業(yè)保險(xiǎn)金周標(biāo)準(zhǔn)增加1 美元，所帶來的福利收益相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增加2.9 億美元。美國失業(yè)保險(xiǎn)金周標(biāo)準(zhǔn)均值是200 元，如果待遇標(biāo)準(zhǔn)增加10%，產(chǎn)生的總福利收益大約為59 億美元，大約等于GDP 的0.05%。

考慮到失業(yè)保險(xiǎn)的外部性，一些學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，延長失業(yè)保險(xiǎn)期限增加了有資格領(lǐng)取津貼者的失業(yè)時(shí)間，但是這使得那些沒有資格領(lǐng)取津貼者的再就業(yè)率更高、失業(yè)期限更短、長期失業(yè)的可能性更低，對總體失業(yè)的影響并不像理論上的那么大，這就是失業(yè)保險(xiǎn)的溢出效應(yīng)。例如，Marinescu（2017）分別使用事件研究法和連續(xù)型斷點(diǎn)回歸（fuzzy RD）研究失業(yè)保險(xiǎn)政策變化的影響。作者研究發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期限的延長對職位空缺數(shù)沒有影響，但是降低了申請工作的人數(shù)，存在明顯的溢出效應(yīng)，使得未參保者更容易找到工作，提高其就業(yè)率，縮短其失業(yè)期限。作者通過計(jì)算發(fā)現(xiàn)，這種溢出效應(yīng)或者稱之為一般均衡效應(yīng)的存在，使得失業(yè)保險(xiǎn)對失業(yè)的影響降低了39%，因此支持進(jìn)一步提高失業(yè)保險(xiǎn)金待遇水平。 總之，流動(dòng)性效應(yīng)和溢出效應(yīng)的存在使得失業(yè)保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)要小于此前文獻(xiàn)中的估計(jì)結(jié)果，故此最優(yōu)失業(yè)保險(xiǎn)津貼應(yīng)該更加慷慨一些，支持適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)。而提高失業(yè)保險(xiǎn)金還有利于失業(yè)人員找到更加匹配自己能力和興趣的崗位，長期來看有利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。

結(jié)論與建議

總之，經(jīng)過20 年的發(fā)展，我國失業(yè)保險(xiǎn)制度在取得巨大成績的同時(shí)，也存在很多急需改革完善的地方。在失業(yè)保險(xiǎn)整體制度構(gòu)建上，建立多層次、相互補(bǔ)充的失業(yè)保障制度；在制度目標(biāo)上，應(yīng)該從保障基本生活上升到收入扶持和平滑消費(fèi)；在失業(yè)金待遇標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)該與最低工資脫鉤，與繳費(fèi)工資掛鉤，適當(dāng)提高待遇水平。目前，我國正在努力探索增加與失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的待遇支出政策，這為提高失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造了有利條件。為此，本文提出以下建議。

第一，完善失業(yè)保障制度框架，應(yīng)該建設(shè)以失業(yè)保險(xiǎn)為核心、以失業(yè)救助為兜底、以失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)津貼為輔助的失業(yè)保障制度。

第二，調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)的制度目標(biāo)，將“保障失業(yè)人員基本生活”修改為“穩(wěn)定失業(yè)人員基本收入”，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)的收入扶持功能。

第三，調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)，將失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)與繳費(fèi)工資相掛鉤，適當(dāng)提高待遇標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)替代率。

第四，深入評估失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，建立失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)定期評估機(jī)制，綜合考慮失業(yè)保險(xiǎn)的消費(fèi)平滑效應(yīng)和對勞動(dòng)力供給的扭曲效應(yīng)，計(jì)算最優(yōu)的失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，為確定失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)占繳費(fèi)工資的比例奠定基礎(chǔ)。

第五，建立失業(yè)救助制度，兜好兜牢失業(yè)底線，扎密扎實(shí)民生安全網(wǎng)，完善多層次的失業(yè)收入損失保障制度。

第六，完善與失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的待遇支出，滿足不同家庭特征對失業(yè)保障制度的需求，重點(diǎn)關(guān)注多子女、需要贍養(yǎng)老人等重負(fù)擔(dān)家庭的需求。

第七，在適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，適當(dāng)縮短領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限，當(dāng)失業(yè)金領(lǐng)取期限結(jié)束后，可以申請領(lǐng)取待遇水平相對更低的失業(yè)救助，形成失業(yè)津貼隨失業(yè)期限延長而呈現(xiàn)階梯式下降趨勢。

第八，通過稅收優(yōu)惠和政策扶持等手段鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司開發(fā)和設(shè)計(jì)失業(yè)收入損失保險(xiǎn)產(chǎn)品，作為國家基本失業(yè)保險(xiǎn)制度的有力補(bǔ)充，滿足失業(yè)收入損失風(fēng)險(xiǎn)高度規(guī)避者對穩(wěn)定收入保障的需求。