王單爽

(云南師范大學 歷史與行政學院，云南 昆明 650500)

我國正處于社會經(jīng)濟的高速發(fā)展與轉型發(fā)展時期，在這一時期內(nèi)，圍繞著我國“三農(nóng)”問題，離不開的是調整經(jīng)濟結構、實現(xiàn)要素有效配置、提高產(chǎn)業(yè)效能等問題。為解決上述問題，促進農(nóng)民生活水平提高，以“新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化”為主的區(qū)域發(fā)展方式在全國各地全面展開。實施“四化”的基本要素之一為土地，隨著大量的土地被征收，失地農(nóng)民這一群體在短時間內(nèi)迅速增長起來。2011年中國失地農(nóng)民的總量已經(jīng)達到 4 000 ～ 5 000 萬人左右，根據(jù)中國城市發(fā)展報告編委會發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告(2011)》預測：2030年我國失地農(nóng)民總數(shù)將達到1.1億人左右。

面對失地農(nóng)民這一日益增長的群體，學術界對其展開的研究亦不在少數(shù)，大致可分為三類。一類是對征地過程中相關制度、結構的設計和完善進行研究。此類研究多是通過對失地農(nóng)民問題的現(xiàn)象、成因、對策來進行分析，從土地征用中存在的征地沖突、補償糾紛、社會保障體系與失地農(nóng)民再就業(yè)等視角展開討論。周云祥[1]指出，被征地農(nóng)民短時間內(nèi)收入無明顯提高，且由于自身知識水平不高、征收補償過低等原因而成為新的失業(yè)群體，農(nóng)村因農(nóng)民失業(yè)而出現(xiàn)了較多不穩(wěn)定因素，應從加快失地農(nóng)民身份轉型、集體經(jīng)濟組織功能轉型、基層管理轉型等方面探討形成中國失地農(nóng)民再發(fā)展的新模式。張安錄等[2]指出，被征地農(nóng)民的土地補償以短期的貨幣補償為主，由于補償費過低、失地農(nóng)民就業(yè)與社會保障體系建設不足等原因，導致失地農(nóng)民缺乏再就業(yè)機會與應有的社會福利，應盡快填補失地農(nóng)民再就業(yè)培訓與社會保障的空白，加強農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保障體系建設。鮑海君[3]等人認為，應以征地補償安置費和土地轉用后的增值收益為主要資金來源, 建立失地農(nóng)民社會保障體系，包括低保、失業(yè)保障、醫(yī)療和養(yǎng)老保障、受教育和培訓機會、法律援助等內(nèi)容。張媛媛等[4]則把關注點放在農(nóng)民再就業(yè)上，認為城市化過程中失地農(nóng)民就業(yè)形勢嚴峻、就業(yè)容量不足，應從整改集體經(jīng)濟, 大力發(fā)展街道服務業(yè), 大力發(fā)展城郊勞動密集型企業(yè)等方面來建立和完善農(nóng)民“失地失業(yè)”和“安置就業(yè)”并舉機制。

第二類研究主要把關注點放在失地農(nóng)民本身，對其群體特征展開研究。此類研究多是從失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、群體權益訴求與表達、群體可持續(xù)發(fā)展能力等方面進行探討。馬永華[5]認為，農(nóng)民的貧困其本質是能力與物質的貧困，受制于自身經(jīng)濟狀況與文化思想水平，大部分農(nóng)民很難獲得品質與社會一般水平相當?shù)纳?。黨國英[6]對失地農(nóng)民損失利益進行估算，認為從1952—2002年, 農(nóng)民向社會無償貢獻的土地收益為 51 535 億元。王作安[7]提出，由于農(nóng)民在征地后沒有分享到“城市化溢出效應”“土地隱形溢出效應”帶來的益處，導致其出現(xiàn)家庭收入增長緩慢或趨降、就業(yè)不穩(wěn)定、社保缺失等生存問題，為提高失地農(nóng)民的可持續(xù)生計，應從約束政府征地權、還原土地市場價值、提高補償標準、完善農(nóng)村社保體系、建立糾錯機制、提高農(nóng)民工在城市生存能力等方面進行可持續(xù)制度創(chuàng)新。陳立新等[8]認為征地過程中存在征地范圍過寬、征地程序不合理、公眾參與度低等問題，侵蝕了農(nóng)民的土地權益，應從改革土地征用制度、完善相應法制、建立暢通的農(nóng)民利益表達機制等渠道來維護失地農(nóng)民權益。

第三類則是從可行能力理論探討農(nóng)民失地后其可行能力的變化。張聰[9]認為土地對農(nóng)民具有經(jīng)濟保障的功能，農(nóng)民失去土地后，其可行能力的變化表現(xiàn)為缺少長期經(jīng)濟保障、就業(yè)保障和養(yǎng)老保障。陳浩等[10]認為要解決失地農(nóng)民的可行能力問題，需要從增強其經(jīng)濟能力、發(fā)展能力、社會心理能力以及環(huán)境內(nèi)公共服務供給水平等方面幫助其樹立可行市民化能力。

綜上所述，既有研究大多從失地農(nóng)民的制度性產(chǎn)生與制度性解決、群體性發(fā)展狀況與權益維護等方面進行分析，也有部分研究利用可行能力理論工具對失地農(nóng)民問題進行分析，但由于既有研究的研究對象大多針對內(nèi)陸地區(qū)的失地農(nóng)民問題，運用可行能力理論對邊境民族地區(qū)的失地農(nóng)民問題進行研究的內(nèi)容還存在缺失，對失耕邊民這一新型概念的論述與分析還存在不足。因此，對邊疆民族地區(qū)失耕邊民的可行能力進行研究，對完善相關知識體系、為邊境民族地區(qū)公共組織提供決策參考意見、改進失耕邊民群體福利、促進國家邊境發(fā)展戰(zhàn)略實施等方面具有極大的理論與實踐意義。

一、失耕邊民相關概念界定

(一)“失耕邊民”概念辨析

“失耕邊民”一詞為“失地農(nóng)民”在邊疆民族地區(qū)這一特殊語境下的衍生詞，具有與失地農(nóng)民相同的含義，同時也具有不同于一般失地農(nóng)民的獨特性。“失耕邊民”指邊疆民族地區(qū)抵邊居住的人民由于耕地被征而形成的特殊群體。相較之于“失地農(nóng)民”，筆者認為“失耕邊民”的特性關鍵在于“失”與“邊”二字的特殊內(nèi)涵。

“失”的特殊內(nèi)涵體現(xiàn)在土地對邊民的重要性上。土地對農(nóng)民的重要性不言而喻，這是他們永久性的就業(yè)和養(yǎng)老保障，但在邊境民族地區(qū)，這種重要性則更為突出。以云南邊境地區(qū)為例，受制于自身地理因素及歷史因素的影響，抵邊居住的多為少數(shù)民族、直過民族，邊民受教育水平及生產(chǎn)發(fā)展的方式、理念遠遠落后于內(nèi)陸地區(qū)；同時邊境地區(qū)的人均耕地面積、人均收入水平亦遠遠不及，耕地在部分意義上成為了一種稀缺性資源，邊民對其的依賴性遠超一般意義上的農(nóng)民，失去耕地的邊民就是失去自身最重要的資源。

“邊”的特殊內(nèi)涵則體現(xiàn)在失地農(nóng)民在特殊環(huán)境下所呈現(xiàn)的其他特性問題。一般意義上的“失地農(nóng)民”問題指的是農(nóng)民失去土地后其所面臨的生活水平下降、社會保障不足、市民化身份融入不足等方面的問題，而“失耕邊民”問題除具有以上幾點問題外，還具有邊疆民族地區(qū)的特殊環(huán)境問題。以云南邊境地區(qū)為例，邊民失耕后，受自身發(fā)展條件與境外非法務工人員的影響，其個人發(fā)展能力在邊境地區(qū)內(nèi)遭到極大的限制。為了發(fā)展，失地人員只能在自己原有的“土地產(chǎn)業(yè)”上從事一些低端收入工種或赴外省發(fā)達地區(qū)務工，由此一來，普通的失地農(nóng)民問題便與邊境虛空問題、非法跨境務工問題、邊民群體生計發(fā)展、區(qū)域和諧穩(wěn)定發(fā)展等問題聯(lián)系糾纏在一起，形成失耕邊民問題。

(二)“失耕邊民”的可行能力界定

1.可行能力理論與五種工具性自由

可行能力理論來源于森的著作《以自由看待發(fā)展》(Development as Freedom,1999年)。書中[11]指出：“一個人的可行能力指的是此人有可能實現(xiàn)的、各種可能的功能性活動的組合?？尚心芰σ虼耸且环N自由, 是實現(xiàn)各種可能的功能性活動組合的實質自由 (即實現(xiàn)各種不同生活方式的自由) ?！?/p>

可行能力理論關注人們的自由發(fā)展，并通過五種工具性自由來進行評判，即政治自由、經(jīng)濟條件、社會機會、透明性保證及防護性保障。所謂政治自由，即人們享受正常參與政治的權利，包括政治參與、意見表達、適當參與決策等；經(jīng)濟條件自由即人們的經(jīng)濟狀況滿足其一般性需求，如普遍的教育、醫(yī)療及一般性的娛樂消費等需求；社會機會自由即人們選擇自身職業(yè)、生活方式等方面自由，不受外界太多的限制；透明性保證即人們享有一定的知情權；防護性保障即對面臨失業(yè)、養(yǎng)老、殘疾等狀況無能為力的人們提供一定的社會福利保障。

2.“失耕邊民”可行能力的本土化界定

失耕邊民作為邊境地區(qū)重要的社會組成部分，評價分析其可行能力時，需要結合中國特色社會主義體制賦予其在生產(chǎn)生活過程中所具備的政治人、社會人、經(jīng)濟人功能進行綜合考量。黨的十九大報告中提出要“加強協(xié)商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權利”；要“破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端，使人人都有通過辛勤勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會”；要“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。可以看出，協(xié)商民主作為我國當代民主的重要特色，需要全體社會成員參與其中，發(fā)揮功能；人人得以實現(xiàn)自身發(fā)展的機會以及實現(xiàn)美好生活的需要，是我國社會發(fā)展的目標，也是每個個體可行能力是否完備的重要考察標準；完善的社會保障體系是兜底社會成員基本生存需要的重要手段，是外部力量賦予公民個體能力重要指標之一。因此，結合黨的十九大報告精神以及可行能力理論的五種工具性自由，筆者認為云南邊境地區(qū)失耕邊民的可行能力應主要從四個方面進行考察，即政治參與能力、經(jīng)濟自由能力、自由發(fā)展能力以及兜底保障能力。其中政治參與能力即失耕邊民作為鄉(xiāng)村治理體系中的重要參與主體之一，其在基層民主自治組織中自我意志表達、政治決策參與的能力；經(jīng)濟自由能力即失耕邊民在征地前后家庭經(jīng)濟條件的變化狀況，是否滿足其生產(chǎn)生活中的一般性需求的能力；自由發(fā)展能力即失耕邊民作為社會人，為實現(xiàn)自身價值與追求而在社會中自由選擇職業(yè)及生活方式的能力；兜底保障能力即失耕邊民作為社會公民所應享有的健全的、能夠基本保障自身生存發(fā)展的社會保障能力。

二、云南邊境地區(qū)失耕邊民的可行能力分析

(一)政治參與能力較弱

失耕邊民政治參與能力的具體表現(xiàn)形式在于其參與社區(qū)決策、利益訴求權利的正當行使等方面，但經(jīng)過實地調研考察發(fā)現(xiàn)，失耕邊民群體普遍存在政治參與不足、政治主體意識不強、利益訴求表達不暢的情況。

1.社區(qū)政治決策環(huán)節(jié)參與不足

隨著國家對治理體系現(xiàn)代化的要求，云南邊境地區(qū)的公民參與政治的制度建設取得了一定發(fā)展，但基層政治環(huán)境還存在諸多問題。對于失耕邊民群體而言，首要問題是邊民的政治參與不足。國土資源部發(fā)布的《關于進一步做好征地管理工作的通知》(2010年)中第十條規(guī)定，“認真做好用地報批前告知、確認、聽證工作。征地工作事關農(nóng)民切身利益，征收農(nóng)民土地要確保農(nóng)民的知情權、參與權、申訴權和監(jiān)督權?！钡趯嶋H操作中，被征地邊民往往只是頭天接到來自村委會或社區(qū)委員會的通知，第二天耕地已被征收。”由此可以看出，云南邊境地區(qū)仍存在征地環(huán)節(jié)落實不到位、被征地邊民參與社區(qū)組織決策缺乏實效性等問題。

2.政治主體意識不強、訴求表達不暢

政治主體意識不強也是我國廣大農(nóng)民的存在共性問題。主要表現(xiàn)在以村(社區(qū))干部選舉、集體決策投票、村(社區(qū))事務監(jiān)督中，邊民群體未能切實履行自身政治人的權利，僅憑物質來往、血緣關系、情感遠近等非理性因素影響便進行投票，對村(社區(qū))事務、制度運行缺少主動監(jiān)督意識。

除此之外失耕邊民群體還存在利益訴求表達不暢的情況。筆者在和失耕邊民群體的訪談中了解到，大部分失耕群眾都認為自己耕地的補貼價格與當下“地上產(chǎn)業(yè)”的收益存在較大的落差，心理上極度不平衡，但是又不知道向誰“吐露心聲”、如何維護自身權益，心理的不平衡只能化為怨氣積攢心中，難以表達，政治參與能力受到極大的限制。

(二)經(jīng)濟自由能力不足

失耕邊民的經(jīng)濟自由能力主要表現(xiàn)在征地前后家庭收入與支出的變化狀況以及家庭生產(chǎn)生活方式的變化是否滿足其基本生活需求。通過對邊民征地前后的家庭收支結構、生計方式變化及家庭資金使用情況進行分析發(fā)現(xiàn)，失耕邊民的生活在短時間內(nèi)得到改善，但存在生活方式不適應、生活資金不充裕、資金利用理念不足等問題。

1.土地依賴慣性使得邊民失耕后較難適應物質支出復雜化的生活方式

“補償款+社?！钡恼鞯匮a貼方式，讓邊民在短時間內(nèi)較快地擺脫了過去在地里田間辛苦勞動的生活方式。同時借助國家扶貧搬遷的政策福利，邊民還可以享受到一筆數(shù)額不小的無息貸款，通過無息貸款和熟人借貸，邊民獲得了一大筆資金，而這筆資金的用途大多選擇用來改善自身居住環(huán)境，蓋洋房、買家具、買車等。雖然邊民的生活方式在短時間得到了極大的改善，但仍存在潛伏的問題。主要表現(xiàn)在一段時候后，邊民對新的生產(chǎn)生活方式產(chǎn)生不適，短時間內(nèi)還存在土地依賴的慣性思維。

征地前，邊民家庭收支結構為：收入來源包括土地流轉、種植經(jīng)濟作物、家人務工等；支出方面，由于邊民可以享受到國家“興邊富民政策”“教育扶貧”“精準扶貧”等邊疆援助政策，因此支出主要包括少量的生活開銷、電費、話費以及部分醫(yī)療費用等。而征地后，由于地方經(jīng)濟發(fā)展以及村組地區(qū)物質文明的極大豐富，其家庭收支結構則發(fā)生較大改變，如表1所示。土地作為農(nóng)民物質生活的主要經(jīng)濟來源，其本身就具有解決物質溫飽、提高經(jīng)濟收入、提供永久性養(yǎng)老保障的功能，而土地的征收使得邊民不得不盡快轉變自身生產(chǎn)生活方式，以便直面物質支出不斷復雜化的生活。

表1 2018年滄源佤族自治縣永和六組邊民失地后家庭收支情況

2.“低收入、高物價”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會環(huán)境導致邊民失耕后生活更加拮據(jù)

失耕邊民的經(jīng)濟自由能力還體現(xiàn)在邊民失地后的家庭經(jīng)濟狀況。在調研中最直觀的感受就是云南邊境農(nóng)村地區(qū)存在的普遍共性，即邊民收入低、物價消費高的狀況。為直觀反映其消費狀況，筆者收集到云南省2013—2017年居民人均可支配收入與消費支出情況，如表2所示。

表2 2013—2017年云南居民人均可支配收入與人均消費支出情況 單位：元

數(shù)據(jù)來源：《云南省2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》、2013—2018年《云南統(tǒng)計年鑒》

由表2可知，從2013—2017年，無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，人均可支配收入均得到了極大的提高，尤其是農(nóng)村人均可支配收入更是在2018年突破了萬元大關。但是讓人比較擔憂的則是人均可支配收入與人均消費的對比情況。城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入與人均消費進行對比，可以看到城鎮(zhèn)居民的收入去掉消費后還有極大的剩余，而農(nóng)村居民的收入與消費的差額僅有很小的空間，這意味著云南省的農(nóng)民每年去掉正常消費后，人均剩余資金僅余不到兩千元。

表3 2007—2016年云南省耕地征用統(tǒng)計情況 單位：km2

數(shù)據(jù)來源：2008—2017年《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》、2007—2015年《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》、2016年《中國縣城建設統(tǒng)計年鑒》

對于上述“低收入、高消費”現(xiàn)象的出現(xiàn)其實并不難理解。由表3可知，公開資料顯示過去10年里，云南地區(qū)征地面積不斷增加，自2007—2016年，耕地面積共計被征574.21 km2。由于地方不斷的征地開發(fā)，耕地面積減少、糧食產(chǎn)量下降，大量農(nóng)產(chǎn)品依靠從外部進口，導致邊境地區(qū)的商品成本上升，物價水平也在不斷上升，多個邊境縣鎮(zhèn)物價水平甚至超過所屬地級市水平。如云南滄源佤族自治縣，2019年1月的羊肉價格大約為80元/kg，番茄8元/kg，而臨滄市羊肉僅為64～74元/kg，番茄5.0元/kg。滄源居民的一頓早餐大約7～10元(6元米線+2元雞蛋或其他)，同省會昆明的早餐消費價格相同，有些商品的物價甚至高于昆明。生活成本的增加、家庭收支結構的變化導致失耕邊民使得邊民原本就不寬裕的家庭經(jīng)濟更加拮據(jù)。

3.失耕邊民的資金利用觀念限制了自身經(jīng)濟自由能力

失耕邊民的經(jīng)濟自由能力還體現(xiàn)在邊民的經(jīng)濟資金使用上。由于缺乏一定的投資發(fā)展意識，失耕邊民的資金投資方式一直較為單一。且由于民族地區(qū)邊民文化觀念里注重及時行樂，大部分失耕邊民在失地后會選擇用一大筆資金(征地補償款+無息貸款+親友借款)來改善自身居住環(huán)境，之后，邊民的生活目標就變?yōu)橘崏蛎磕甑倪€款即可。而這種行為加大了失耕邊民的負債，加之失地后生活成本的增加使得失耕邊民從事非農(nóng)業(yè)經(jīng)營性生產(chǎn)的可能大大減少，從而導致失耕邊民群體大多選擇就近務工或外出務工等低回報率的生計方式，每月工資在支付貸款與家庭日常開銷后所剩無幾。

除此之外，由于我國農(nóng)民新農(nóng)合醫(yī)保制度的不健全，邊民的大病醫(yī)療難報銷、小病醫(yī)療不給報的問題仍然存在，生病看病也就成為失耕邊民最為害怕的事，失耕邊民的經(jīng)濟自由能力在醫(yī)療方面受到限制。

(三)自由發(fā)展能力受限

失耕邊民的自由發(fā)展能力主要表現(xiàn)在邊民失地后在社會中自由選擇職業(yè)時的情況。在云南邊境地區(qū)，失耕邊民的自由發(fā)展能力受到來自外部環(huán)境及內(nèi)部環(huán)境的限制。

1.內(nèi)部環(huán)境：受教育程度低、生產(chǎn)技能不足限制了失耕邊民自由發(fā)展的能力

內(nèi)部環(huán)境對失耕邊民自由發(fā)展能力的限制主要體現(xiàn)在邊民的學歷、文化、思想等方面因素產(chǎn)生限制。云南邊民多為少數(shù)民族、直過民族，因此邊民的生產(chǎn)技能較為單一，多為農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)技能。邊民受教育程度普遍較低，學歷大多為初中，且自我發(fā)展的思路、思想與內(nèi)地發(fā)達地區(qū)農(nóng)民還存在一定差距，因此失耕邊民在失地后僅能從事一些學歷、技能要求不高的低收入工種，失耕邊民的職業(yè)選擇能力極大受限。

2.外部環(huán)境：境外非法務工人員以及外省就業(yè)環(huán)境限制了失耕邊民自由發(fā)展的能力

外部環(huán)境對失耕邊民自由發(fā)展能力的限制主要體現(xiàn)在工作環(huán)境對邊民的影響。失耕邊民的再就業(yè)多為就近務工或外省務工，但二者的工作環(huán)境都對失耕邊民群體產(chǎn)生不同程度的影響。對選擇就近務工的失耕邊民而言，除了受自身學歷等因素影響就業(yè)外，還受到來自境外非法跨境務工人員的就業(yè)競爭。 由于云南邊境地區(qū)與境外國家山水相連、語言相通、宗族相親，境外人員非法跨境來華務工的人員數(shù)量較大，且由于境外區(qū)域發(fā)展較為落后，外籍務工人員的勞動力成本十分低廉，進一步削弱了本地務工人員的勞動競爭力。本地務工人員缺少競爭力就缺少了競價議價的能力，從而影響自身職業(yè)與勞工報酬的選擇，被迫前往更發(fā)達地區(qū)從事勞動生產(chǎn)，由此也就產(chǎn)生了赴外省務工人員。

值得一提的是，失耕邊民赴外省務工亦非順心如意，由于語言、文化、風俗習慣等因素影響，失耕邊民與外省工友存在較大的東西文化差異，生活環(huán)境也存在很大的南北氣候差異，導致邊民很難融入外省工作環(huán)境，交際面極為狹窄。就算融入了工作環(huán)境，還有更為重要的問題擺在面前，即外省務工掙不到錢的問題。由此可見，無論是就近務工的勞動競爭態(tài)勢還是外省務工的高消費、小交際圈的務工環(huán)境，都對失耕邊民的自我發(fā)展能力產(chǎn)生了較大影響。

(四)兜底保障能力缺失

1.就業(yè)保障體系不足

失耕邊民的兜底保障能力主要是從政府組織提供的基本社會保障能力體現(xiàn)，包括就業(yè)保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等。研究表明，政府組織在對失地農(nóng)民的就業(yè)保障中做得還不夠到位。有學者在對30個省的 3 020 位失地農(nóng)民的就業(yè)情況調查中, 66.3%的農(nóng)民通過自己就業(yè), 占比最高, 其次是通過熟人介紹, 占17.39%, 而通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織就業(yè)的僅占2.31%[9]。在云南邊境地區(qū)的調研訪談中亦發(fā)現(xiàn)了類似情況，失耕邊民的就業(yè)情況基本依靠熟人推薦和自我擇業(yè)。由政府組織提供的職業(yè)培訓體系還不夠健全，且就業(yè)技能培訓內(nèi)容多為理論性培訓，培訓的實用性和實際效益不強，邊民積極性不高。

2.養(yǎng)老、醫(yī)療保險適用性不強

失耕邊民的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險是用被征土地換來的，每月相關單位會直接從邊民的征地補貼中扣除一部分資金用作保險繳費。土地作為邊民永久性的養(yǎng)老保障，其無需付出太多資金便能帶來直接收益的特性；給邊民帶來了極大的物質保障和心理保障，而養(yǎng)老保險需要繳納一定的資金并且到60歲后才能領取少量的保險金，這讓邊民的心理缺少極大的安全感，害怕自己享受不到保險或享受的時間太短。而失耕邊民所購買的新農(nóng)合醫(yī)療保險雖然在一定程度上對邊民提供了有效的醫(yī)療保障，但僅限于一些重大疾病，對于一些小病的適用性上還不夠普遍。除此之外，新農(nóng)合醫(yī)療保險的繳納費用由過去的60元/人漲到2017年的150元/人，直至現(xiàn)在220元/人，對邊民而言，又“貴”又不實用的保險遠遠不如土地對其的保障來得實在。因此，失耕邊民的兜底保障能力亦受到現(xiàn)有就業(yè)保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等保障體系限制而存在不足。

三、提高失耕邊民可行能力的對策建議

面對失耕邊民政治參與能力較弱、經(jīng)濟自由能力不足、自我發(fā)展能力受限、兜底保障能力不足的問題，地方政府組織有義務也有責任幫助失耕邊民建立起功能完善、滿足發(fā)展需要、保障長遠生計的可行能力體系。

(一)從渠道建立到制度供給、保障失耕邊民參與政治的權利

我國鄉(xiāng)村地區(qū)的快速發(fā)展主要依靠農(nóng)村基層組織發(fā)揮其極大的指揮協(xié)調作用，幫助了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施、實現(xiàn)許多政策目標。但隨著我國社會發(fā)展的不斷進步，國家治理理念的不斷發(fā)展，公民基于美好生活需要的基礎上也提高了對民主、安全、發(fā)展等需要，國家治理理念也在過去的基礎上強調地方治理方式與治理理念的現(xiàn)代化發(fā)展。因此，提高和保障失耕邊民參與政治的權利，實質上就是提高和保障農(nóng)村地區(qū)治理方式與治理理念的現(xiàn)代化的群眾基礎。

1.提高地方政府組織重視度、構建失耕邊民意見采集反饋機制

提高失耕邊民的政治參與能力，政府組織一是要加強自身責任意識。加強責任意識不是簡單說說，需要政府組織對失耕邊民的群體發(fā)展問題有一定的重視，并將村(社區(qū))決策參與積極度不高、選舉態(tài)度不端正的區(qū)域、邊民劃分出來，認真甄別、分類管理。二是要在村(社區(qū))構建失耕邊民意見采集反饋機制，如增設失耕邊民權益保護協(xié)會、失耕邊民事務咨詢辦等機構，并以相關法律法規(guī)賦予其相應的職能，主要負責與失耕邊民相關決策信息的上傳下達、采集區(qū)域內(nèi)失耕邊民的主要意見問題、維護失耕邊民的相關權益、及時反饋政府部門的問題解決意見、協(xié)調政府部門與失耕邊民間的溝通問題等。

2.提高失耕邊民政治權益意識、以法制加強失耕邊民政治權益

提高失耕邊民政治權益意識，一是要積極發(fā)揮基層政府組織對失耕邊民群體的組織引領作用?；鶎诱M織及基層自治組織應加強對邊民群體進行法律、權益等方面的政治意識宣傳，幫助邊民合理合法行使自身權益、維護自身利益，構建邊境地區(qū)公民社會。二是要構建和完善監(jiān)督農(nóng)村地區(qū)基層政治權力運行和制度落實的法規(guī)體系，一改以往村干部“替民做主”的農(nóng)村政治局面。云南邊境農(nóng)村地區(qū)的村干部選舉以及村集體事項表決， 是落實我國協(xié)商民主的重要形式，但在實際運行中仍存在賄賂村民進行“非理性”投票、村干部代替村集體進行決策的情況。因此，基層政府組織應加強對村干部權力運行、集體決策、公平選舉等過程監(jiān)督，避免邊民的民愿表達被“非理性”因素所阻礙。基層政府組織還應充分發(fā)揮自己的民族自治權，出臺相應法律法規(guī)，在征地聽證、征地表決、征地公告、工程實施、補償安置等環(huán)節(jié)增強失耕邊民的發(fā)言權、表決權、監(jiān)督權。

(二)“內(nèi)強思想、外強安置”，多管齊下引導邊民經(jīng)濟發(fā)展

筆者在云南邊境城鎮(zhèn)調研中了解到，云南邊境地區(qū)的征地補償模式大多為“征地補償+社?！钡难a償模式，征來的土地大多用于民族特色景區(qū)、特色廣場、農(nóng)貿(mào)市場、口岸物流基地、學校等，失耕邊民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中很難分享到土地增值收益、缺少安置體系。因此，為加強邊境地方發(fā)展、解決剩余勞動力轉移問題，地方政府組織應從加強失耕邊民的資金再投再生思想、統(tǒng)籌發(fā)展集體經(jīng)濟、構建多種征地安置體系著手，加強失耕邊民的經(jīng)濟自由能力。

1.加強失耕邊民資金再投再生思想

針對失耕邊民的經(jīng)濟自由能力不足的問題，地方政府應引起重視，及時遏止“因失地致貧”的情況發(fā)生。以往的貨幣化安置補償政策能夠在短時間內(nèi)提高征地效率、提高邊民生活質量，但由于邊民發(fā)展思路過于單一，補償資金有限，且受少數(shù)民族地區(qū)文化思想的影響，導致邊民非常在意將既有資產(chǎn)資金盡快拿到手上，將征地補償資金盡快使用于邊民的當下生活中。這種“低投資、高消費、掙多少、花多少”的生活理念也正是云南農(nóng)村居民人均可支配收入與人均消費差額過小的原因之一。因此，邊境地區(qū)的基層政府組織以及村民自治組織應向邊民加強合理理財規(guī)劃和家庭理財?shù)扔^念宣傳，消除“低投資、高消費、掙多少、花多少”的觀念，幫助其認識到資金再投再生的經(jīng)濟規(guī)律以及投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展對提高家庭總資產(chǎn)與生活幸福水平的積極影響，從思想上改變失耕邊民不懂投資、亂用資金的狀況。

2. 統(tǒng)籌發(fā)展集體經(jīng)濟、構建多種征地安置體系

在思想上轉變失耕邊民的投資發(fā)展觀念后，基層政府組織要做的就應該是為邊民提供投資發(fā)展途徑。受制于農(nóng)村地區(qū)金融體系發(fā)展的落后，失耕邊民可接觸到的金融投資產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)十分有限，對此政府組織應統(tǒng)籌引導失耕邊民進行最具適應性的產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展——集體經(jīng)濟。筆者認為集體經(jīng)濟的發(fā)展形式主要有“發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)”“入股分紅安置”兩種。發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)的形式在云南邊境地區(qū)已有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，如云南滄源縣永和社區(qū)以豬、牛、花椒、砂仁為主的特色種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，云南普洱孟連縣牛油果種植產(chǎn)業(yè)等。通過構建“農(nóng)戶生產(chǎn)+合作社對鄉(xiāng)運營+企業(yè)對市場運作+社區(qū)監(jiān)管+政府兜底”的特色農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，以“籌集資本金”和企業(yè)按比例投資的方式獲得項目啟動資金，可以將征地產(chǎn)生的剩余勞動力與集體土地開發(fā)(再利用)有效結合起來，將失耕邊民由土地被征者身份轉為資源生產(chǎn)者、提供者、消費者和受益者，實現(xiàn)失耕邊民“離土不離地、就近再發(fā)展”的目標。入股分紅安置主要選擇有長期穩(wěn)定收益的項目用地，在農(nóng)戶自愿前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與用地單位、企業(yè)協(xié)商，以土地使用權或征地安置費用入股，實現(xiàn)失耕邊民共享土地收益的目標。政府還應建立起促進失耕邊民集體經(jīng)濟發(fā)展的激勵政策體系和風險保障體系，通過增量提供普惠涉農(nóng)發(fā)展貸款、持續(xù)開拓特色產(chǎn)品外銷路徑等方式，提供集體經(jīng)濟組織運行發(fā)展的資金支持和市場支持，切實做到“征一片地、還‘一片地’”，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫助群體發(fā)展，以消費扶貧帶動群體脫貧。

除上述集體經(jīng)濟發(fā)展方式外，云南邊境地區(qū)還應大力探索失耕邊民的個人發(fā)展方式，包括留地安置、就業(yè)安置、社會保險安置、參股或租賃安置、住房安置、綜合安置等多種方式，實現(xiàn)失耕邊民個人發(fā)展目標與城鎮(zhèn)發(fā)展目標的融合。部分口岸邊境城鎮(zhèn)還應抓住自身區(qū)位優(yōu)勢，積極拓寬發(fā)展口岸城鎮(zhèn)的物流、貿(mào)易功能，通過征地擴建口岸物流基地和邊境貿(mào)易市場的同時，探索實施就業(yè)安置，將失耕邊民安排參與口岸城鎮(zhèn)化建設工作之中，實現(xiàn)邊民充分就業(yè)、口岸持續(xù)發(fā)展、邊境長治久安的愿景。

(三)保障公平競爭環(huán)境、提高失耕邊民核心競爭力

非法跨境務工的出現(xiàn)，雖然為邊境地區(qū)的發(fā)展提供了極為廉價的勞動力，但由于其侵占了當?shù)剡吤竦墓ぷ鲘徫?，導致邊民在勞動價格上缺少競爭力，從而只能被迫接受低價勞動以及赴外省勞動。因此，加強跨境務工識別工作以及失耕邊民再就業(yè)培訓工作對提高失耕邊民核心競爭力，加強其自我發(fā)展能力十分必要。

1.提高非法跨境務工識別工作、保障公平競爭環(huán)境

失耕邊民的自我發(fā)展能力問題是最能體現(xiàn)其不同于一般失地農(nóng)民問題的特性問題。解決非法跨境務工問題，不僅僅在于從工作環(huán)境上給本地勞動塑造公平競爭環(huán)境，更重要的是通過國家、民族識別工作讓境內(nèi)邊民認識和了解到自身的國家身份、中華民族身份，以此來實現(xiàn)邊境地區(qū)邊民民族意識與國家意識的融合，給邊境地區(qū)邊防維穩(wěn)工作打下公民思想基礎。為此，邊境地區(qū)政府組織需要客觀認識失耕邊民再就業(yè)的問題現(xiàn)狀，在開放邊境貿(mào)易、滿足邊民對外交流溝通需要的同時，還要加強口岸管理部門與公安邊防部門的協(xié)同合作，加強對本地區(qū)非法跨境務工人員的檢察、管理等工作。公安邊防部門通過對比口岸管理部門的出入境人員數(shù)據(jù)與境內(nèi)務工人員信息，應及時將“三非”人員遣返出境。對雇傭境外勞工的企業(yè)、單位、個體工商戶應形成“勞動雇傭信用臺賬”，將違法單位列入黑名單，并實施重點監(jiān)管。同時，地方政府組織應鼓勵市場成立境外勞工中介，通過對境外勞工中介的法制治理實現(xiàn)對境外勞工的有效治理，以此來保障勞動力市場的合理競爭環(huán)境。

2.加強再就業(yè)培訓工作、提高失耕邊民核心競爭力

提高非法跨境務工識別工作只是從外部環(huán)境上保障邊民的合理競爭，卻不能從根本上保障失耕邊民提高自我發(fā)展能力，因此政府還應加強對失耕邊民再就業(yè)培訓工作，提高其核心競爭力。通過結合本地經(jīng)濟發(fā)展特點和勞動力供求特點，引用企業(yè)的職業(yè)培訓經(jīng)驗、開拓職業(yè)培訓渠道、豐富職業(yè)培訓種類、提高職業(yè)培訓標準，以此來加強失耕邊民的職業(yè)技能培訓效能、幫助其摒棄小農(nóng)思想、完成職業(yè)角色和就業(yè)觀念轉變，以便盡快融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)新發(fā)展體系。

(四)從平臺建設到社保普及、提高失耕邊民兜底保障能力

兜底保障體系作為失耕邊民用土地換來的福利，其意義與作用應在心理上和實際中對邊民提供相比較之于土地所能提供的同質量甚至更高質量的保障功能才行。因此，為增強邊民在失耕后的獲得感，使其能夠安心發(fā)展，地方政府組織需要為其構建和提供較為完善的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障體系。

1.構建失耕邊民再就業(yè)服務管理平臺

失耕邊民在失耕前作為邊境地區(qū)的普通農(nóng)民，在失耕后很難通過自己的認知渠道找到合適的就業(yè)崗位，這就需要地方政府聯(lián)合市場企業(yè)和社區(qū)，共同建立其一種針對失耕邊民的再就業(yè)服務管理平臺。該平臺功能旨在幫助失耕邊民拓寬就業(yè)渠道和傳播就業(yè)信息，通過為失耕邊民提供擇業(yè)指導、職業(yè)介紹、中等職業(yè)技能培訓、勞工權益法律顧問等一條龍平臺服務，幫助失耕邊民實現(xiàn)由失業(yè)農(nóng)民向市民和產(chǎn)業(yè)工人轉變，提高其就業(yè)的兜底保障能力。

2.普及和完善失耕邊民群體醫(yī)療、養(yǎng)老保險體系

醫(yī)療、養(yǎng)老保險體系是提高失耕邊民兜底保障能力、實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展的重要保障，為此普及和完善失耕邊民的群體醫(yī)療、養(yǎng)老保險體系就顯得十分重要?，F(xiàn)有保險體系中待完善的地方主要體現(xiàn)在新型農(nóng)業(yè)合作醫(yī)療保險中，面對醫(yī)療保險投保金額的提額以及大病報銷中“非普遍性”疾病比例的增長，失耕邊民在醫(yī)保中不斷增加投入而沒有獲得實質性優(yōu)惠，醫(yī)保獲得感和實用性不斷降低。為此，新農(nóng)合需要加快自身體制改革，針對失耕邊民群體，適當擴大失耕邊民醫(yī)療保險救助體系和報銷比例，以此來轉變失耕邊民對保險體制的意見成見，幫助失耕邊民切實體會到病有所治、患有所醫(yī)，不再害怕生病看病。其次，是養(yǎng)老保險在云南邊境地區(qū)失耕邊民群體中的普及問題。由于養(yǎng)老保險的領取時間為男性60歲以后、女性55歲以后，這些時間限制與邊境地區(qū)少數(shù)民族的文化認知產(chǎn)生沖突，認為60歲之后領取的每月60元的養(yǎng)老金金額過少，且也享受不了幾年，投入與產(chǎn)出不成正比，不如攢錢養(yǎng)老。對此，云南省辦公廳于2019年初印發(fā)了《關于改革完善被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障的指導意見》，意見規(guī)定，云南被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險后每年可享受1次定額參保繳費不足，補助標準每人每年不低于 1 000 元。意見的出臺能夠有效降低失耕邊民的養(yǎng)老保險投入，增強其保險獲得感。因此，地方政府組織以及農(nóng)村自治組織應加強政策宣講力度，引導失耕邊民積極參保，從而提高醫(yī)療、養(yǎng)老保險在失耕邊民群體中的普及度和認識度，切實提高失耕邊民兜底保障能力。