李 軍，徐 群

（1.西安大略大學教育學院，加拿大安大略N6A 3K7；2.安徽師范大學教育科學學院，安徽蕪湖241000）

一、前言

1949年以來，教育政策的變革與改進也許經(jīng)歷了中國歷史上涉及面最廣、力度最大、獲得成就最豐碩的七十年。進入21世紀以來，中國教育政策在本土化、全球化、多元化、數(shù)字化、分權化、市場化等方面積極嘗試各種理念，有力推動了世界上最大教育體系的改進。在這一歷史進程中，眾多教育政策得以啟動、嘗試、改進，并由各級政府和教育機構具體地實踐，如《2003-2007年教育振興行動計劃》（2004年）、《國家教育改革與發(fā)展中長期規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（2010年）、《國務院關于加快發(fā)展民族教育的決定》（2015年）、《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法（暫行）》（2017年）、《關于加快建設高水平本科教育、全面提高人才培養(yǎng)能力的意見》（2018年）、《新時代中小學教師職業(yè)行為十項準則》（2018年）。隨著主流意識形態(tài)的確立，中國的政策制定者和實踐者推行了廣泛的教育政策改進，以應對來自教育、政治、經(jīng)濟等方面的各種需求。過去的七十年里，中國在政策方面的持久努力，已經(jīng)使中國成為世界上最大的教育體系，并重新崛起為全球教育的領導者，贏得了國際上的廣泛贊譽和學習。本文試圖從公共政策的角度，對世紀之交以來中國教育發(fā)展與改進的奇跡作若干反思。

本文首先回顧了關于中國教育政策研究的最新動態(tài)，總結出四個核心主題：達致惠及每位公民平等的教育民主使命；促進個人和社會生產(chǎn)力的發(fā)展；基于實用的、作為國家優(yōu)先的效率；促進國家建設和全球地位的民族復興[1]。然后，作者聚焦于中國教育政策改進的三個關鍵領域——基礎教育、教師教育和高等教育，分析其在經(jīng)濟、政治、文化和全球化等層面的具體表現(xiàn)。最后，本文提供了教育政策研究與改進的若干反思。

二、中國教育政策的最新研究成果

近年來，中國在教育政策發(fā)展方面引起了眾多學者的廣泛關注。郭玲[2]對中國8家教育政策核心學術期刊2004-2013年發(fā)表的781篇論文進行了梳理，發(fā)現(xiàn)這些研究大多集中在實踐問題上（84.4%），而不是理論研究（11.8%）。她認為，這些研究在2010-2011年達到高峰，其中大部分集中在關于公平和質量的教育政策問題，符合中國社會經(jīng)濟和政治發(fā)展的總體模式。一些研究者還對不同層次的教育政策發(fā)展進行考察。朱天天等人[3]確定了高等教育政策發(fā)展對中國經(jīng)濟增長的影響，特別是對中國中部地區(qū)的影響。他們認為，教育政策的制定為促進高等教育的全面發(fā)展提供了一個間接的作用。在前人對中國高等教育政策研究的基礎上，李軍構建了中國高等教育發(fā)展的模式，即中國大學3.0[4]，他還提出了中國教師教育模式[5-6]。此外，Hong和Chen[7]認為教育政策發(fā)展是應對中國兒童教育變化的有效途徑之一。Wang[8]通過對中國高等職業(yè)教育發(fā)展的實證分析，強調了更新職業(yè)教育政策的重要性。

自1978年改革開放以來，教育政策的發(fā)展與改進被普遍認為是中國的根本性轉變，并在21世紀初得到加速。這些以市場為導向的改革以及全球經(jīng)濟對經(jīng)濟快速增長的追求，對中國的教育政策產(chǎn)生了重大影響。[9]據(jù)觀察，這些研究至少集中于四個核心主題：“達致惠及每位公民平等的教育民主使命；促進個人和社會生產(chǎn)力的發(fā)展；基于實用的、作為國家優(yōu)先的效率；促進國家建設和全球地位的民族復興”[1]。

雖然在過去幾十年里，關于中國教育政策的文獻發(fā)表有一個不斷增長的趨勢，但這些已發(fā)表的研究存在嚴重不足[1，5]。首先，對中國的教育政策缺乏實證研究。在考查近年來中國師范大學實施國家教師教育改革的新舉措方面，尤其如此。其次，很少有學者在政策研究的學科領域表現(xiàn)出扎實的專業(yè)訓練，提出的分析往往既沒有嚴格的研究設計或甄別恰當?shù)睦碚摽蚣?，也沒有采用合理選擇的研究方法。最后，中國的政策研究者傾向于迎合教育政策的“政治正確性”。在這樣一種研究文化氛圍下，真正的政策問題很容易被忽視或掩蓋，不受歡迎（非主流）的結論通常會被拒絕發(fā)表。

本文嘗試提倡多維視角的理論框架[5]，以縮短這些差距，并對中國教育政策發(fā)展的三個關鍵政策領域（基礎教育、教師教育和高等教育）進行經(jīng)濟、政治和國際化等多角度的考察與反思。簡而言之，多維視角的政策分析框架是一個“虛擬、解放式的理論工具庫，涵蓋多種學科的探究方式”[10]。本文貫穿了經(jīng)濟、政治、文化和國際化四維學科視角的交互式分析與反思。

三、基礎教育政策

就基礎教育而言，一項重要的政策是九年義務教育政策，旨在為所有學齡兒童提供基本的學習條件。1986年頒布的《義務教育法》旨在為兒童的學習和教育提供人權的法律保障，該法于2006年修訂完善。截至2016年，全國共有218900所學校，在校生1.45億人。[11]從經(jīng)濟的角度來看，中國各級政府和學校都是根據(jù)現(xiàn)有的教育資源來做出政策選擇，最大限度地提高教育產(chǎn)出。政策制定者和實踐者所認可的是，基礎教育入學率的提高可以作為社會經(jīng)濟發(fā)展的一個驅動引擎，因為一個國家的識字率被合理地推理為社會經(jīng)濟生產(chǎn)力的一個必要條件。1999年，第三次全國教育工作會議發(fā)布了《關于深化教育改革、加快經(jīng)濟發(fā)展的指導意見》。為此，中國在全國范圍內完全展開了九年制義務教育，并宣告這一目標在2010年初已經(jīng)完全實現(xiàn)。[12]

雖然很難確定對基礎教育的投入與國民生產(chǎn)總值（GDP）之間有何直接的因果關系，但有一點可以明確的是，在過去的幾十年里，兩者有共同的歷史趨勢。[1]2001-2017年，我國國民生產(chǎn)總值與初高中升學率、基礎教育財政支出、初高中生均財政投入等四項指標的總體相關格局均呈現(xiàn)出顯著、持續(xù)的正相關。如圖1所示，最近兩個年代教育支出與GDP之間的時滯效應間隔假定為3年，我們有理由推論，包括九年義務教育在內的基礎教育已經(jīng)成為中國經(jīng)濟在21世紀初快速增長的動力之一。反之，同期中國經(jīng)濟的穩(wěn)健增長為基礎教育的發(fā)展和改進提供了必要而穩(wěn)定的投入。

圖1 中國基礎教育和GDP增長的歷史趨勢（2001-2017）②

在過去幾十年里，中國的基礎教育一直被當作政治問題來看待。這里所指的是國家在生存和發(fā)展的教育行動方面的政治決心，反映了公共政策的權力和價值取向[13-14]。有關教育的工作會議和相關政策的發(fā)布，都切實反映了政治的實際需求。2002年，中國政府發(fā)布了《關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》。2017年出臺的《縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估辦法》聚焦于基礎教育質量、各級人才培養(yǎng)、社會主義現(xiàn)代化建設等方面。

從文化層面看，基礎教育政策的特點是始終把弘揚中國傳統(tǒng)文化價值觀作為課程、教育和學習改進的方向。比如，近年來中國教育政策的導向證明了對教師期待的傳統(tǒng)回歸（如“為人師表”）和促進教學的專業(yè)發(fā)展、道德發(fā)展。與此相一致的是，在過去的二十年中，傳統(tǒng)文化中的“師德”在基礎教育政策的制定中一直被重視。

在全球化方面，基礎教育也被視為一個不斷參與全球教育發(fā)展目標及其實施的過程。1948年，聯(lián)合國教科文組織通過《世界人權宣言》，中國的九年制義務教育政策正是在此宣言推動下實現(xiàn)所有兒童受教育權的里程碑。事實上，1948年聯(lián)合國教科文組織通過這一宣言之后，中國是世界上少數(shù)幾個全面實施義務教育的發(fā)展中國家之一。近年來，中國正朝著12年義務教育制度快速發(fā)展。顯然，中國早期基礎教育政策的形成和借鑒在很大程度上得益于全球化進程，如課程標準化和學校改革。21世紀初以來，中國的教育成就得到了加拿大、法國、德國、日本、英國、美國等先進國家的廣泛認可和贊賞，已成功地成為全球教育改進的領導者。

四、教師教育政策

和基礎教育政策一樣，中國的教師教育政策從一開始就作為經(jīng)濟發(fā)展的重要工具而嵌入到國家決策的驅動中。2001年，教育部頒布了《關于首次認定教師資格工作若干問題的意見》，積極發(fā)展教師教育，以滿足在急劇變化的背景下的各種經(jīng)濟需求。教師教育改革的基本原理可以用一個簡化的方程式來清晰地展示：TE→CT→QE/SA→QLF→MD/EG→NAC。[5]

由歸納的簡化方程式說明，一個好的教師教育體系（TE）可以培養(yǎng)更稱職的教師（CT），從而更好地提高教育質量和學生成績（QE/SA）。更高的教育質量和學生成績（QE/SA）可帶來更高的勞動力水平（QLF），更高的勞動力水平（QLF）極大地有利于中國的現(xiàn)代化和經(jīng)濟增長（MD/EG），并最終提升中國的國家成就和競爭力（NAC）?；谶@些假設，教師教育被認為是推動教育進步和經(jīng)濟發(fā)展的動力。

就政治層面而言，教師教育政策從來都是作為國家發(fā)展的政治動議。2018年，《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》是在改革教師教育體系的政治話語下頒布的。同年，《教師教育振興行動計劃（2018-2022年）》強化了對國家教師教育體系的政治期待。在過去的二十多年里，中央政府反復強調社會主義建設必須依賴高質量的教育，而高質量的教師隊伍是對此進行保證的關鍵所在。[15-17]

從文化層面來分析，不難看出傳統(tǒng)的教師觀始終貫穿在各項教師教育政策的文本中，折射了儒家的教師作用價值。在儒家傳統(tǒng)里，教師是備受尊重的文化符號。[5]儒家的改革者荀子主張“國將興必貴師而重傅”。唐朝的韓愈進一步提出，教師的作用涵蓋“傳道、授業(yè)、解惑”。李弘祺據(jù)此指出：“中國人此后對這一格言眷戀不忘，當作對模范教師的最好詮釋?！盵18]中國教師教育政策當中的工具理性主義價值觀來源于儒家哲學的中庸實用主義，在近年來如火如荼進行的教師教育改進浪潮中屢見不鮮。[5]

從全球化角度看，中國的政策制定者和教育工作者對國際上的教師專業(yè)化持開放和擁抱的態(tài)度。最近的政策文件重申，教師首先必須是終身學習者和研究人員，“中小學教師要……提高終身學習的自覺性，不斷拓寬業(yè)務知識、提高業(yè)務水平……積極參與教育教學科研，勇于探索創(chuàng)新……”[19]

教師教育政策將專業(yè)化和職業(yè)化視為全球教育改革趨勢的必然要求。例如，時任教育部教師教育司司長管培俊對教師專業(yè)化的訴求主要表現(xiàn)在以下幾個方面：“20世紀80年代以來，教師專業(yè)化形成了強勁的世界性潮流，極大地推動了許多國家教師教育新理念和新制度的建立……我們應該認真研究國際上教師教育的經(jīng)驗和發(fā)展趨勢，結合我國實際情況，抓住歷史性變化的契機，不失時機地推進教師教育的發(fā)展?！盵20]

教師專業(yè)化是20世紀60年代以來世界范圍內的教育運動，中國的教師教育政策也順應了這一國際趨勢，提高了教師的專業(yè)地位，提高了教師的工作質量。2000年，教育部頒布了《教師資格條例》，在全國范圍內加強教師執(zhí)業(yè)資格制度的實施，形成了提高學生、教師和學校能力的有效機制。

在過去的幾十年里，中國教師教育政策的發(fā)展受到了社會經(jīng)濟、政治、文化和國際力量的多重影響。因此，分析這些多層因素能夠幫助我們更清楚地看清它們內在的關聯(lián)性。

五、高等教育政策

進入21世紀以來，中國高等教育政策的改進主要來自如下六個方面的巨大需求：追求世界地位（“雙一流”建設運動）、系統(tǒng)性市場化、革命性大眾化、結構性優(yōu)化、組織性數(shù)字化以及全面國際化。這一發(fā)展與改進的模式，已被概稱為中國大學3.0模式。[4，21]事實上，它與早期的中國大學模式有著根本不同。當前，中國高等教育政策的目標是從質量、公平、效率、服務四個方面系統(tǒng)地改進高等院校，以服務于國家建設。

從經(jīng)濟角度看，中央政府在過去幾十年里一直發(fā)揮著主導作用，不斷向高等教育系統(tǒng)投入必要的財政資源。高等院校有足夠的財政投入，期待在學生的學習、知識生產(chǎn)和轉移，以及向地方、國家和國際社會提供的服務方面，取得最大的產(chǎn)出。由于中國經(jīng)濟快速增長，自2010年以來，中國的國內生產(chǎn)總值已位居世界第二[22]，高等院校在20世紀80-90年代的財政限制得到了極大的紓解。更重要的是，中國大學的科研能力在這幾十年里得到顯著提升。例如，中國在SSCI出版物中所占的世界份額從1978年的0.01%上升到2007年的0.67%，其中超過一半是在過去的10年中發(fā)表的。[23]這主要得益于資金和人員方面的加速投資。

如圖2所示，在過去的幾十年里，中國GDP的增長與高等教育學生毛入學率和財政支出及研發(fā)經(jīng)費支出有著相同的歷史趨勢，非常類似于圖1中基礎教育投入與GDP的關系。2001-2017年，兩者之間的總體相關格局呈現(xiàn)出顯著、持續(xù)的正相關，和圖1相類似。最近20年高等教育支出、研發(fā)支出與GDP之間的時滯效應間隔假定為4年，我們有理由推論，高等教育已經(jīng)成為中國經(jīng)濟在21世紀初快速增長的動力之一。反之，同期中國經(jīng)濟的穩(wěn)健增長為高等教育的發(fā)展和改進提供了必要而穩(wěn)定的投入。

圖2 中國高等教育、研發(fā)和GDP增長的歷史趨勢（2001-2017）③

中國高等教育政策的發(fā)展與改進也是國家政治的體現(xiàn)，因為幾乎所有的高等教育動議都是由政治需求推動的。前文提到的關于高等教育質量、公平、效率和服務等六大改進主題，都被作為政治任務在全國高校廣泛執(zhí)行。2013年中央政府發(fā)布了《中西部地區(qū)高等教育振興計劃（2012-2020年）》，旨在解決東部發(fā)達地區(qū)與西部相對貧困地區(qū)的高校發(fā)展不均衡問題。該計劃的重點是促進中西部地區(qū)高等學校的優(yōu)先發(fā)展，以縮小其與東部發(fā)達地區(qū)高校的差距。政策的目標領域包括院校和學科建設、人才培養(yǎng)、科研能力、服務和網(wǎng)絡、基礎設施、技術革新等。

關于高等教育質量的政治規(guī)劃也優(yōu)先與國家建設緊密相關，其中最引人注目的議程包括20世紀90年代末的“211工程”和“985工程”，以及2017年《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法》宣布的“雙一流建設運動”[24]。最新的政策旨在提高全國高校和學科的質量，為全球高等教育樹立發(fā)展與改進的新標桿。上海交通大學2018年世界大學學術排名顯示，中國分別有12所和50所大學進入世界大學前200名和前500名。而在10年前，中國幾乎沒有一所大學的競爭力如此之強。

從文化角度看，高等教育政策在塑造中國傳統(tǒng)價值觀和規(guī)范方面發(fā)揮了重要作用?；仡?0世紀90年代早期，中國領導人一直在呼吁高等教育的文化使命。例如，時任中共中央總書記江澤民主持了北京大學百年校慶的儀式。在校慶儀式上，他將中國一流大學的使命概括為“培養(yǎng)和造就高素質的創(chuàng)造性人才的搖籃，認識未知世界、探求客觀真理、為人類解決面臨的重大課題提供科學依據(jù)的前沿，知識創(chuàng)新、推動科學技術成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉化的重要力量，民族優(yōu)秀文化與世界先進文明成果交流借鑒的橋梁”[25]。近年來，中國高等教育的文化使命通過相關政策與中國文化的傳統(tǒng)規(guī)范和倫理相結合。具體來說，教育部2018年頒布的《新時期高校教師職業(yè)行為十大準則》要求高校教師在職業(yè)和日常行為中堅持良好的文化價值觀和職業(yè)規(guī)范。

在全球化方面，中國高校正在快速實現(xiàn)雙向國際化。國際化的第一種也是最主要的模式是流入型國際化。到2016年，總共有來自205個國家和地區(qū)的440000名國際學生在中國的大學學習，比1998年來自164個國家和地區(qū)的43084名國際留學生增長了9.21倍。[26-27]另一方面，中國高校積極參與流出型國際化，即在國際上的“中國化”進程。[28]例如，中國為世界高等教育界提供了全新的“世界一流大學”（WCUs）話語，這是后殖民背景下高等教育發(fā)展的一種有趣現(xiàn)象，近年來引起了全球的廣泛關注。

另一個例子是2004年以來孔子學院（CIs）在世界各地的迅速推廣。以需求為主導的發(fā)展模式使數(shù)百所中國大學與世界其他國家的大學合作，在全球范圍內建立了孔子學院。這是人類歷史上最大的語言和文化交流國際合作項目。[29-30]截至2018年底，中國已在138個國家和地區(qū)設立了548所孔子學院，其中非洲59所，亞洲126所，歐洲182所，大洋洲21所，美洲161所，注冊學員超過186萬。[31]通過孔子學院與海外大學合作的新方式，是中國大學國際化的一個里程碑，標志著中國高校正處于一個真正意義上走向全球的空前階段。[30]

六、多維視角政策分析工具的應用與反思

在這七十年間，中國教育政策的發(fā)展經(jīng)歷了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代化、從本土化到國際化的根本性轉變。在本文研究的三個主要政策領域中，經(jīng)濟、政治、文化和國際化四維學科視角幫助我們深度剖析這些政策的時代價值。

首先，多維學科視角的政策分析賦予政策的利益相關者和研究者多項選擇能力，讓他們能夠研究政策的關鍵要素和特征。這是因為，一種學科視角可能比另一種學科視角帶來獨特的、更有意義的政策洞察。此外，它可能有助于以互補的方式研究教育政策發(fā)展的相互依賴、相互關聯(lián)，甚至是隱藏的復雜性和活力。這樣一種互補的、開放的、更平衡的分析能力，可以用北宋詩人蘇軾所創(chuàng)作的一首經(jīng)典詩歌予以說明：“橫看成嶺側成峰，遠近高低各不同。不識廬山真面目，只緣身在此山中。”這首詩寫的是廬山在不同的距離和高度，根據(jù)觀察者所處的獨特位置，可能會呈現(xiàn)出完全不同的形態(tài)。正如著名文藝評論家徐中玉[32]所指出的那樣，蘇軾的這首詩形象地告訴人們：從不同角度觀察事物，所獲得的印象各不相同。這說明事物現(xiàn)象的豐富性，也說明認識事物的本質是不容易的。局中人常?？床磺迨挛锏娜埠驼嫦啵褪怯捎谑艿秸J識條件限制的緣故。與這一多維視角概念類似的，是日本京都龍安寺的枯山水庭院所展示的禪宗哲理。

其次，從多維視角來看，中國教育政策的發(fā)展與改進受到經(jīng)濟、政治、文化和全球化力量等因素的重要影響。多維視角的分析框架可以促進政策決策者、實踐者或研究人員分析問題、工具、戰(zhàn)略、執(zhí)行和評價，聚焦于經(jīng)濟、政治、文化和全球。不同的關注重點可以使不同的政策群體受益，這些群體對教育的改變有著不同的方向、驅動和需求，從而帶來教育的改進。[33]

第三，在多維視角的框架下，沒有任何一種經(jīng)濟、政治、文化或全球因素被視為單一力量來影響中國或全球教育政策的發(fā)展。這意味著，任何教育公共政策的決策者、實施者和其他利益相關方都必須確保能夠相對全面地考慮各種力量相互依存、相互融合的影響，以確定其優(yōu)先次序并使其成果最大化，而這些因素很容易被任何一種單一因素所忽視。

最后，必須認識到多維視角框架在教育政策研究中的作用和意義，并不局限于本文所聚焦的四大主題。事實上，還有更多的主題可以進行參照并相互補充。這些主題都有助于促進教育政策研究的多樣性和全面性，例如理性主義、歷史主義、分析哲學、批判主義、女權主義、后現(xiàn)代主義等。雖然它們可能有不同的體現(xiàn)（在某些情況下甚至是相反的），但分析力和解釋力會因此變得更強、更平衡、更互補。

七、結論

中國作為世界上最大的教育系統(tǒng)，經(jīng)歷了曲折、多樣的七十年改進歷程。尤其是21世紀以來，中國的教育成就得到了許多發(fā)達國家的廣泛認可和贊賞，并逐步成長為全球教育的領導者。近年來，一些發(fā)達國家的教育政策制定者、領導者、教師乃至其他利益相關者經(jīng)常訪問中國，與中國同行一起更密切、更方便地學習教育的改革和改進——無論是互惠學習還是政策借鑒。[34-35]在短短的幾十年里，尤其是考慮到后殖民時代的背景，中國奇跡般地從一個20世紀教育的學習者轉變?yōu)橹匦箩绕鸬淖吭浇逃念I導者。

在全球范圍內新一輪教育改進浪潮中，公共政策對教改方向、戰(zhàn)略、實施和成果的形成起著至關重要的作用。從中國的經(jīng)驗可以看出，多維視角的政策工具有助于教育決策者、學校領導、教育工作者以及世界各地的其他利益相關者在教育公共政策過程中采取更加平衡、動態(tài)、互補的方式。而學校改革和教育改進的成功，常常有賴于這一多維視角方式的恰當應用。

注釋

①本文改寫自：LI J，LI J. Educational policy development in China in the 21st century: A Multi-Flows Approach[J]. Beijing International Review of Education， 2019， 1（1）:196-220. 在此謹向原文作者及 Brill出版社的授權致謝！

②數(shù)據(jù)來源于教育部、國家統(tǒng)計局1999-2018年《中國教育財政統(tǒng)計年鑒》和國家統(tǒng)計局1999-2018年《中國統(tǒng)計年鑒》。GDP處于奇數(shù)年（2001-2017年），而其他數(shù)據(jù)均為偶數(shù)年（1998-2014年），因此兩個系列的數(shù)據(jù)有3年的年度差以顯示投入與產(chǎn)出之間的時滯效應。

③數(shù)據(jù)來源于教育部、國家統(tǒng)計局1998-2018年《中國教育財政統(tǒng)計年鑒》和國家統(tǒng)計局1998-2018年《中國統(tǒng)計年鑒》。GDP處于奇數(shù)年（2001-2017年），而其他數(shù)據(jù)均為奇數(shù)年（1997-2013年），因此兩個系列的數(shù)據(jù)有4年的年度差以顯示投入與產(chǎn)出之間的時滯效應。