黃海剛，連 潔

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國開放經(jīng)濟(jì)與國際科技合作戰(zhàn)略研究中心，北京100029）

一、引言

在知識經(jīng)濟(jì)時代，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才在國別和區(qū)域間的地理流動變得日益頻繁。作為全球化時代的重要人口學(xué)現(xiàn)象，它反映了一國人力資本的形態(tài)以及經(jīng)濟(jì)和科技創(chuàng)新活力。吸引“高技能人才”（Highly Skilled Talent）日益成為國家實(shí)施創(chuàng)新戰(zhàn)略和建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要政策表述和戰(zhàn)略目標(biāo)。20世紀(jì)60年代，“人才流失”（Brain Drain）的概念首次被提出，主要用來描述和解釋高技能人才從外圍國家向中心國家的單向、永久流動，以及由此導(dǎo)致的人才“輸出國”（Sending Country）的凈損失和人才“接收國”（Receiving Country）的“收益”（Brain Gain）。但是，近十年來，科技全球化、創(chuàng)新活動的共性以及新興國家和經(jīng)濟(jì)體的科技政策優(yōu)勢，使得人才的單向流動被更為復(fù)雜和分散的“人才環(huán)流”（Brain Circulation）所替代。[1]不同于人才流失強(qiáng)調(diào)人才流動的線性模式，人才環(huán)流強(qiáng)調(diào)人才流動的三角模式以及人才流動所帶來的積極的利益共享機(jī)制。一方面，相對于其他創(chuàng)新資本，高水平創(chuàng)新人才更容易跨越制度和貿(mào)易壁壘而在國際范圍內(nèi)流動；另一方面，與其他資源的競爭優(yōu)勢不同，“人”是全球化時代知識資本流動的載體，其所擁有的“緘默知識”需要通過個體間的互動來實(shí)現(xiàn)共享和傳播。[2]人才環(huán)流理論認(rèn)為，人才流動的復(fù)雜性難以用簡單的數(shù)量計(jì)算來解釋，它強(qiáng)調(diào)一種積極的補(bǔ)償和共享機(jī)制，國家間在一定程度上可以通過高水平勞動力的流動來共享知識的創(chuàng)造和轉(zhuǎn)移。[3]從人才流失到人才環(huán)流的范式轉(zhuǎn)換，改變了政策制定者對人才流動效應(yīng)的認(rèn)知，認(rèn)為高層次創(chuàng)新人才的國際流動，不論在特定國家層面還是國際層面，對促進(jìn)科技進(jìn)步都具有重要作用。[4]在這一背景下，不論發(fā)達(dá)國家還是新興經(jīng)濟(jì)體，都將努力吸引國際高水平人才置于國家的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，而在吸引國際高水平人才方面，公共政策發(fā)揮著重要作用。[5]

二、比較視角下高端人才吸引的政策體系分析

對“高技能人才是重要的創(chuàng)新資本和稀缺資源”的廣泛認(rèn)知，促使各個國家紛紛制定了符合自身戰(zhàn)略需要、反映本國資源優(yōu)勢的人才制度體系。不同國家因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段不同，不僅在政策工具的選擇上有差異，在人才政策指向的目標(biāo)群體上亦有差別。本研究從政策體系、政策工具、政策特點(diǎn)及典型國家等視角，分析當(dāng)前國際范圍內(nèi)（主要包括領(lǐng)先的OECD國家、“金磚五國”、主要的移民國家以及其他可獲得相關(guān)政策文本的國家）人才吸引戰(zhàn)略的主要模式和政策特點(diǎn)。研究認(rèn)為，以領(lǐng)先的OECD國家為代表的“以知識和技術(shù)換公民”，以新興經(jīng)濟(jì)體國家為代表的“以資本換人才”以及以傳統(tǒng)移民國家為代表的“散居者策略”是當(dāng)前國際范圍內(nèi)吸引高技能人才的三種主要政策體系。

（一）“以知識和技術(shù)換公民”的政策體系

以“知識和技術(shù)換公民”（Talent-for-Citizenship Exchange），或稱為“選擇性移民政策體系”（Selective Immigration Policy），亦稱為“積分入籍體系”（Point System），主要指發(fā)達(dá)國家將賦予高水平人才“公民身份”（Citizenship）作為其人才招募和吸引的主要策略和政策工具，它可以視為發(fā)達(dá)國家人才吸引的制度和資源優(yōu)勢。其政策目標(biāo)是利用先發(fā)優(yōu)勢來吸引國際范圍內(nèi)的高端創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，例如精英科學(xué)家、前沿科技和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)人才和創(chuàng)業(yè)人才等。在這一政策體系中，獲得目的國的“公民身份”是影響人才流動的一個相對獨(dú)立的影響因素，高技能人才通過自身的專業(yè)技能和對勞動力市場的貢獻(xiàn)來換取目的國的公民身份，以此獲得職業(yè)發(fā)展機(jī)會、更好的經(jīng)濟(jì)收入以及未來可期待的穩(wěn)定的生活保障。從政治層面來看，“公民身份”作為人才招募工具，它豐富和深化了傳統(tǒng)對公民身份是“集體認(rèn)同和角色歸屬的理想表述”的概念范疇，強(qiáng)調(diào)在國家和區(qū)域間發(fā)展極度不均衡的背景下，穩(wěn)定和富有國家的“公民身份”是一種能夠影響個體幸福、自由和發(fā)展機(jī)會的重要資源。[6]作為有效的全球人才競爭策略，加拿大、澳大利亞、新西蘭、德國、英國、瑞典等國家紛紛利用這一政策工具，吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。歐盟在2010年對其成員國的調(diào)查中，27%的國家回應(yīng)說，本國政府有吸引高技能移民的相關(guān)政策，其中發(fā)達(dá)國家的比例高達(dá)47%。[7]不過，這并不意味著政府會將其作為一種易得的商品。相反，在實(shí)施這一策略時，政府往往會制定一套謹(jǐn)慎、縝密、靈活的政策方案，并將其作為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。

這一政策體系主要包括國家的移民法、“綠卡”制度和簽證制度相關(guān)的政策，還包括與外國學(xué)生相關(guān)的高等教育政策（圖1），這些政策是通往“公民身份”的主要路徑。從具體國家來看，加拿大于1967年開創(chuàng)性地實(shí)施了具有深遠(yuǎn)影響的積分入籍體系。[6]這一體系的最大優(yōu)勢是政策的靈活性和穩(wěn)定性。它一方面可以根據(jù)勞動力市場的變化以及國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展對不同專業(yè)人才的需求而進(jìn)行調(diào)整，同時對高技能勞動力的吸引立足于人力資源的長遠(yuǎn)謀劃和布局，而不是臨時緩解勞動力市場的技能短缺。另一方面，這一政策避免了簽證制度的頻繁變化所帶來的威脅以及臨時雇傭狀態(tài)所帶來的不安全感。加拿大的積分入籍體系為發(fā)達(dá)國家吸引高技能人才提供了一個具有啟發(fā)性的案例，它代表了一個理想的模式，即一個相對較小的經(jīng)濟(jì)體如何利用移民政策來搶占全球人才競爭的份額，甚至與巨大經(jīng)濟(jì)體相抗衡。加拿大的移民政策在成功吸引高水平人才的同時，也產(chǎn)生了積極的政策擴(kuò)散效應(yīng)，引發(fā)了其他國家政策制定者的關(guān)注和效仿。澳大利亞于1973年實(shí)施了一項(xiàng)更加審慎、縝密的新技能移民選擇體系，這一新體系與加拿大1967年實(shí)施的策略相似，主要是建立一套統(tǒng)一、詳細(xì)的人才選擇評估體系，降低移民官的自由裁量權(quán)，使得選擇過程更客觀，并將其作為人力資本積累、科技創(chuàng)新、重燃生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力機(jī)制。[8]與此同時，澳大利亞在20世紀(jì)70年代中期大量投資新移民的安置項(xiàng)目，相比于其他國家，澳大利亞鼓勵社會接納新移民，這些政策均取得了很好的效果。[9]

1991年，受加拿大和澳大利亞相關(guān)政策的啟發(fā)，新西蘭開始實(shí)施高水平的人才準(zhǔn)入和積分體系，以幫助新西蘭經(jīng)濟(jì)的持續(xù)進(jìn)步和激勵創(chuàng)新。新西蘭政府分別于1995年、2002年和2003年對這一體系進(jìn)行了調(diào)整。2003年，新西蘭通過了移民修正案，并創(chuàng)造性地設(shè)立了“人才簽證”（Talent Visa），通過政府與商業(yè)界的合作加強(qiáng)人才招募的針對性和有效性，簡化人才招募的程序。這一策略同樣產(chǎn)生了政策擴(kuò)散效應(yīng)。2011年，澳大利亞對簽證程序進(jìn)行了大幅改革，以簡化簽證程序，降低財政負(fù)擔(dān)，并設(shè)立了研究工作簽證，允許在澳大利亞取得學(xué)位的研究生留澳工作；2012年，加拿大推出了關(guān)于私營部門移民政策的新體系，在新制度下，由雇主而非官僚機(jī)構(gòu)來評估簽證申請人的資質(zhì)，從而確保新移民具備企業(yè)最需要的知識和技能并能迅速投入工作；[6]英國于2002年公布了關(guān)于高技能人才移民的一套復(fù)雜積分體系；德國也進(jìn)行了移民政策的重大改革，以競爭性的市場導(dǎo)向策略代替?zhèn)鹘y(tǒng)的無條件準(zhǔn)入政策，為來自非歐盟國家的特殊人才（尤其是 IT 人才）提供申辦“綠卡”（Green Card Scheme）的快速通道；瑞典實(shí)施了新的“選擇性準(zhǔn)入政策”（Sweet Deal Admission Policy），主要從歐盟外部吸引高技能人才，對滿足其高技能職業(yè)目錄的人才及其家屬自動授予永久居留權(quán)；2009年，歐盟推出的“藍(lán)卡”（Blue Card）制度加速了人才流動和競爭，這一制度目前已在部分歐盟成員國執(zhí)行。

此外，為了吸引海外投資和高水平創(chuàng)業(yè)人才，很多國家進(jìn)行了簽證改革。目前除了美國外，很多國家設(shè)立了新的簽證類型——“創(chuàng)業(yè)簽證”（Start-up Visa）。一些國家為了吸引高層次人才，還專門設(shè)立了“人才簽證”（Talent Visa）。2016年，法國設(shè)立了“高技能外國人及其家屬人才簽證”（Talents Passport for Highlyqualified Foreigners and Their Family Members）； 愛爾蘭將其綠卡改為“關(guān)鍵人才就業(yè)許可”（Critical Skills Employment Permit），還設(shè)立了“科學(xué)簽證快速通道”（Fast Track Scientific Visa）以及“創(chuàng)業(yè)簽證項(xiàng)目”（Start-up Entrepreneur Programme）；新西蘭設(shè)立了“全球影響力簽證”（Global Impact Visa），通過政府和私立部門合作來吸引和支持高技術(shù)企業(yè)和投資者；西班牙在2013年通過了創(chuàng)業(yè)法案及創(chuàng)業(yè)簽證，以促進(jìn)投資者、企業(yè)家以及高層次人才和研究者的家庭團(tuán)聚。從近期的改革來看，對投資的金額要求有降低的趨勢，但對公司類型有了更高的要求，傾向科技型企業(yè)和優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)人才。[10]總體來看，發(fā)達(dá)國家在國際高端人才爭奪中仍然處于有利地位，這些人才在國家的經(jīng)濟(jì)、科技及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。以美國為例，數(shù)量眾多的“外國出生”（Foreign-born）的工程師和科學(xué)家是美國科技創(chuàng)新的主要智力來源?！懊绹哐芯炕饡保∟ational Foundation for American Policy）對外國出生者在美國創(chuàng)業(yè)公司創(chuàng)建和管理中的角色開展了研究，結(jié)果顯示，美國近一半獲得“風(fēng)險投資”（Venture-funded）的初創(chuàng)公司的創(chuàng)建者中，都至少包括一名移民，如果將樣本擴(kuò)大到領(lǐng)先的高科技公司的高級管理人員或產(chǎn)品開發(fā)小組成員，這一比例上升至75%。研究還發(fā)現(xiàn)，在這些公司中，每一位外國創(chuàng)業(yè)者平均創(chuàng)造了約150個就業(yè)崗位。

圖1 “以知識和技術(shù)換公民”政策體系的主要政策工具、代表性國家和政策特點(diǎn)

（二）“以資本換人才”的政策體系

發(fā)達(dá)國家依據(jù)其先發(fā)優(yōu)勢和資源稟賦，建立了較為完善和靈活的人才吸引政策體系。然而，伴隨著新興經(jīng)濟(jì)體的崛起以及這些國家人才吸引的政策優(yōu)勢，愈來愈多的國家開始加入全球人才競爭，發(fā)達(dá)國家的絕對競爭優(yōu)勢受到挑戰(zhàn)。例如，巴西、印度、南非、中國、俄羅斯等“金磚”國家主動參與到全球人才競爭中。此外，一些發(fā)展中國家和人才流失國也通過雙邊和多邊合作，努力從人才環(huán)流中獲得經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的智力資源（表1）。

從政策過程來看，盡管新興經(jīng)濟(jì)體和后發(fā)國家的經(jīng)濟(jì)獲得迅速發(fā)展，但人才聚集所需要的制度和環(huán)境要素受制于歷史因素，短期內(nèi)難以形成絕對的競爭優(yōu)勢。因此，“競價”（Bid）策略是這些國家較為有效的人才競爭工具，其人才政策的目標(biāo)主要是吸引高層次人才的回流，如留學(xué)生及散居于世界各地的科學(xué)家和企業(yè)家。這一策略的主要政策工具包括具有國際競爭力的經(jīng)濟(jì)激勵包和社會服務(wù)包，還包括提高R&D支出和科研資助水平、改善高等教育質(zhì)量和機(jī)會、稅收減免、教育資助等。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技創(chuàng)新實(shí)力的增強(qiáng)以及高等教育體系國際化程度的不斷加深，一些發(fā)展中國家逐漸將“國際高端人才”作為其日益重要的高層次人才來源。

在巴西，缺乏高技能人力資源是該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要瓶頸。近年來，巴西政府通過政策努力，吸引了越來越多的外國專業(yè)技術(shù)人才，滿足了勞動力市場對人才的需求。尤其是2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，歐盟國家和美國受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，高端勞動力市場萎縮，使得數(shù)以千計(jì)的高技能人才出國尋求更好的工作機(jī)會。巴西由于受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響較小，憑借極其強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景、頗具活力的勞動力市場和較低的失業(yè)率（2012年失業(yè)率為5.7%），以及具有競爭力的薪資水平（2007-2012年間，巴西每天會誕生19位百萬富翁）和較高的R&D支出（2000-2010年R&D支出增加了50%），從發(fā)達(dá)國家吸引了大量IT、工程、化工和石油領(lǐng)域的高水平創(chuàng)新人才。根據(jù)巴西勞工部的數(shù)據(jù)，2008年到2013年，巴西簽發(fā)的外國技術(shù)人才的簽證數(shù)量增加了60%，其中一半以上的高技能人才都集中在巴西圣保羅的工業(yè)園，人才來源國主要包括美國、菲律賓、英國、印度等。[11]

在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，巴西通過一系列創(chuàng)新行動計(jì)劃提升科學(xué)研究水平和研究生教育質(zhì)量，如“巴西科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新行動計(jì)劃”（Action Plan in Science，Technology and Innovation，PACTI）和“巴西國家教育規(guī)劃”（Brazilian National Education Plan）。[12]巴西教育部、科技與創(chuàng)新部發(fā)起的“科學(xué)無邊界”（Science withoutBorders Program）項(xiàng)目則主要通過擴(kuò)大國際人才交流和流動，提高巴西的科技和創(chuàng)新競爭力。

表1 若干國家主要的人才吸引政策

在南非，高技能人才的外流是過去幾十年該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動力市場面臨的最為嚴(yán)重的問題。自2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，一些研究顯示，這一狀況得到了很大改善，已經(jīng)有35.9萬名南非高技能人才回國工作。[14]2006年，為扭轉(zhuǎn)人才流失的局面，吸引世界一流科學(xué)家，南非科技部實(shí)施了“首席科學(xué)家計(jì)劃”（South African Research Chairs Initiative，SARChI），這一計(jì)劃的主要目標(biāo)是加強(qiáng)和改進(jìn)南非公立大學(xué)的研究和創(chuàng)新能力，培養(yǎng)高質(zhì)量的研究生，應(yīng)對國家面臨的社會經(jīng)濟(jì)問題。[15]研究顯示，這一資助計(jì)劃提升了南非的研究水平和研究者的績效。在俄羅斯，作為“2009-2013計(jì)劃”的延續(xù)，“創(chuàng)新俄羅斯科研與科教人才聯(lián)邦專項(xiàng)計(jì)劃 （2014-2020）”（Federal Targeted Programme for Scientific and Scientific-Pedagogical Human Resources of Innovation-Driven Russia for 2014-2020）作為國家科技發(fā)展項(xiàng)目的重要組成部分，力爭到2020年在科學(xué)、教育、技術(shù)和創(chuàng)新等領(lǐng)域加強(qiáng)高水平人力資源儲備，建立平衡、穩(wěn)定以及更具創(chuàng)新活力的人力資本形態(tài)，實(shí)現(xiàn)俄聯(lián)邦創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。[16]“2014-2020計(jì)劃”將通過增加資助力度和延長資助周期，支持更多成功的研究團(tuán)隊(duì)和科教人才的國際流動，引進(jìn)更多年輕的海外人才，建立一支具有國際競爭力的科研隊(duì)伍。2010年，俄羅斯修改了其移民配額限制，為高層次人才進(jìn)入俄羅斯創(chuàng)造有利條件。[17]2013年，俄聯(lián)邦移民局就在俄外國人取得居留證的問題草擬了政府決議草案，旨在通過實(shí)施積分制吸引外國人，未來積分制或?qū)⑻娲?dāng)前的配額制。

需要指出的是，在“金磚五國”中，中國政府實(shí)施的以“千人計(jì)劃”為代表的海外高端人才戰(zhàn)略，不僅吸引了大量海外人才回流，同時在國際上也產(chǎn)生了積極的影響，這些歸國人才成為我國科技創(chuàng)新的主要推動者。中國的高端人才政策具有典型的政府主導(dǎo)和變革漸進(jìn)性特征，其產(chǎn)生與變遷既是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的一部分，也是全球化時代對競爭和卓越邏輯的主動、積極回應(yīng)。從政策的實(shí)施過程來看，中國正通過強(qiáng)調(diào)人才吸引政策的高度選擇性和差異化補(bǔ)償機(jī)制來實(shí)現(xiàn)高端人才與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的精準(zhǔn)匹配，同時也在從單一的項(xiàng)目制向構(gòu)建一個統(tǒng)一、高效和系統(tǒng)的人才政策體系轉(zhuǎn)變。

此外，其他的一些國家也試圖在人才競爭的背景下，積極吸引高層次人才。例如，西班牙“拉蒙項(xiàng)目”的主要目標(biāo)是吸引在國外工作的博士后研究者回到西班牙工作；“墨西哥科技委員會”（The National Council for Science and Technology，CONACYT） 為擁有博士學(xué)位、全職在大學(xué)工作的回國人員提供津貼；作為哥倫比亞的重要非營利性組織，COLFUTURO的主要目標(biāo)是為哥倫比亞學(xué)生在海外接受研究生教育提供經(jīng)濟(jì)資助和可能性，其主要的資助方式是獎學(xué)金貸款，如果學(xué)生在國外獲得學(xué)位后回國工作，將免除學(xué)生的部分貸款；印度正在討論設(shè)立外國接觸點(diǎn)，以鼓勵在國外工作的印度人回國工作；菲律賓則通過政府從高等教育的管理中退出，鼓勵私立大學(xué)和專業(yè)學(xué)院的涌現(xiàn)，提升高等教育的水平和質(zhì)量，以吸引優(yōu)秀的科研人才。[18]

（三）“散居者”政策體系

在人才環(huán)流背景下，很多國家不再將其外流的高技能移民視為最終的損失，而是將這一精英群體看作是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要資源，這些移民在發(fā)達(dá)國家的政治、經(jīng)濟(jì)、科技和商業(yè)舞臺上扮演著越來越重要的角色。20世紀(jì)90年代以來，吸引海外高技能人才群體的相關(guān)政策成為人口學(xué)、社會學(xué)、教育學(xué)、政治學(xué)和地理學(xué)的重要研究主題，“散居群體”（Diaspora）也正成為新的政策流行詞，頻繁出現(xiàn)在象征政策、宗教和文化政策、社會經(jīng)濟(jì)政策以及公民政策中?！吧⒕印备拍钆c以往對外流人口的負(fù)面描述不同，它本身衍生出了積極的符號，即散居在海外的精英群體不再是母國發(fā)展的“旁觀者”，而是積極的利益相關(guān)者，這種象征聯(lián)系被納入到了人才輸出國的國家治理體系中。[19]這些國家既通過強(qiáng)調(diào)文化和心理認(rèn)同、賦予有限的公民權(quán)利等意識形態(tài)方面的努力，也通過提供具有國際競爭力的薪酬以及職業(yè)和家庭安置方案等激勵與保障措施，吸引海外高層次人才的投資和回流，并逐漸形成了一個針對散居群體的新的公共政策領(lǐng)域。這種通過制定審慎、系統(tǒng)化的戰(zhàn)略或一系列政策計(jì)劃來建立和加強(qiáng)散居群體和“母國”（Country of Origin）之間的聯(lián)系，并希望從與海外高層次人才群體的聯(lián)系和互動中獲得國家發(fā)展所需的經(jīng)濟(jì)與人力資本以及進(jìn)入全球市場的機(jī)會的國家意圖，稱為“散居者政策”（Diaspora Policy）。[20]從根本上說，這一策略主要是受政治經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動、由政府主導(dǎo)的一種新的跨國治理模式。

以色列、印度、愛爾蘭、馬來西亞、南非、英國、德國等國家實(shí)施了這一政策體系（見表2），以吸引人才回流，發(fā)揮散居者在國家經(jīng)濟(jì)和政治生活中的作用。這些人才政策體系產(chǎn)生了積極的效果。例如，印度軟件行業(yè)的發(fā)展幾乎全部得益于高技能散居者的技術(shù)和投資，同時其健康產(chǎn)業(yè)、綠色技術(shù)的快速發(fā)展也得益于與高技能散居者的合作關(guān)系；20世紀(jì)90年代后期，愛爾蘭的經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了史無前例的快速發(fā)展，被稱為“凱爾特之虎”，這主要?dú)w功于IT和制藥工業(yè)的蓬勃發(fā)展、大量高技能人才的回流以及由此帶來的大量外商投資；以色列農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新和發(fā)展也得益于散居于發(fā)達(dá)國家的猶太科學(xué)家的回歸。此外，一些尚未構(gòu)建系統(tǒng)的散居者政策體系的發(fā)展中國家，也通過雙邊或多邊合作來增加與散居者的合作和互動，例如南非和葡萄牙等。

表2 若干國家的典型散居者政策

三、主要結(jié)論及政策啟示

通過國際范圍內(nèi)人才吸引政策的典型體系分析可以看出，盡管外部因素（例如全球化、新自由主義范式以及創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)增長模式等）促使各個國家紛紛制定了人才吸引戰(zhàn)略，但從政策的生成邏輯來看，不同國家根據(jù)自身的政治、經(jīng)濟(jì)以及人口特點(diǎn)，實(shí)施了差異化的人才吸引策略。從這些政策的實(shí)施過程及效果來看，可以得出如下基本結(jié)論：

第一，人才吸引政策具有嵌入性和復(fù)雜性的特征。人才環(huán)流是一個復(fù)雜的現(xiàn)象，旨在吸引高端人才回流的公共政策并不一定實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。對拉美國家的研究表明，人才回流政策并不是解決高技能人才外流的最優(yōu)戰(zhàn)略。以墨西哥為例，由于缺乏對國內(nèi)創(chuàng)新領(lǐng)域的投入，這類政策并不十分成功。在政策績效方面，政治穩(wěn)定性、研發(fā)和創(chuàng)新投入也是目標(biāo)能否達(dá)成的重要影響因素。例如，一些國家高科技公司的成功，不僅得益于這些海外高端人才，還得益于政府對這一技術(shù)領(lǐng)域長期的研發(fā)投入。換言之，這類公共政策的目標(biāo)達(dá)成是有條件的，對很多新興經(jīng)濟(jì)體或發(fā)展中國家而言，吸引人才回流僅僅是一個策略，這種單一的政策工具既不能保證高端人才的聚集和回流，也不能確保創(chuàng)新的必然產(chǎn)生。因?yàn)椤叭瞬拧钡木奂妥饔冒l(fā)揮需要良好的制度和創(chuàng)新的環(huán)境，必須將其嵌入到本國的知識生產(chǎn)過程和國家創(chuàng)新系統(tǒng)中，創(chuàng)造有利于釋放人才潛力的環(huán)境和制度，才有利于政策目標(biāo)的達(dá)成。

第二，人才吸引政策經(jīng)歷了全球擴(kuò)散的過程。政策擴(kuò)散是指政策創(chuàng)新經(jīng)過一段時間，經(jīng)由特定路徑，在政府間傳播并被采納的過程。高層次人才政策體系的構(gòu)建本身便是政策的國際擴(kuò)散過程，在具體的擴(kuò)散路徑上，符合學(xué)者關(guān)于政策擴(kuò)散路徑的理論解釋[23]。第一種路徑是“復(fù)制鄰國行動”，強(qiáng)調(diào)政策擴(kuò)散的地理特征。例如，源于加拿大的積分入籍政策體系，沿著區(qū)域邊界擴(kuò)散至美國、澳大利亞等國家。這種擴(kuò)散可能源于敵對國或競爭國的效法和合作沖動[24]。第二種路徑是在具有相近文化和社會經(jīng)濟(jì)特征的國家間擴(kuò)散，也稱為“橫向擴(kuò)散”（Lateral）。“以資本換人才”和“散居者策略”的這一擴(kuò)散路徑十分明顯。在前者中，發(fā)展中國家在互相學(xué)習(xí)中獲得政策信息或啟示；關(guān)于后者，以色列和愛爾蘭作為傳統(tǒng)的散居國家，猶太人和愛爾蘭裔廣泛分散在世界各地，兩國政府均通過散居策略來為國家吸引僑匯、外商投資和高技能人才。第三種擴(kuò)散路徑為“等級擴(kuò)散”（Hierarchical），即政策從發(fā)達(dá)國家向欠發(fā)達(dá)國家的擴(kuò)散。例如，創(chuàng)業(yè)簽證和積分入籍體系正在經(jīng)歷這一擴(kuò)散過程，越來越多的欠發(fā)達(dá)國家正在以發(fā)達(dá)國家為向?qū)?，制定本國的人才吸引政策?？傊?，高層次人才吸引體系豐富了當(dāng)前對政策擴(kuò)散的相關(guān)研究。

第三，將人才吸引政策作為國家戰(zhàn)略的組成部分，而非單一的創(chuàng)新工具。在人才競爭的語境下，高層次人才吸引政策不僅是國內(nèi)事務(wù)，更是出于國際競爭的需要。因此，人才政策體系在各國都普遍經(jīng)歷了政策變遷過程，其動力主要來自全球人才競爭和國內(nèi)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。例如，很多國家的移民政策理念已經(jīng)從“邊境管理和控制”轉(zhuǎn)向“人才搜索的政策和工具”，并將移民政策納入經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。2001年，新西蘭政府在人才戰(zhàn)略改革中明確表示“我們的移民政策一定是人才招募政策”，并在同年設(shè)立了人才簽證，旨在更為便捷地從海外吸引高技能勞動力。此外，“散居者策略”也經(jīng)歷了明顯的政策變遷過程，其招募策略從強(qiáng)調(diào)意識形態(tài)上的激勵，如國家利益、種族歸屬和文化認(rèn)同等，逐步過渡到強(qiáng)調(diào)個體職業(yè)發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)機(jī)會等。不過，不論是早期強(qiáng)調(diào)國家概念，還是后期強(qiáng)調(diào)專業(yè)化，都反映著這一時期的國家治理理念，都是實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略和利益的工具。

第四，強(qiáng)調(diào)人才吸引政策的建構(gòu)性和靈活性特征。盡管人才政策體系具有明顯的政策擴(kuò)散特征，不同的國家還是依據(jù)自身的資源稟賦和發(fā)展階段，充分發(fā)揮人才吸引的制度、自然和政策優(yōu)勢，努力建構(gòu)一個“最優(yōu)策略”（Optimal Policy）。因此，強(qiáng)調(diào)靈活性、針對性和精準(zhǔn)性是當(dāng)前人才政策改革的主要特征。這一調(diào)整主要是基于勞動力市場、國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新格局的變化，及時調(diào)整人才政策目標(biāo)，以有效回應(yīng)市場的需求。以愛爾蘭為例，愛爾蘭通過“未來技能需求專家團(tuán)隊(duì)”（Expert Group on Future Skills Needs，EGFSN）來預(yù)測國家未來急需的高技能人才種類，加強(qiáng)人才吸引的針對性和高端引領(lǐng)。其他國家也通過對積分權(quán)重以及高技能人才需求目錄的調(diào)整，強(qiáng)調(diào)人才需求的預(yù)測機(jī)制及布局策略，適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要?？傮w來看，盡管各個國家都對高技能人才流動持更為開放的態(tài)度，但其移民以及相應(yīng)的人才政策卻越發(fā)嚴(yán)格、選拔性更高。

第五，防范政策失靈和政策偏離。盡管高層次人才政策的目標(biāo)是吸引國家需要的高技能人才，但在政策的具體執(zhí)行過程中，可能會出現(xiàn)政策失靈或政策偏離。主要原因有二：一是對于“高技能人才”的界定本身是一個十分復(fù)雜和困難的過程；二是政策執(zhí)行中可能出現(xiàn)連帶效應(yīng)。歐盟就是典型的例子，許多歐盟國家的政策意圖是吸引高技能人才和促進(jìn)人才流動，但現(xiàn)實(shí)卻背離了政策意圖，導(dǎo)致更多低技能移民和難民的涌入。[25]歐盟移民政策的結(jié)構(gòu)性局限說明，與吸引優(yōu)秀人才入籍相關(guān)的政策具有極高的安全風(fēng)險。另一個例子是巴西，盡管政府在努力吸引高技能人才，但由于缺乏與發(fā)達(dá)國家相匹配的移民政策，以及低效率的簽證簽發(fā)和費(fèi)時的外國文憑確認(rèn)程序等較高的制度成本，人才吸引政策或項(xiàng)目缺乏一套縝密的框架、戰(zhàn)略或共同愿景，導(dǎo)致政策效果并不明顯。這也是發(fā)展中國家普遍面臨的問題?？傊?，人才政策并沒有標(biāo)準(zhǔn)模式，一些國家采用“模式策略”來仿效硅谷，但受制于本國的社會和文化結(jié)構(gòu)，這一仿效并不成功。這說明，人才政策相對于其他政策領(lǐng)域，其目標(biāo)并非能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，需要一個長期努力的過程。另外，發(fā)展中國家普遍采用資源互惠式的人才培育體系，例如將本國學(xué)生送到發(fā)達(dá)國家接受高質(zhì)量的教育，這一“搭便車”行為可能會加劇人才外流的風(fēng)險，墨西哥就是典型的例子。因此，高層次人才吸引政策的構(gòu)建需要更加縝密的策略和安排。