耿勇 殷成龍

摘 要：改革開放尤其是十八大以來，中國共產(chǎn)黨繼續(xù)以黨組織嵌入政府及其他各種社會組織方式的調(diào)整優(yōu)化為杠桿，不斷強化黨的領(lǐng)導能力和執(zhí)政能力，加快了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。我國的社區(qū)建設(shè)在“全能”政府失效和“萬能”市場失靈的背景下展開的，之后現(xiàn)代城市社區(qū)逐漸成為推動基層管理創(chuàng)新與培育社會成長因素的基本單元，社區(qū)黨的建設(shè)也成為基層組織建設(shè)的重要組成部分。進入新時代，社區(qū)黨建在推動社區(qū)治理過程中迎來了新機遇，但也面來新的挑戰(zhàn)，如何在社區(qū)治理工作中更好發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，關(guān)系著推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平，必須下大力氣做好。

關(guān)鍵詞：治理體系;治理能力;社區(qū)黨建;社區(qū)管理

隨著“國家—單位”二級管理體制的解體，現(xiàn)代城市社區(qū)正開始日益成為推動基層治理創(chuàng)新與培育和諧社會成長的基本單元?！俺青l(xiāng)社區(qū)處于黨同群眾連接的“最后一公里”，做好社區(qū)治理工作十分重要”[1]。在此背景下，因為社會加速轉(zhuǎn)型形成的各類矛盾問題匯集在社區(qū)這一基層第一線，其中一對現(xiàn)實矛盾顯得尤其突出。一方面，單純的市場經(jīng)濟體制無論就它的本質(zhì)屬性，還是現(xiàn)實發(fā)展狀況而言，都難以完全填補政府主體退出直接管制的社區(qū)治理空間，而社會組織也受限于歷史或現(xiàn)實的原因無法成為有效的自治主體。因此，在城市基層社會一定程度上形成了治理主體弱化甚至虛化的矛盾。另一方面，廣泛分布于城市基層社會的各級黨組織，由于沒有完全主動參與到基層社會治理創(chuàng)新實踐中，也在一些地方出現(xiàn)了組織渙散的問題。當我們把上述這對矛盾納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視野下來加以考量的話，其實就不難發(fā)現(xiàn)，如果站在頂層設(shè)計的高度，基于我黨對社會治理全局方向把握的整體政治需要，在新形勢下進行的社會治理創(chuàng)新中，不去創(chuàng)新方式，充分調(diào)動城市基層黨組織的積極性，不為其預留充分發(fā)揮作用的空間，無異于對這種寶貴政治資源的浪費，因此在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，城市基層黨組織自身建設(shè)不僅是基層治理實踐的重要課題，也完全可能成為帶動我國國家治理水平和治理能力邁上新臺階的“紅色引擎”。

本課題組對安徽省阜陽市城區(qū)社區(qū)進行了調(diào)研，并從115個城市社區(qū)中選取了潁西街道羅莊社區(qū)（城鄉(xiāng)結(jié)合部）、單橋社區(qū)（新城區(qū)）和文峰街道奎星苑社區(qū)（老城區(qū)）做為研究樣本，調(diào)研工作正值阜陽市創(chuàng)建全國文明城市，從中可以基本掌握城市社區(qū)黨組織在創(chuàng)建工作中發(fā)揮的作用、存在的普遍問題，結(jié)合近年來城市基層黨建工作的要求，提出一些加強社區(qū)黨建工作的建議。

一、現(xiàn)階段城市社區(qū)黨建工作和社區(qū)治理的現(xiàn)狀

近年來，城市社區(qū)黨建工作面臨著舊的管理體制不能適應新形勢新變化、社區(qū)黨組織橫向協(xié)調(diào)和縱向領(lǐng)導的權(quán)威性不大、黨組織對黨員管理模式單一等問題。其具體表現(xiàn)為：

1.城市社區(qū)黨組織的領(lǐng)導核心地位的鞏固與國家治理體系現(xiàn)代化的要求不相適應

（1）部分社區(qū)黨組織覆蓋仍不同程度存在盲區(qū)。隨著阜陽市快速城市化進程，各社區(qū)黨總支管理服務人口普遍在1萬人左右，社區(qū)所屬黨支部服務人口普遍在2000人左右，管理空間幅度大、日常事務多。3個社區(qū)中，羅莊社區(qū)常駐人口6580人，流動人口2340人，一個總支3個支部，97名正式黨員;單橋社區(qū)常駐10800人，流動人口2650人，一個總支，4個支部，正式黨員156人;奎星苑社區(qū)常駐人口9800人，流動人口1380人，1個支部，正式黨員136人。3個社區(qū)黨支部黨員人數(shù)都偏多，社區(qū)兩委以下的支部書記、委員均為兼職，市區(qū)和街道限于財力，無法為其提供必要的待遇保障，自然也就缺乏剛性的考核，導致部分支部黨務工作“高興就干一點、覺悟高就多干一點、否則就甩手不干”的空虛狀態(tài)。這種狀態(tài)下的支部領(lǐng)導城市創(chuàng)建工作，一定程度上會陷入“你干你的我看我的”上緊下松狀態(tài)，形不成合力。

（2）社區(qū)黨建工作經(jīng)費投入不足，制約社區(qū)黨建工作的開展。阜陽市城市各個社區(qū)沒有工作人員編制，極少配備財政供養(yǎng)工作人員，雖然近年來市區(qū)兩級加大了對社區(qū)的經(jīng)費投入，也是僅僅限于解決了社區(qū)辦公用房和社區(qū)兩委的工資待遇（住房公積金、地方合規(guī)津補貼除外），兩委主要領(lǐng)導2200—2500元，社區(qū)一般干部2000元。上面千條線下面一根針，巧婦難為無米之炊，社區(qū)活動經(jīng)費等日常開支捉襟見肘，必然影響社區(qū)黨組織功能的發(fā)揮。基于此，城市創(chuàng)建工作在社區(qū)里也難免會陷入“你喊一喊我動一動”的被動局面。

2.城市社區(qū)黨組織與黨員的整體狀況與國家治理能力現(xiàn)代化的要求不相適應

（1）黨組織政治功能不強。一是社區(qū)黨組織政治功能弱化，重經(jīng)濟社會發(fā)展，輕思想政治建設(shè)。二是黨支部作用發(fā)揮弱化，有的社區(qū)黨支部“一年開不了幾次會，一開會不是舉拳頭就是收黨費”，部分黨員干部思想保守，觀念陳舊，在社區(qū)居民中威信不高。三是引領(lǐng)功能淡化。部分社區(qū)黨組織負責人，落實黨建主體責任不到位，有“不干不夠意思，干點意思意思”的錯誤思想，在抓黨建促進中心工作上認識不清，缺乏創(chuàng)新。

（2）黨員角色意識褪化。當前，在城市社區(qū)黨支部中，黨員不關(guān)心國家大事，不關(guān)心黨的前途，“老好人”思想作祟，把自己等同于一般群眾，搞得黨員不象黨員，平時看不出來、關(guān)鍵時候站不出來、危急時刻豁不出來的狀況比較普遍。

（3）社區(qū)黨建工作者和黨員隊伍建設(shè)滯后。一是文化程度偏低。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，3個社區(qū)低學歷黨員干部占比較大，羅莊社區(qū)初高中學歷73人，占比超過75%;單橋社區(qū)初高中學歷129人，占比超過80%;奎星苑社區(qū)由于是老城區(qū)，社區(qū)中從機關(guān)事業(yè)單位退休的黨員較多，初高中學歷59人占比也達近50%。二是年齡結(jié)構(gòu)不盡合理。社區(qū)兩委干部中45歲以上的干部大多超過40%，主要干部年齡偏大。黨員的平均年齡更大，羅莊、單橋、奎星苑三個社區(qū)45歲以上的黨員數(shù)分別為67人、95人、107人，占各自社區(qū)的比例都超過了70%。這樣的黨員干部隊伍，無論是觀念上還是能力上都不能適應社區(qū)治理的需要，也不能適應帶領(lǐng)社區(qū)居民創(chuàng)建全國文明城市的需要。

3.城市社區(qū)黨建工作覆蓋面與加強和創(chuàng)新社會治理和重心下移的要求不相適應

（1）社區(qū)對“兩新”組織黨建工作的管理和領(lǐng)導還存在一些問題。近年來，“新經(jīng)濟組織”和“新社會組織”，尤其是非公企業(yè)黨建工作在中央的重視下有了較大的發(fā)展，但實際工作中組織設(shè)置、黨員管理方面仍然需要更加科學。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，3個社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的規(guī)模以上企業(yè)黨建工作較為規(guī)范，但轄區(qū)內(nèi)的個體戶、中介組織中的黨組織和黨員管理仍然處于較為松散的狀態(tài)，他們中有的黨員長期不參加組織生活會，不繳納黨費。

（2）“流動人口”和“流動黨員”的增加為城市社區(qū)治理增加了難度。黨員流動性增強是市場經(jīng)濟產(chǎn)物，流動黨員問題也是當前城市社區(qū)黨建的一個突出問題。調(diào)研的3個社區(qū)中，流動人口占比15%-20%，羅莊社區(qū)和單橋社區(qū)的流動黨員都超過了30%。社區(qū)黨員管理，不僅僅是只管兩委的黨員，還有在社區(qū)外工作，組織關(guān)系在社區(qū)的黨員、下崗黨員、自由職業(yè)者中的黨員等。如何調(diào)動流動黨員、在職黨員、駐區(qū)單位黨員的積極性，帶領(lǐng)居民積極投入到文明城市創(chuàng)建工作中，考驗著國家的治理能力和城市社區(qū)黨務工作者智慧。

二、城市社區(qū)治理創(chuàng)新對社區(qū)黨建工作提出的新要求

隨著城市化進程的不斷加快，拆違拆舊等專項行動深入推進，以前的城市近郊和城鄉(xiāng)結(jié)合部涌現(xiàn)出大批的新社區(qū)，無論是社區(qū)人口還是社區(qū)管轄范圍都出現(xiàn)了爆發(fā)式增長。一方面，從阜陽市拆違拆舊力度（2018年度達3200萬平方米）和全市社區(qū)發(fā)展歷程來看，大多屬于典型的“拆村建居”型社區(qū)（或“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)），治理層次不高、方式單一，普遍存在社區(qū)居民參與度不高、積極性不足，社區(qū)治理效率低下，社區(qū)居民缺乏歸屬感、幸福感等一系列問題暴露出來。另一方面，阜陽市已吹響創(chuàng)建全國文明城市沖鋒號，市委市政府印發(fā)《阜陽市創(chuàng)建全國文明城市工作三年行動計劃（2018—2020年）》，對創(chuàng)建工作目標任務進行了明確。但是社區(qū)黨組織領(lǐng)導體制改革、社區(qū)黨建工作載體的創(chuàng)新、社區(qū)黨建工作平臺的搭建、社區(qū)資源的整合，都對社區(qū)黨建工作提出了新的要求，必須創(chuàng)新思路切實加以解決。

三、社區(qū)黨建全面引領(lǐng)城市社區(qū)治理創(chuàng)新的思路

“中國社區(qū)建設(shè)不是一般意義上的社區(qū)工作，它是黨的群眾路線和群眾工作在新形勢下的具體運用和具體表現(xiàn)”[2]。實現(xiàn)黨對城市社會的領(lǐng)導，關(guān)鍵是搞好社區(qū)建設(shè)，以社區(qū)黨建推動城市社會管理創(chuàng)新。隨著改革的不斷深化，新舊矛盾交織，城市基層社會管理體制面臨著新的考驗。解決上述這些問題，需要認真研究新形勢下的社區(qū)工作，強化黨組織在統(tǒng)籌社區(qū)建設(shè)中的領(lǐng)導核心作用，推進社區(qū)黨建體制機制創(chuàng)新。

1.基層黨委要充分認識到基層黨組織在社區(qū)治理中的作用

（1）堅持黨委領(lǐng)導，加強社區(qū)領(lǐng)導班子建設(shè)。發(fā)揮好黨委尤其是縣市區(qū)委在加強和創(chuàng)新社會管理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。堅持黨委對社會管理的領(lǐng)導，加強城市社區(qū)領(lǐng)導班子建設(shè)，要把城市社會管理放在黨委工作的突出位置，把城市社會管理納入考核縣市區(qū)及街道領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部績效考核范圍，使基層黨（工）委切實履行好社區(qū)黨建的主體責任。

（2）加強組織建設(shè)，擴大組織覆蓋和工作覆蓋。城市社會治理創(chuàng)新，就要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的作用，積極探索推行適合本地區(qū)發(fā)展的黨建模式，加強組織建設(shè)、調(diào)整組織設(shè)置。要不斷拓寬社區(qū)干部選聘途徑，可以嘗試從退伍軍人、社區(qū)經(jīng)濟能人、高校畢業(yè)生、企業(yè)管理人員中選聘選派社區(qū)干部，還可面向社會公開招考、招聘。只有不斷擴大組織覆蓋面，才能確保文明城市創(chuàng)建等中心工作工作中“哪里有群眾，哪里就有黨員，哪里有黨員，哪里就有黨組織”。針對社區(qū)中存在的支部黨員較多（奎星苑社區(qū)只有1個支部130多名黨員）現(xiàn)象，報請相關(guān)部門，該成立黨委的成立黨委，該成立總支的成立總支，不能因為增加職數(shù)和財政人頭費開支而使組織建設(shè)始終處于不規(guī)范狀態(tài)。

（3）加強黨的作風建設(shè)，密切同人民群眾的聯(lián)系。進入新時代我們黨仍面臨“四大危險”、“四大考驗”。處于基層的社區(qū)黨組織扎根在群眾中，黨員干部的言行舉止時刻都影響著黨在人民群眾心中的形象，加強和創(chuàng)新社會治理，就是要重視并切實做好新形勢下群眾工作，真實反映群眾愿望，真心傾聽群眾呼聲，真情關(guān)心群眾疾苦。“共建才能共享，共建的過程也是共享的過程。要充分發(fā)揚民主，廣泛匯聚民智，最大激發(fā)民力，形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動局面”[3]。加強自身建設(shè)，提高黨員干部自身素質(zhì)和修養(yǎng)，用細心、謙和的態(tài)度對待群眾，接受社會和群眾的監(jiān)督。

2.以完善社區(qū)管理機制加強和推動社區(qū)治理創(chuàng)新

（1）健全縣（區(qū)）基層黨建三級聯(lián)動機制?？h市區(qū)黨委對基層黨建提出工作思路，制定實施政策，嚴格落實經(jīng)濟發(fā)展與黨建“雙百分”考核制，加強對城市社區(qū)黨建工作的指導和督查;街道黨工委直接負責，抓好轄區(qū)社區(qū)黨建;社區(qū)黨組織根據(jù)要求結(jié)合實際具體抓落實。

（2）完善社區(qū)黨建工作經(jīng)費保障機制。將社區(qū)黨建工作經(jīng)費全額納入縣區(qū)級財政預算，根據(jù)社區(qū)人口數(shù)、文明城市創(chuàng)建等年度中心工作量大小，按照不少于20萬元的標準撥付，并根據(jù)財政收入的增長逐步提升保障水平。

（3）建立健全和區(qū)內(nèi)各類組織、居民的共建機制。整合好轄區(qū)單位、居民群眾的力量，在諸如文明創(chuàng)建等中心工作中，要努力形成市級指導統(tǒng)籌、縣市區(qū)負總責、街道協(xié)調(diào)聯(lián)動、社區(qū)為主體的責任體系，齊心協(xié)力抓好“大創(chuàng)建”工作，務必以基層認可、群眾滿意為標準檢驗文明城市創(chuàng)建實際效果。

（4）建立完善服務和監(jiān)督機制。推行兩委干部坐班辦公、為民服務代理、工作述職述廉等制度;實行重大事務票決制，凡涉及黨的建設(shè)、資產(chǎn)處置、工程建設(shè)、大額款物發(fā)放等重大事務及關(guān)系群眾利益的重大事項，必須按照公開程序討論通過;建立社區(qū)“兩委會”主要負責人任期、離任經(jīng)濟責任審計和責任追究制度，并將審計結(jié)果及時向群社區(qū)眾公布。

（5）建立社區(qū)協(xié)調(diào)機制。以社區(qū)黨支部為核心，社區(qū)黨員為主體，駐地單位黨組織參與的協(xié)調(diào)機制，推進街道社區(qū)、單位、行業(yè)黨建互聯(lián)互動;在諸如城市創(chuàng)建工作中，可以成立由社區(qū)支部書記任組長，社區(qū)內(nèi)單位負責人副組長的社區(qū)黨建協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，開展“黨員示范店（崗、單位）”建設(shè);加強對社區(qū)內(nèi)非公個體工商戶、企業(yè)員工的教育引導，爭取做到“社區(qū)吹哨、部門報到”，“通過建立黨建聯(lián)席會，把區(qū)域內(nèi)隸屬不同系統(tǒng)、掌握不同資源、比較松散的黨組織全部“網(wǎng)起來”，形成以駐區(qū)單位為節(jié)點，緊密聯(lián)系的黨建工作聯(lián)合體”[4]。推動黨員主動亮明身份掛牌經(jīng)營，帶頭誠信守法，帶頭落實“門前五包”，帶頭發(fā)放《創(chuàng)建全國文明城市知識問答》《市民文明手冊》《市民文明公約》《居民公約》等資料，主動接受群眾監(jiān)督，凝聚講文明樹新風的正能量;發(fā)揮社區(qū)黨組織橋梁紐帶作用，收集區(qū)內(nèi)文明城市創(chuàng)建的難點問題，建立“需求清單”，動員社區(qū)內(nèi)機關(guān)企事業(yè)單位主動認領(lǐng)，打通聯(lián)系服務群眾的通道。

3.拓展載體，突出黨建引領(lǐng)作用

一是在阜陽市城市社區(qū)深入開展“三聯(lián)四建”工作，就是要堅持領(lǐng)導干部聯(lián)系社區(qū)、職能部門聯(lián)系項目、黨員領(lǐng)導干部聯(lián)系居民，建好社區(qū)綜治管理平臺、社區(qū)綜合服務平臺、社區(qū)黨組織和社區(qū)志愿者組織;二是在社區(qū)黨組織中開展“爭創(chuàng)五星級黨支部”，在無職黨員中開展以“設(shè)立崗位、確定職責、爭當先進”為主要內(nèi)容的“爭先創(chuàng)優(yōu)”活動。三是組建社區(qū)黨員志愿者服務隊伍，開展“黨員幫扶隊”、“黨員奉獻日”等主題活動，開展做黨員先鋒、為創(chuàng)城添彩活動。四是開展社區(qū)文化活動。成立群眾性文藝團體，開展豐富多彩、群眾喜聞樂見的文體活動，力求達到每棟樓院有節(jié)目，每個小區(qū)有特色，打造叫得響的社區(qū)文化品牌。

4.標準化引領(lǐng)是創(chuàng)新城市社區(qū)黨建的重要路徑

黨的十就大提出了全面提高黨的建設(shè)科學化水平的總體要求。把黨建工作標準化作為提升黨建科學化水平的“金鑰匙”。把標準化的理念、思維、手段運用到城市社區(qū)黨建工作中，構(gòu)建系統(tǒng)化的制度體系、精準化的評價機制、規(guī)范化的操作程序，利于推動城市基層黨建工作高質(zhì)量發(fā)展，通過黨建標準化建設(shè)，把原來分散的黨群服務、隊伍建設(shè)、基層保障等工作凝聚成體系化的城市基層黨建工作，從而利于提升城市社區(qū)黨組織的組織力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。

由于當前社會管理創(chuàng)新與社區(qū)黨建并沒有在學界大范圍開展，能夠查閱到的參考資料較少，理論上實踐上的都比較匱乏，加之本課題組學術(shù)素養(yǎng)不夠，社會經(jīng)驗不足，其中的觀點及提出的對策難免存在局限性，有待深入探究。

參考文獻：

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[4]王青山、劉繼同.中國社區(qū)建設(shè)模式研究[M].北京：中國社會科學出版社，2004.97-98

作者簡介：

耿勇（1972--）男，安徽阜陽人，本科，從事黨建研究。