摘 要：由中央環(huán)保督察組反饋的玉林南流江水體污染治理問題，經(jīng)玉林市政府兩年多的整改后，南流江水質(zhì)不升反降，由此導(dǎo)致玉林官場的一系列問責(zé)。文章試圖通過“麥克拉林夫相互調(diào)適模型”來研究玉林市政府在執(zhí)行治污政策未能取得成效的原因，并提出可行的解決辦法。

關(guān)鍵詞：水體污染;政策執(zhí)行

一、背景介紹

據(jù)中央電視臺焦點(diǎn)訪談報道，廣西玉林市南流江水體污染問題在經(jīng)過當(dāng)?shù)卣畠赡甓嗟恼暮?，南流江的水質(zhì)不升反降，從原來的三類水水質(zhì)下降到現(xiàn)在的五類水水質(zhì)，甚至是劣五類水水質(zhì)。廣西壯族自治區(qū)黨委和政府對玉林市共計(jì)144名相關(guān)工作人員進(jìn)行問責(zé)，并責(zé)成玉林市各級政府作出深刻的書面檢查，同時要求制定出明確的整治措施，切實(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想作風(fēng)，從根本上認(rèn)識“綠水青山就是金山銀山”，各職責(zé)部門要加強(qiáng)監(jiān)管，努力做好污染整治工作。

二、麥克拉林夫的相互調(diào)適模型下的原因分析

麥克拉林夫認(rèn)為政策的執(zhí)行過程是執(zhí)行組織和受影響者之間就目標(biāo)手段作互相調(diào)適的互動過程，政策執(zhí)行的有效與否取決于兩者相互調(diào)適的程度。此模型的內(nèi)涵主要包括四點(diǎn)：一是政策執(zhí)行者與受影響者之間彼此的需求和觀點(diǎn)不一致，需尋求一個雙方都可以接受的政策執(zhí)行方式;二是政策執(zhí)行者的目標(biāo)和手段富有彈性;三是兩者間相互調(diào)適的過程是彼此處于平等地位的雙向交流過程;四是受影響者的利益需要與價值觀點(diǎn)將反饋到政策上。

（一）政策執(zhí)行者與受影響者之間的需求觀點(diǎn)不一致

此次南流江水體污染的主要污染源是南流江沿岸村莊的生活污水和養(yǎng)殖廢水的直排。玉林市政府各職責(zé)部門的需求是要消除南流江沿岸的廢水、污水直排問題，進(jìn)而提升南流江的水質(zhì)，解決中央環(huán)保督察組巡視發(fā)現(xiàn)的問題。而南流江沿岸村民的需求也同樣是明確的，生豬養(yǎng)殖是不少村民的主要經(jīng)濟(jì)收入來源，政府下令南流江沿岸禁止飼養(yǎng)生豬后，怎樣補(bǔ)償農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，政府并未給出確實(shí)可行的方案。由此可看出玉林市政府所擔(dān)心的問題以及他的需求根本與南流江沿岸的村民不一致，這樣因?yàn)榄h(huán)保問題一刀切而禁止沿岸的養(yǎng)殖業(yè)，顯然不合適。

（二）政策執(zhí)行者的目標(biāo)與手段不富有彈性

玉林市相關(guān)部門在對南流江沿岸污染源進(jìn)行治理的時候，其目標(biāo)與手段不富彈性。其實(shí)早在2014年，玉林市政府就與廣西自治區(qū)人民政府簽訂了《南流江流域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書》，但這之后玉林市政府并沒有就此《責(zé)任書》制定出本市的具體實(shí)施方案，確立了大目標(biāo)，但是沒有細(xì)化成具體的小目標(biāo)，從而也沒能讓各職責(zé)部門圍繞著目標(biāo)開展工作。再看玉林市政府的治污手段，一是劃定養(yǎng)殖區(qū)，規(guī)定哪些地方可以養(yǎng)殖，哪些地方限制養(yǎng)殖或者禁止養(yǎng)殖;二是在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大建污水處理廠，以期望能解決污水直排問題。然而從后期調(diào)查的情況來看，顯然這兩種治污手段取得的效果都不甚理想。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年玉林生豬的小散養(yǎng)殖規(guī)模較2016年不降反升，而在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)興建的污水處理廠也因資金不到位，配套設(shè)施跟不上，污水處理廠成了擺設(shè)。

（三）政策執(zhí)行者與受影響者并未處于平等地位的雙向交流過程中

縱觀南流江沿岸生豬養(yǎng)殖的整個治理過程，南流江沿岸的小散養(yǎng)殖戶與治污執(zhí)行者之間并未處于一個平等地位的雙向交流過程中。我們看到的只是玉林市政府相關(guān)職能部門的一個單向執(zhí)行過程，即使在執(zhí)行中遇到阻力也并未改變他們的執(zhí)行方式。南流江沿岸的小散養(yǎng)殖戶作為南流江水質(zhì)污染治理的重要受影響對象，并未得到充分的尊重，也從來沒有能站在平等的角度與治污人員面對面的交流，導(dǎo)致這些小散養(yǎng)殖戶的權(quán)益無處去訴求，這些無處訴求的心聲便化作拆遷的阻力，延緩了整個治理過程。

（四）受影響者的利益需要與價值觀點(diǎn)并未反饋到政策上

此次南流江水體污染治理事件的主要受影響者顯然是南流江沿岸的這些生豬小散養(yǎng)殖戶，但這些養(yǎng)殖戶的利益需要與價值觀點(diǎn)并未反饋到治污政策上來。養(yǎng)殖戶們最關(guān)心的拆除補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)殖技術(shù)支持等問題，并沒有合適的途徑反饋給玉林市政府，玉林市政府也沒有采取相應(yīng)的措施來傾聽這些養(yǎng)殖戶們的心聲，養(yǎng)殖戶們的利益訴求當(dāng)然也就沒能反饋到治污政策上，也沒有影響到政策執(zhí)行者的利益需要和價值觀點(diǎn)。

三、對策建議

（一）加大治理資金投入力度

南流河水體污染治理緩慢的一個主要原因就是缺少資金的投入。據(jù)媒體報道，2017年玉林市政府市級財(cái)政用于治理南流河水體污染的資金區(qū)區(qū)只有540萬元，這一數(shù)據(jù)比上年度下降了60%。玉林下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多已經(jīng)建成的污水處理廠因資金不足，配套實(shí)施跟不上，導(dǎo)致污水處理廠運(yùn)轉(zhuǎn)困難，還有河道清淤、河道沿岸的綠化、拆除豬舍、開辟生豬可養(yǎng)區(qū)等等項(xiàng)目，都需要持續(xù)性的財(cái)政投入作為保障，這些配套項(xiàng)目沒有大量、可靠的資金投入難以完成。所以，要加大資金投入，為南流江治污政策落實(shí)到位提供保障。

（二）創(chuàng)新養(yǎng)殖模式，發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖

要想徹底治理好南流江的水質(zhì)問題，還得從源頭上下功夫。南流江污染的首要源頭是沿岸小散養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖廢水直排。生豬養(yǎng)殖作為傳統(tǒng)養(yǎng)殖行業(yè)，其特點(diǎn)是對水的需求高，且養(yǎng)殖廢水絕大部分都是就近直排，對水源污染較大。如果不從根本上改變這種養(yǎng)殖模式，縱使把養(yǎng)殖戶趕離河邊，養(yǎng)殖廢水最終還是會通過小溪溝渠匯合到南流江里，這就要求養(yǎng)殖戶們創(chuàng)新養(yǎng)殖模式，發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖。比如：政府部門可以適當(dāng)補(bǔ)貼，積極鼓勵養(yǎng)殖戶們在養(yǎng)殖場修建豬糞和養(yǎng)殖廢水的截留儲存池，存儲下來的糞便經(jīng)過發(fā)酵，可以作為農(nóng)作物的肥料，而農(nóng)戶們可以成立糞污收集服務(wù)合作社，利用這些肥料進(jìn)行菌類種植，這樣不僅豐富了種植種類，有效利用了廢水廢糞，還提高了養(yǎng)殖收入，更重要的是能夠有效緩解養(yǎng)殖廢水直排問題。同時可以引進(jìn)自動化技術(shù)，定時定點(diǎn)自動打掃豬舍，以最大限度的節(jié)約水資源，這種可持續(xù)的生態(tài)養(yǎng)殖，才是解決南流江水質(zhì)污染的根本出路。

（三）加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測與研究

做好源頭控制的同時，還要加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測與研究，預(yù)防突發(fā)事件導(dǎo)致水體污染。南流江的水體污染主要來源是河流沿岸的生活污水和養(yǎng)殖廢水直排。對生活污水而言，要對河流重要排污口定期進(jìn)行水質(zhì)實(shí)測，逐步推廣建設(shè)水質(zhì)自動檢測站，提高水質(zhì)監(jiān)控效率，及時跟蹤水質(zhì)變化情況;對養(yǎng)殖廢水而言，首先要對流域養(yǎng)殖情況進(jìn)行全面的摸底排查，弄清主要污染源的分布情況，然后針對污染源的分布情況，設(shè)置水質(zhì)監(jiān)測站，加大對重要污染源的監(jiān)控力度。同時每月公示水質(zhì)監(jiān)控情況，督促相關(guān)部門及時進(jìn)行整治，并持續(xù)跟進(jìn)整治情況，及時組織現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時上報相關(guān)部門。加大科技力量的投入，開展污染源變化原因的研究和水體中各污染物對水質(zhì)變化影響的研究，為后續(xù)水體治理提供可靠依據(jù)，同時要善于借鑒國外水體治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合南流江現(xiàn)狀，制定出符合南流江實(shí)際的水體污染應(yīng)急預(yù)案，同時加大對水污染治理技術(shù)的研究，努力提升治理技術(shù)和水平。

（四）探索建立水污染生態(tài)補(bǔ)償制度

在當(dāng)前我國社會現(xiàn)實(shí)情況下，南流江的水體污染情況并非個例，如果這些受污水體全由政府來出錢治理，無疑會極大增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。為使環(huán)境保護(hù)工作更有效推進(jìn)，可嘗試探索建立水污染生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償制度指當(dāng)生態(tài)破壞者對生態(tài)進(jìn)行了一定程度的破壞后，通過生態(tài)補(bǔ)償制度可以向其索要修復(fù)生態(tài)環(huán)境所需要的費(fèi)用，其實(shí)質(zhì)就是增加損壞者的損壞成本。然而生態(tài)補(bǔ)償制度在我國還未建立，在法律上也多是空白，各地地方政府的行政規(guī)章也是錯綜亂雜，再加上與生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)的公眾并未參與到生態(tài)補(bǔ)償制度的制度中，讓該制度難以及時有效地制度實(shí)施。鑒于此，可從以下方面進(jìn)行探索，一是可考慮從立法層面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，繼續(xù)完善現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，同時規(guī)范地方政府的規(guī)章制度;二是緊緊把握“誰開發(fā)，誰保護(hù)，誰破壞，誰恢復(fù)，誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，明確開發(fā)單位的生態(tài)安全主體責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測力度;三是建立水資源生態(tài)補(bǔ)償公眾參與機(jī)制，讓公眾在水資源的監(jiān)督、立法和執(zhí)行中都能夠參與進(jìn)來，培養(yǎng)公眾對水資源的主人翁責(zé)任感，同時賦予公眾足夠的知情權(quán)，及時向公眾公布水資源的分布、利用情況，鼓勵公眾在生活中運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，讓大家在實(shí)踐中理解政策，做到真正學(xué)懂、弄通生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵。

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作者簡介：蔡浩然（1989.10- ），男，漢族，湖南益陽人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，2018級非全日制碩士研究生在讀，研究方向：政府行為與公共政策分析。