摘 要：廣西《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》是根據教育部頒發(fā)的治理校外培訓機構政策制定的，其主要目的是為了減輕中小學生課外負擔。文章利用麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具對廣西《行動方案》的內容進行分析，發(fā)現(xiàn)《行動方案》側重使用命令跟權威重組工具，忽視報酬跟職能拓展工具，且監(jiān)督機制不夠完善。要想達到最理想的變化效果，可以從增加激勵手段、綜合使用多種政策工具、建立健全監(jiān)督機制等方面去完善。

關鍵詞：校外培訓機構;政策分析;政策工具

一、 引言

中國從90年代開始已關注中小學生負擔過重問題，1995年6月21日頒布《少年兒童校外教育機構工作規(guī)程》，明確規(guī)定了校外教育機構應遵循的規(guī)則;2018年2月13日，教育部辦公廳等四部門發(fā)布《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》（以下簡稱通知），提出了關于校外培訓機構的治理任務和整改要求，治理分工跟步驟，以及組織實施的內容。為了貫徹執(zhí)行教育部出臺的《通知》，廣西依據本省特點制定了以《通知》為基礎更詳細的校外培訓機構治理政策行動的方案（以下簡稱行動方案），本文主要利用麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具對廣西《行動方案》的內容進行分析，評價其取得的結果及對不足之處提出建議。

二、 校外培訓機構專項治理政策發(fā)布的目的

（一） 減輕中小學生負擔，豐富課外生活

近年來校外培訓機構的越界發(fā)展，使得“減負”口號成為一句空話。學校內部學業(yè)負擔減輕了，但校外的“課業(yè)”反而加重了。很多家長害怕孩子輸在起跑線上，紛紛利用假期時間，給孩子報課外補習班。整治校外培訓機構很大程度上能幫助家長改變觀念，切實減輕中小學生課外負擔，讓學生在休息之余能豐富自己的課外生活，做到勞逸結合，在學習上能達到事半功倍的效果。

（二） 規(guī)范教師隊伍，嚴禁有償補課

現(xiàn)在的學校中，存在著一些教師課堂上不講課，留到課外培訓去講的現(xiàn)象，變相強迫學生參加課外補習，唯利是圖，嚴重敗壞師德，阻礙教師隊伍健康發(fā)展。校外培訓機構專項治理政策的發(fā)布，遏制了教師課外開班當主業(yè)的現(xiàn)象，清除了教師隊伍中的毒瘤，有利于教師更專注自己的課堂教學，提高自己的專業(yè)教學能力，從而優(yōu)化教師隊伍建設。

（三） 維護市場經濟秩序，保證學校正常教學

有些培訓機構為了經濟利益，不遵守行業(yè)規(guī)則和市場秩序，甚至采取惡性競爭的手段，嚴重擾亂了市場經濟秩序。整治校外培訓機構，規(guī)定準入條件，查處無證辦學、惡性競爭等行為，一定程度上維護了市場的經濟秩序;此外，嚴禁培訓機構與學校入學掛鉤，嚴禁教師在培訓機構兼職等也保證了學校正常教學的進行。

三、 麥克唐納爾政策工具下對廣西《行動方案》內容的分析

（一） 麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具內涵

麥克唐納爾和埃爾莫爾認為，存在四種選擇性的政策工具，分別是命令、報酬、職能拓展和權威重組，之后又添加了第五種，即勸告政策。命令主要指規(guī)范個體和機構的規(guī)則，主要由規(guī)則和罰則組成。報酬是指給予個體或機構貨幣，以交換物品或服務，它主要由短期的資源調整和相關指南組成，如加大教育投入、工資待遇等。職能拓展代表一種長期性的投資，如培訓、升職等。權威重組指的是個體和機構之間轉移正式權威的政策工具，主要有組織變革等形式，如改革、整改等。勸告政策主要意圖是勸告，具有論說性的特點，可以通過政策宣傳、學習等手段達到認同的預期效果。一般情況下在一個政策中政府會綜合使用多種政策工具，以達到最理想的變化效果。

（二） 廣西《行動方案》內容分析

1. 命令——行政手段分析

麥克唐納爾政策工具認為，命令就是規(guī)范個體和機構的一些規(guī)則，它通常以法令、行政管理規(guī)則等形式來體現(xiàn)。命令工具實際屬于一種行政手段，具有強制性的特點。在《行動方案》中，嚴格規(guī)定準入條件，要求辦學許可證、營業(yè)執(zhí)照等要齊全，嚴格查處無證辦學。此外，嚴禁“超綱教學”，嚴禁組織學生競賽，嚴禁與學校招生掛鉤;嚴禁教師課上不講課后培訓機構講及學?！胺橇闫瘘c教學”等行為，都體現(xiàn)了政府行使的行政手段，強制要求不符合辦學條件的機構擇日關閉，無證機構及時辦理證件;對于在職教師兼職課外負擔也是嚴肅處理，甚至撤銷教師資格，這些都說明對于規(guī)范校外培訓機構政府實施的行政命令和主導性逐步增強。

2. 報酬、職能拓展——經濟手段分析

麥克唐納爾的政策工具指出，對個體或機構給予貨幣支持是典型的報酬性工具，具有成本高和激勵強的特點，大量的成本投入有助于換取相應的物品及服務。政策文件中沒有提到工資待遇和升職培訓等相關的內容，說明并沒有關注到教師的個人需求問題，教師之所以會兼職在外“有償補課”，很大的一個原因是教師的待遇沒有滿足個人需求。要想解決“有償補課”的問題，應該多考慮教師的個人需求，提高教師工資待遇，改善教師的工作環(huán)境，多舉辦教師培訓課程，讓教師在實現(xiàn)經濟自由的同時也能增進自己的專業(yè)知識，擁有更多可以自由支配的個人時間，去鉆研學術，實現(xiàn)終身學習的理念。雖然這么做會增加學校及政府的經濟壓力，但是從長遠來看，可以對教師起到很好的激勵效果，提高教師的工作滿意度;一方面既能提高教師的工作效率以及教師的專業(yè)能力，另一方面又有助于提高學校的教育質量，并且更有利于培養(yǎng)優(yōu)秀的教師隊伍。

3. 權威重組——可行性分析

權威重組即整改，即對整改方案的可行性進行分析?！缎袆臃桨浮返闹卫硎紫仁菍πＭ馀嘤枡C構的整改：第一步，針對無證營業(yè)機構下達整改文書;第二步，完善校外培訓機構的審批、備案、登記等標準，體現(xiàn)了政策的規(guī)范性，給機構確立標準，內容具體，方便治理小組行動;第三步，要針對“超綱教學”等行為讓行政部門加強校外培訓機構辦學審批事項事前、事中和事后的監(jiān)管，建立審核備案制度;第四步，建立黑白名單，符合準入標準的列入白名單，不符合的列入黑名單，每年公布兩次，四個步驟思路清晰，實踐性強，可以保證治理行動能夠穩(wěn)步進行。

其次是對學校辦學行為的整改：第一步，對全體教職工開展宣傳教育;第二步，建立教學計劃和家庭作業(yè)量審查制度，切實減輕學生課業(yè)負擔;第三步，開展校內課后服務;第四步，嚴查教師違規(guī)行為。四個步驟分別包含了宣傳手段，監(jiān)督手段以及命令手段，涵蓋多種政策工具，但是內容不夠具體，審查制度的標準是什么，用什么來衡量家庭作業(yè)量的多少，這些都沒有明確規(guī)定;此外，開展校內課后服務，由誰負責課后輔導，輔導是否收費，收費標準是否有明確規(guī)定，都需要在政策文件中體現(xiàn)，但是《行動方案》只是簡單提及，沒有明確提出具體內容，故治理過程中的可行性較低，需要補充這方面的內容。

4. 勸告、宣傳——思想教育手段分析

麥克唐納爾政策工具指出，勸告或者勸誘通常是給出一種信號或信息，如用書面、口頭和圖解等來傳遞信息，告訴人們應該如何去做。勸告即對政策的思想教育手段進行分析，《行動方案》的工作要求中，規(guī)定要通過媒體向社會宣傳開展校外培訓機構專項治理行動的重要意義，做好政策解釋，確保專項治理行動穩(wěn)妥進行。利用媒體手段向社會大眾傳遞了為什么要治理校外機構的信息，提高民眾特別是政策對象的接受程度;同時通過建立黑白名單，指導培訓機構該如何做，怎么做;此外通報治理效果良好和較差的地區(qū)，傳遞政策實施的效果及存在的問題，以此作為勸告來引導政府部門認真對待政策的實施。學校方面主要通過對全體教職工開展宣傳教育及家長委員會等途徑，引導家長樹立正確的教育觀念，不盲目攀比，提醒教師規(guī)范教學行為，提高教師及家長對政策的認可度。

四、 廣西校外培訓機構專項治理政策的評價及改進

（一） 缺乏激勵手段，健全經濟政策以提高教師積極性

在校外培訓機構專項治理政策中，無論是教育部出臺的還是地方出臺的政策，都沒有提及加大教育投入、關注教師個人需求等內容。短期內整治機構的目標雖然達成了，但是并沒有從根源上解決“有償補課”的問題，沒有提高在校教師的工作積極性，起不到激勵的作用。國內有些城市已經開始實行學校購買校外培訓服務的政策，例如，放學后在學校給學生提供課外輔導，費用由學校承擔，但是是由校外培訓機構提供教育服務，這樣做既不會增加在校教師的負擔，也促進了校外培訓機構的業(yè)務增長;另一方面，有些學校提供教師課外輔導服務，放學后由在校教師對學生進行輔導，學校適當給予補貼。這兩個方法都值得借鑒學習，但是在校教師輔導補貼的標準，應該如何去制定，才能夠在不增加政府及學校負擔的基礎上起到激勵教師的作用，有待我們繼續(xù)探究。此外，也可以從其他方面制定政策內容，如，給教師提供住房、社會保險以及醫(yī)療保健等政策的支持，從根源上解決教師的個人需求問題，以激勵教師并提高教師的工作積極性。

（二） 監(jiān)督內容過于簡單，強化監(jiān)督及評估的具體內容

政策中的監(jiān)督條文，只簡單說明會推廣有效的經驗和做法，以及對治理不嚴的地區(qū)和學校進行通報批評，并沒有明確監(jiān)督的具體做法、步驟，以及監(jiān)督者的權利與責任，此外公民或者網絡媒體是否也有權利參與監(jiān)督評估，都沒有具體相關內容。實施過程中，需要政府制定評估監(jiān)督制度，明確評估標準及監(jiān)督責任，避免政府評估監(jiān)督過程中存在矯枉過正或者遺漏的情況;還可以建立一個獨立的第三方監(jiān)督體系，由公民及網絡媒體作為監(jiān)督主體，對政府實施治理過程進行監(jiān)督，完善政策監(jiān)督制度，實現(xiàn)對校外培訓機構治理過程的有效監(jiān)測跟督查。

（三） 側重命令等手段，應綜合多種政策工具，避免單一弱化

麥克唐納爾認為，綜合使用多種政策工具可以達到最理想的變化效果。廣西的《行動方案》過于側重行政手段，強制實施治理任務，短期內可以達到目標，但是有可能會引發(fā)不滿。可以綜合使用多種工具，例如從加大教育投入、升職培訓層面改善教師待遇，提高教師利益，保障教師個人需求，可以從根源上杜絕“有償補課”現(xiàn)象，提高教育教學質量。此外在治理過程中也會出現(xiàn)許多新問題，需要我們不斷調整和完善治理政策，規(guī)范校外培訓市場，達到減輕中小學生課外負擔的目的。

參考文獻：

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作者簡介：盧思蒽，廣西壯族自治區(qū)南寧市，南寧師范大學教育科學學院。