□桐鄉(xiāng)市自然資源和規(guī)劃局 樓健輝

農(nóng)村土地綜合整治是保護(hù)耕地、實施“藏糧于地”戰(zhàn)略的有效舉措，是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)的重要抓手，更是保障用地和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的有效手段。隨著桐鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)一體化步伐的進(jìn)一步加快，用地供需矛盾已成為常態(tài)性問題。為破解土地資源要素制約，從2009年起桐鄉(xiāng)市開展農(nóng)村土地綜合整治工作，堅持民意為先、注意節(jié)地、質(zhì)量為本、注重生態(tài)等理念，結(jié)合自身的自然資源稟賦，不斷優(yōu)化調(diào)整農(nóng)村土地綜合整治的政策和各項舉措，凝聚各方的積極性和創(chuàng)造性，持續(xù)將農(nóng)村土地綜合整治工作向縱深推進(jìn)，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一、農(nóng)村土地綜合整治工作實施情況

2009至2018年，桐鄉(xiāng)市已累計批準(zhǔn)農(nóng)村土地綜合整治項目156個，投入整治資金22億元，復(fù)墾建設(shè)用地20846畝，搬遷農(nóng)房2萬余戶，通過整治獲得了增減掛鉤指標(biāo)20846畝，除在建新區(qū)塊中的存量建設(shè)用地外，該指標(biāo)中的12220畝（占53%）用于農(nóng)民安置與新農(nóng)村建設(shè)，其余的10727畝（占47%）用于二、三產(chǎn)業(yè)用地，取得了較好的效果。

隨著農(nóng)村土地綜合整治工作的開展，桐鄉(xiāng)市不斷將其深入推進(jìn)，內(nèi)涵不斷豐富，可分為以下四個階段。

第一階段（2009—2011年）：以實施“兩新”工程建設(shè)為抓手，推動宅基地復(fù)墾和促進(jìn)農(nóng)房集聚為主要內(nèi)容。2010年桐鄉(xiāng)市政府出臺了《桐鄉(xiāng)市農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾工作實施意見》，主要以零星宅基地復(fù)墾為主，項目資金獎勵按實施復(fù)墾面積9.5萬元/畝補助，為該市“兩新”工程建設(shè)的順利起步提供了強(qiáng)大的推動力。本階段共實施農(nóng)村土地綜合整治項目18個，復(fù)墾面積雖有3423畝，但由于節(jié)余指標(biāo)少，使項目資金難于平衡，實施的持續(xù)性出現(xiàn)了問題。

第二階段（2012—2016年6月）：以建設(shè)用地復(fù)墾和節(jié)約集約用地為關(guān)鍵，提高農(nóng)村土地綜合整治項目的節(jié)地率。2012年該市出臺了《關(guān)于扎實推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作的意見》和《關(guān)于印發(fā)桐鄉(xiāng)市農(nóng)村土地綜合整治項目管理辦法的通知》，首次規(guī)范和明確了農(nóng)村土地綜合整治項目的組織、實施和管理，將提升項目節(jié)地率作為重要目標(biāo)。通過農(nóng)村土地綜合整治項目所節(jié)余的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)由各鎮(zhèn)（街道）自己使用，所得收益全部返還給鎮(zhèn)（街道）。該市政府采取“以獎代補”的措施，對節(jié)地率在30%以下的項目，獎勵20萬元/畝，對節(jié)地率在30%以上的項目，獎勵23萬元/畝，從而引導(dǎo)農(nóng)村土地綜合整治工作逐步走向良性循環(huán)。

第三階段（2016年7月—2017年）：以提高復(fù)墾質(zhì)量、完善補助政策為目標(biāo)，實施“占優(yōu)補優(yōu)、占水補水”的占補平衡政策。2016年7月，該市出臺了《桐鄉(xiāng)市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)調(diào)整完善補助政策加快推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作意見的通知》，提出了差別化復(fù)墾質(zhì)量獎勵的政策，首次提出了70%以上復(fù)墾為水田的要求。該市政府按節(jié)余的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)23萬元/畝實施獎勵，對復(fù)墾為水田70%以上的項目，實行了2.5萬元/畝的額外獎勵，未達(dá)到70%水田比例的項目，實行了1萬元/畝的差別化獎勵政策，推動了農(nóng)村土地綜合整治項目實施質(zhì)量的提升。

第四階段（2018年以后）：以統(tǒng)籌節(jié)余指標(biāo)、發(fā)揮要素最大效益為出發(fā)點，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)統(tǒng)籌管理機(jī)制，提高指標(biāo)使用效率。2018年3月，該市出臺了《桐鄉(xiāng)市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)統(tǒng)籌管理機(jī)制的實施意見的通知》，在繼續(xù)按節(jié)余指標(biāo)23萬元/畝進(jìn)行獎勵的同時，建立節(jié)余指標(biāo)統(tǒng)籌收儲機(jī)制，以60萬元/畝的價格，對每個項目節(jié)余指標(biāo)按30%以上的比例進(jìn)行統(tǒng)籌。同時還設(shè)立了“復(fù)墾質(zhì)量獎”，復(fù)墾為水田的按2.5萬/畝進(jìn)行獎勵，從而提升了農(nóng)村土地綜合整治的整體效應(yīng)。

二、農(nóng)村土地綜合整治實施績效

（一）為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供要素支撐

一是為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了用地保障。長期以來，桐鄉(xiāng)市因城鄉(xiāng)建設(shè)快速發(fā)展而用地需求較為旺盛，且年度計劃指標(biāo)逐年下降，城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)為該市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了較大的要素支撐。近三年來，城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)已占全市用地指標(biāo)總量的約45%。

二是極大地緩解了桐鄉(xiāng)市建設(shè)項目補充耕地的壓力。農(nóng)村土地綜合整治在項目內(nèi)實現(xiàn)了耕地占補平衡，在項目內(nèi)占補平衡后的耕地有余時還可以作為其他建設(shè)項目的補充耕地來源，緩解了建設(shè)項目補充耕地的壓力。

三是在建設(shè)用地總量控制方面，實現(xiàn)了在不突破“天花板”的前提下，有效保障了城鄉(xiāng)發(fā)展的用地需求。至2018年底桐鄉(xiāng)市現(xiàn)狀建設(shè)用地總量201.9平方公里，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模180.96平方公里?？傮w開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)到27.8%，城鄉(xiāng)總規(guī)模略超規(guī)劃控制規(guī)模，可開發(fā)空間十分有限，只有通過有效盤活流量才能充分保障該市城鄉(xiāng)發(fā)展用地的需求。

（二）為優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局發(fā)揮積極作用

一是有效整合農(nóng)村用地空間，優(yōu)化農(nóng)村用地格局。長期以來，桐鄉(xiāng)市農(nóng)村建設(shè)用地普遍結(jié)構(gòu)布局散亂。通過對分散、低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整治，該市推動農(nóng)戶相對集中居住，整合自然村落，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地格局。自2009年實施農(nóng)村土地綜合整治以來，累計對4963個農(nóng)村建設(shè)用地圖斑進(jìn)行了搬遷整治，逐步改變了農(nóng)村低小散亂的用地格局。

二是有力優(yōu)化用地指標(biāo)配置，促進(jìn)節(jié)約集約用地。通過農(nóng)村土地綜合整治，桐鄉(xiāng)市撤并分散的農(nóng)村居民點，合理利用騰退的宅基地、廢棄地和空閑地，有利于形成農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和中心村集聚、耕地向規(guī)模經(jīng)營集中的新格局，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；?、集聚化、專業(yè)化發(fā)展，同時盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地資源，解決了大部分農(nóng)戶建房的需求，產(chǎn)生的節(jié)余指標(biāo)還可以支持城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的集約高效，提高了城鄉(xiāng)土地資源的配置效率，提升了土地利用的節(jié)約集約水平。

三是改善農(nóng)村人居環(huán)境，促進(jìn)新農(nóng)村發(fā)展。通過農(nóng)村土地綜合整治，桐鄉(xiāng)市改善了農(nóng)村居民點臟亂差、基礎(chǔ)設(shè)施落后的現(xiàn)狀，將農(nóng)村居民搬遷到交通便利和區(qū)位條件優(yōu)越、配套設(shè)施齊全、居住功能完善的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)小區(qū)或新農(nóng)村社區(qū)，不僅有效改善了農(nóng)村居民建房的房屋質(zhì)量和居住環(huán)境，而且使村容村貌煥然一新，成為“管理規(guī)范、環(huán)境整潔、設(shè)施配套、生活舒適”的農(nóng)村新社區(qū)，縮小了城鄉(xiāng)差距，增強(qiáng)了農(nóng)戶的幸福感、獲得感。

（三）壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，有效增加農(nóng)民收入

一是提升農(nóng)田生產(chǎn)水平，有助于農(nóng)田效益最大化。農(nóng)村土地綜合整治項目的實施，完善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，降低了生產(chǎn)成本，使農(nóng)田產(chǎn)出提質(zhì)增效。同時，促進(jìn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提供了基本條件，推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，間接帶動了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收的空間和機(jī)會。

二是通過農(nóng)村土地綜合整治獎勵政策，壯大村集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村土地綜合整治項目的開展，盤活了村集體存量建設(shè)用地，帶來了項目資金，擴(kuò)大了村集體經(jīng)濟(jì)收入來源，推動了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如屠甸鎮(zhèn)匯豐村、石門鎮(zhèn)桂花村、河山鎮(zhèn)八泉村這三個“整改拆”試點項目，通過農(nóng)村土地綜合整治項目獲得的指標(biāo)收益，保障了“整改拆”的資金來源。三個項目分別獲得節(jié)余指標(biāo)36.64畝、10.35畝和17.518畝，通過交易用于中心城區(qū)的商住開發(fā)，交易價格為77 萬元/畝，分別獲得指標(biāo)收益2821.28萬元、796.95萬元和1348.886萬元。桐鄉(xiāng)市還依托農(nóng)村土地綜合整治平臺，實施了該市首個“飛地”抱團(tuán)項目。30個經(jīng)濟(jì)薄弱村通過交易91.338畝的節(jié)余指標(biāo)，獲得收益4566.9萬元，有力地推動了各村的資源互補，有效緩解了村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金難題。

▲桐鄉(xiāng)市經(jīng)過農(nóng)村土地綜合整治后的耕地

三是實現(xiàn)耕地保護(hù)與農(nóng)民增收的雙贏。在農(nóng)村土地綜合整治項目的推進(jìn)過程中，桐鄉(xiāng)市政府推行“以獎代補”政策，不僅有效增加了耕地面積，實現(xiàn)了“以建促保”，還有效激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾保護(hù)耕地的內(nèi)在動力，營造了耕地保護(hù)的良好局面。項目資金的投入和拆舊補助等，直接使農(nóng)戶受益。據(jù)初步計算，通過農(nóng)村土地綜合整治的搬遷，戶均可獲取拆舊補助8—10萬元。

三、農(nóng)村土地綜合整治實施過程中存在的問題

（一）新農(nóng)村規(guī)劃用地空間不足制約項目實施

自2009年開展“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)、促進(jìn)新農(nóng)村集聚以來，桐鄉(xiāng)市農(nóng)村面貌日新月異。配套齊全、環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村新社區(qū)的示范效應(yīng)不斷顯現(xiàn)，要求搬遷的農(nóng)戶有增無減。但新社區(qū)的規(guī)劃空間已不能滿足農(nóng)戶建房的需求，制約了農(nóng)村土地綜合整治項目的實施。

（二）復(fù)墾地塊較零星，節(jié)地水平有待進(jìn)一步提高

自2009年實施農(nóng)村土地綜合整治以來，桐鄉(xiāng)市逐步實現(xiàn)了農(nóng)戶建房集中居住的需求，但由于新村集聚需要一個長期的過程，在充分尊重農(nóng)民意愿的同時，出現(xiàn)了不同程度的“拔蘿卜式”“開天窗式”的復(fù)墾情況，復(fù)墾后的地塊難以與周邊農(nóng)田集中連片，造成農(nóng)村土地綜合整治項目的拆舊地塊零星、分散、破碎化，項目節(jié)地率較低。通過統(tǒng)計，該市復(fù)墾地塊在10畝以上僅占32%。因此出現(xiàn)了老村越來越零散，而新村集聚點還在增加的現(xiàn)象。

（三）復(fù)墾質(zhì)量有待進(jìn)一步提高

目前，桐鄉(xiāng)市不同程度地存在“重建新、輕拆舊”“重數(shù)量、輕質(zhì)量”“重建設(shè)、輕管護(hù)”等問題。項目實施標(biāo)準(zhǔn)總體上偏低，實施水平差異較大，復(fù)墾質(zhì)量仍難以保證。該市通過政策引導(dǎo)和加大補助力度等措施，復(fù)墾為水田的比例已從2014年的34%提高到2017年的62%，但仍未達(dá)到要求的70%。

（四）建新區(qū)用地安排不夠科學(xué)

項目立項時，農(nóng)村建新區(qū)用地安排還不夠科學(xué)。主要表現(xiàn)在安置地塊選址不符合民意，使拆舊農(nóng)戶不愿進(jìn)新建區(qū)；存在公路、高壓線穿越等情況，造成土地指標(biāo)使用率降低；規(guī)劃的新建安置區(qū)還不同程度存在空閑地、邊角地等，這導(dǎo)致節(jié)約集約利用水平不高；安置區(qū)內(nèi)的建設(shè)安排無序等影響了項目的實施。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治工作的措施

（一）以“重民生”為根本，切實加強(qiáng)規(guī)劃空間保障

一是要加快“1+X”新村點內(nèi)土地取得和用地空間保障。在年度規(guī)劃局部修改時，應(yīng)優(yōu)先將規(guī)劃空間指標(biāo)用于新村集聚點，優(yōu)先保障農(nóng)戶的搬遷建房需求。

二是在國土空間總體規(guī)劃編制時，加強(qiáng)新村集聚點的空間保障力度，充分考慮和滿足規(guī)劃期內(nèi)農(nóng)村居民集聚的空間需求。

三是加強(qiáng)管控，嚴(yán)格按村莊規(guī)劃審批農(nóng)戶建房，積極引導(dǎo)農(nóng)戶向新市鎮(zhèn)、新社區(qū)規(guī)劃點集聚，嚴(yán)控點外建房、未批先建等行為。

（二）以“重基礎(chǔ)”為目標(biāo)，夯實村莊規(guī)劃編制與實施

一是要補齊農(nóng)房集聚改造短板，按照“做優(yōu)1點、做強(qiáng)X點、控制Y點”的總體要求，科學(xué)合理編制村莊布點規(guī)劃，重在可實施、可落地。堅持村域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、戶型統(tǒng)一設(shè)計、功能配套齊全、居住環(huán)境優(yōu)越的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)房改造集聚區(qū)域，充分挖掘村級歷史、豐富文化內(nèi)涵，設(shè)計具有江南水鄉(xiāng)韻味，體現(xiàn)鄉(xiāng)愁、人居環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)村規(guī)劃。根據(jù)各村特色，結(jié)合傳統(tǒng)文化村落保護(hù)，統(tǒng)一規(guī)劃，實施傳統(tǒng)文化村落的“有機(jī)更新”，避免重復(fù)搬遷，大拆大建，減少不必要的人力物力財力浪費；規(guī)劃重點考慮安置形式多元化，根據(jù)農(nóng)戶自愿自主原則，統(tǒng)一設(shè)計公寓式、現(xiàn)代式、中式的各種農(nóng)房樣式，滿足各類農(nóng)戶的安置需求。

二是出臺鼓勵和支持農(nóng)戶搬遷落地的各項舉措，發(fā)揮各項政策的疊加效應(yīng)。優(yōu)化新社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施獎勵補助政策，提高農(nóng)房集聚資金的支持力度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)電、水、氣、通訊等部門，降低農(nóng)房集聚區(qū)管線建設(shè)費用，多管齊下，形成強(qiáng)大合力。

三是探索和實踐農(nóng)戶建房的“三治”（自治、德治、法治）管理，讓村規(guī)民約、道德評判團(tuán)在農(nóng)戶建房中發(fā)揮作用，特別是在特殊戶建房群體的建房資格審查中，發(fā)揮基層特色治理的作用。

（三）以“謀節(jié)地”為關(guān)鍵，促進(jìn)項目可持續(xù)發(fā)展

一是修訂《桐鄉(xiāng)市農(nóng)村居民建房管理辦法》和《桐鄉(xiāng)市農(nóng)村集體土地征收中房屋拆遷補償安置辦法》，通過政策積極引導(dǎo)，逐步改變安置方式，從根本上提升項目節(jié)約集約用地水平，提高項目節(jié)地率，提升村鎮(zhèn)發(fā)展水平和形象。

二是探索建立宅基地有償退出、“無房戶、危房戶、困難戶”建房補助等相關(guān)制度，鼓勵有房無戶、資金困難等特殊群體參與農(nóng)村土地綜合整治。

三是推進(jìn)“退散進(jìn)集”工作，將“退散進(jìn)集”中建設(shè)用地復(fù)墾與農(nóng)村土地綜合整治相結(jié)合，盤活存量建設(shè)用地，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境。進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)水平，將“好鋼用在刀刃上”。

（四）以“重實效”為準(zhǔn)繩，加強(qiáng)項目管理和資金支持

一是加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治項目的管理，對項目立項、實施、驗收各階段實行全程跟蹤管理。在項目立項時，對前期調(diào)查工作不細(xì)不實，難于實現(xiàn)“占水補水”要求的項目不予上報立項審批；未達(dá)到“占水補水”的項目不予通過整體驗收；優(yōu)先保障農(nóng)戶安置和村級集體發(fā)展的用地需求，確保節(jié)余指標(biāo)收益全額用于農(nóng)村發(fā)展，切實維護(hù)農(nóng)民利益。

二是加大農(nóng)村土地綜合整治項目的資金投入。桐鄉(xiāng)市政府應(yīng)繼續(xù)加大財政資金的補助力度，并主要用于搬遷農(nóng)戶房屋補償、集聚點基礎(chǔ)設(shè)施投入、土地復(fù)墾和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套等，通過掛鉤地塊出讓收益實現(xiàn)資金平衡。進(jìn)一步加大涉農(nóng)項目的工程整合，發(fā)揮資金疊加效應(yīng)，加快全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的收儲與交易，實現(xiàn)土地資源利益最大化，探索多元化融資機(jī)制，切實減輕政府財政負(fù)擔(dān)。

三是加快實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，統(tǒng)籌高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、宜耕后備資源開發(fā)、旱地改水田、耕地質(zhì)量提升等土地整治活動，加強(qiáng)項目集成，加快形成“農(nóng)田集中連片、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、村莊集聚美麗、環(huán)境宜居宜業(yè)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”新格局，全力助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。