金云峰 李宣諭 王俊祺 沈潔

1 存量規(guī)劃的特征與轉型

1.1 存量建設基礎：復雜的產權

存量規(guī)劃是在國家嚴控建設用地增長的背景下，通過更新、修復等手段，改造和升級城市建成區(qū)的功能結構[1]。因而存量規(guī)劃下的產權關系是在現(xiàn)有產權基礎上規(guī)劃與調整，與增量規(guī)劃背景下政府統(tǒng)一征收安排不同，土地的再開發(fā)需要兼顧多方利益主體[2]。因而相較于增量規(guī)劃，存量時代下的城市建設會面臨復雜的產權、高昂的時間與物質成本及激烈的各方沖突[3]。

1.2 存量更新實施保障：公眾參與

多方利益的博弈和復雜的產權要求存量規(guī)劃通過規(guī)劃手段、制度設計，重新分配各方利益。因此為確保存量規(guī)劃的順利展開，需要探索政府、市場、社區(qū)和市民共同參與、上下互動對接的協(xié)商式規(guī)劃方法[4]。

1.3 存量建設熱點：大型公共空間更新

在城市更新、修復工作穩(wěn)步進行的情況下，城市公共空間的系統(tǒng)性更新成為學科的熱門議題。以上海為例，上海在“十三五”期間于黃浦江兩岸進行了大型濱江公共空間系統(tǒng)的更新。目的在于通過連片的公共空間更新，增強地區(qū)的可達性，優(yōu)化城市空間結構[5]，將公共空間編織成網[6]。大型公共空間的更新以其系統(tǒng)性的建設視野成為存量規(guī)劃熱點。

1.4 大型公共空間更新對公眾參與機制完善的需求

由于公共空間具備的公共性和社會關系特征[7]，更新過程必須最大限度地尊重各方利益，實現(xiàn)空間資源的平等供給[8]。而大型公共空間更新不僅會面臨利益主體需求的復雜性，受制于產權，更會受到控規(guī)單元劃分以及街坊地塊零碎的影響，利益主體、更新議題更復雜，對頂層法律規(guī)范與保障的需求也更迫切。因此本研究的重點在于大型公共空間更新中公眾參與“機制”的完善，關注公眾參與的頂層設計、各部功能和相互關系。

2 存量背景下中美公眾參與比較借鑒的可行性

2.1 美國公眾參與的發(fā)展

美國的公眾參與機制自20世紀60年代至今，發(fā)展比較成熟，從前期規(guī)劃到后期管理，已經形成了非常完善的公眾參與運行機制，長時間以來中國的城市規(guī)劃也習慣套用這套機制[9]。其主要特點表現(xiàn)在：信息公開化程度高；公眾參與意識高漲；公眾參與保障機制完善。而其立地基礎在于：土地私有制；以社區(qū)為單元的基層規(guī)劃管理體制；完善的組織體系。這些立地的基礎遷移到中國的適用性則關系到比較的可行性。

2.2 宏觀背景：中國土地由政府壟斷、產權單一到使用權分散的轉變

美國公眾參與制度的宏觀背景是私有制為主的土地市場，土地開發(fā)與個人利益息息相關，因而公眾自身的利益訴求明確、表達也較為積極。

然而，土地公有制的宏觀背景以及集體利益高于個人利益的歷史淵源是公眾參與未能在中國發(fā)展起來的主要原因。在中國，土地所有權收歸國家和集體。但相較于增量時代政府對新增建設用地的壟斷，存量建設用地的使用權實際分散在各土地使用者手中。因而在存量背景下，政府無法隨意處置土地，公眾對于政府運行土地的約束力逐漸增強。城市建設階段的演進導致規(guī)劃政策的核心環(huán)節(jié)開始轉變，這就為公眾參與的發(fā)展提供了土壤。

2.3 基礎條件：中國基層群眾自治組織“去行政化”的轉變

美國基層規(guī)劃管理體制以社區(qū)為單元進行，對于城市規(guī)劃類的地方性事務，地方政府擁有更大的自主權。

中國的居民委員會也是社區(qū)居民自我管理的基本單位，但同時也作為政府干預社區(qū)內部公共事務、實現(xiàn)基層政權建設的基本單位[10]。但隨著“去行政化”改革的進行，居委會通過分設行政工作系統(tǒng)與自治工作系統(tǒng)，達到政社分離，充分發(fā)揮基層自治職能[11]30。社區(qū)居委會向自治本位轉身，為公眾參與自下而上的對接提供了強有力的組織基礎[11]31。在這一重要轉變下，分析美國“以社區(qū)為單位的基層規(guī)劃管理體制”才更有借鑒的意義。

2.4 特殊路徑：美國大型公共空間更新由政府主導建設

在美國大型公共空間更新過程中，由于其規(guī)模較大、利益主體復雜、項目啟動困難，需要借由政府行政效力主導進行[12]95-96，與中國自上而下的建設路徑相符。以往討論中公眾參與囿于建設路徑的不同，借鑒的范圍有限。在美國大型公共空間更新的規(guī)劃建設過程中，規(guī)劃政策制定路徑的重點在于自上而下與自下而上的對接，因而在此過程中：法制規(guī)范的頂層建設、政府部門的組織配合、多樣的參與渠道具有比較的意義。

3 美國大型公共空間更新的經驗借鑒

3.1 美國大型公共空間公眾參與的有效實踐

2014年，受颶風“桑迪”的影響[13]，美國住房和城市發(fā)展部（Department of Housing and Urban Development， 簡 稱 HUD）， 推出了紐約東海岸防災計劃（East Side Coastal Resiliency Project，簡稱ESCR），以建立一個綜合性海岸防護系統(tǒng)，降低洪水風險，同時改善濱海公共空間，提高濱海岸線的可達性。

由于所涉利益主體龐雜，多方面的合作網絡、多樣化的參與對于實現(xiàn)社區(qū)驅動型決策、實現(xiàn)彈性解決方案來說必不可少。過程中實施公眾參與不僅是為了傳播信息、了解公民需求并納入技術分析，同時也是對所涉社區(qū)進行防災工作和工作能力的培訓，使社區(qū)獲得自行組織內部活動和工作的能力。

3.2 美國公眾參與的法律背景

美國的《情報自由法》規(guī)定了行政機關公開行政事務信息的義務，為公眾獲取信息的權利作出了基本的保障[14]23。同時憲法、聯(lián)邦法律和州法律3個層次的保障體系分別對公民參與的程序進行了明確的要求，確保公眾能直接或間接地參與到公共決策中[15]。

3.3 ESCR的公眾參與機制

3.3.1 自上而下環(huán)境審查法案的支持

ESCR作為一個大型項目，海岸線整體公共空間的塑造需要全面考慮其環(huán)境影響，且由于其直接接受來自聯(lián)邦政府機構的HUD的資助，項目開始之前需按照《國家環(huán)境政策法案》的規(guī)定，接受環(huán)境審查，由紐約市管理與預算辦公室（the Office of Management and Budget，簡稱OMB）負責審查程序[16]315。并由紐約市公園與娛樂管理局負責《紐約州環(huán)境品質審查法案》和《紐約市環(huán)境品質審查法案》所規(guī)定的環(huán)境影響報告（Environmental Impact Statement，簡稱EIS）[16]316。3個行政層級的環(huán)評法案的規(guī)定使決策者可以系統(tǒng)地考慮項目計劃的環(huán)境影響，以評估出合理的方案[17]8-11。

環(huán)境審查過程需要經由工作范圍草案（Draft Scope）、環(huán)境影響報告草案（Draft EIS，簡稱 DEIS）以及環(huán)境影響報告決案（Final EIS，簡稱FEIS）的層層推進，公眾參與則是每一步得以推進的必由之路（圖1）。

1）Draft Scope階段：當牽頭機構發(fā)布工作范圍草案時，公眾可以對工作范圍進行評議。評議期包括1個公開的范圍界定會議，旨在聽取公眾對議題內容和類別的判斷。且會議之后，公眾有至少10 d的范圍草案評議期。制定最終工作范圍時，這些意見將被考慮在內，確保將不必要研究的問題排除在詳細研究的范圍之外[17]13。

2）DEIS階段：范圍草案完成之后，OMB和紐約公園部組織編寫DEIS。DEIS會接受新一輪的公眾審查，包括公開聽證會及公眾評議期。公眾采用郵寄、書面、口頭的方式對DEIS提出修改意見，行政機關根據需求及公眾意見提出多個備選方案。

3）FEIS階段：征求公眾意見期結束后，編制FEIS。其中包括DEIS收到的意見概述、對實質性意見的回應以及為處理這些意見而對DEIS所做的修改[17]13。在編制FEIS之后的公示期期間對市民的意見進行反饋和記錄。之后由OMB和紐約公園部編寫和發(fā)布EIS。在決案階段結束后，即可由OMB向HUD申請撥付資助款項[17]8。

在立項階段，公眾參與得到了環(huán)境審查法的立法支撐，確保公眾意見的有效獲取和公民權益的制度保障，充分考慮大型公共空間更新項目對于社會和生態(tài)環(huán)境的影響。

3.3.2 多渠道公眾參與途徑

項目進行過程中，由市長辦公室恢復與重建部（Office of Recovery and Resiliency，簡稱ORR）負責提供參與平臺。其中以整體項目工作會議為主導的參與方式有：

1）公開聽證會：在項目區(qū)召開，為市民和利益相關者提供一個發(fā)表意見的機會，以便對行動計劃進行修正。書面和口頭意見會同等被納入公眾意見答復中，并附在修正文書中交給HUD[16]316。

2）公告：公告通過網站、紙質副本等形式進行。根據HUD要求，由紐約市開發(fā)項目網站，對ESCR項目進行詳細說明，將所有ESCR行動計劃修正案發(fā)布在網站上，并由OMB提供紙質多語言副本，使市民有機會閱讀計劃和發(fā)表意見[16]317。

3）公開評議：根據HUD要求，30 d評議期使利益相關方有機會就行動計劃修正發(fā)表意見。評議通知發(fā)布在日報、非英語報紙和社區(qū)周報上。意見的提交方式分為：網站電子提交、書面意見郵寄和服務專線電話撥打[16]317。

在評議結束之后，所有意見都將得到審議，將公眾意見及答復匯總起來，附在行動計劃之后發(fā)布至項目網站。

由于項目尺度較大，為確保在更新功能和途徑方面更具針對性，對中觀和微觀層面的子項目也設計了不同的參與形式，形成漏斗形的、逐漸細化的參與模式。其中分2個層面：①特定的子空間項目，如沿線的休憩廣場[18]；②特定的主題領域，如康樂設施。同時以社區(qū)為單位組織進行，對其服務和行政組織能力有提升作用[19]。

參與主體包括：①可能受決策結果影響的群體或個人；②觀點易被邊緣化的群體或個人；③相關部門、領域內的群體或個人；④負責執(zhí)行重要相關決策的群體或個人；⑤阻礙決策執(zhí)行的群體或個人；⑥具有相關專業(yè)技能經驗的群體或個人。確保了參與對象的全覆蓋[20]175。

3.3.3 公眾參與的實施與運作機制

1）政府提供項目資金和參與平臺。

首先，項目的影響范圍決定了政府支持和宏觀調控的重要性。項目的立項和建設過程由國會撥款，HUD向州和地方政府分配資金，設計團隊的成本則由慈善基金會提供[20]120。

ORR主要負責各參與活動的組織，同時以非營利組織作橋梁，并與紐約市、州和聯(lián)邦等利益相關機構進行溝通，負責跨機構新聞信息和通信的協(xié)調工作，推動項目實施的規(guī)劃和設計活動[16]431。其主要負責的內容包括：①編制項目利益相關組織和個人清單，注明參與情況；②參與之前充分進行現(xiàn)場勘查，為公眾討論提供指導；③安排主要利益相關群體參加會議；④與利益相關者合作，包括當?shù)鼐用窈妥鈶簟⑸缛何瘑T會負責人和成員、當?shù)仄髽I(yè)等[20]117-118。

2）學術機構提供全方位跨學科的支持。

由于海岸線問題的解決需要匯集多學科知識，因此在規(guī)劃設計的過程中，紐約大學公共知識研究所（Institute for Public Knowledge，簡稱IPK）、區(qū)域計劃協(xié)會（Regional Plan Association，簡稱RPA）等4個學術機構組成研究咨詢小組，充分利用其研究能力與ESCR工作小組合作，在新澤西州、紐約和康涅狄格州開展了6次海岸線調研[19]12。

通過3個月的海岸線調研，形成一套完善的基礎資料，協(xié)助設計團隊了解地區(qū)周邊住房、基礎設施、公共衛(wèi)生等方面的基本問題，以及水文、風險管理、社會保障等專業(yè)信息。

3）設計團隊建立信息交流網絡，對社區(qū)需求做出設計反饋。

政府部門為設計團隊組織了64次大型公開會議、幾百場小型活動與當?shù)氐恼賳T、居民、企業(yè)、社區(qū)組織進行交流。

過程包括意見聽取、方案提出、意見收集、方案調整等，創(chuàng)建了一個社區(qū)和設計團隊之間的反饋循環(huán)（圖2）。設計團隊需要完成多個深化方案，并向政府人員組成的陪審團解釋研究內容、成果、參與過程中的公眾反饋和相應做法。再由陪審團選出可被贊助實施的方案[12]93。

4 中國大型公共空間更新中的公眾參與實踐前沿比較分析

在中國部分經濟發(fā)展到一定層次的城市，隨著市民階層受教育程度的上升、市民意識的崛起、媒體網絡的廣泛使用，公眾參與的有效性和精準度才能真正得到體現(xiàn)。上海以其經濟和市民參政議政素質發(fā)展的前沿性，通過一系列的實踐，已在中國現(xiàn)有的規(guī)劃框架下將公眾參與實踐發(fā)揮到較高水平。因而選取上海在大型公共空間更新中的公眾參與機制作為范例，與美國進行比較研究，在此基礎上完善在中國語境下的公眾參與機制。

對上海而言，街道是這座城市數(shù)量最多、活動最為密集的公共空間，《上海市街道設計導則》在“上海2035”—“通過城市有機更新實現(xiàn)內涵式增長”的背景下應運而生，成為全國第一本城市級街道設計導則[21]。導則在編制過程中重視采納公眾意見，向公眾宣傳導則理念，形成了廣泛的公眾參與格局。

1 環(huán)境審查過程中公眾參與程序Procedures for public participation in the environmental assessment process

2 設計過程公眾參與的循環(huán)反饋機制Circular feedback mechanism of public participation in the design process

4.1 法律依據比較

從《上海市街道設計導則》的編制工作來看，其中公眾參與規(guī)程設計部分對于頂層法律依據鮮有提及，而ESCR項目則對公眾參與的法律規(guī)程以及不同層級法律的協(xié)調層面均有明確限定。

在中國公眾參與規(guī)劃編制的法律依據在國務院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》以及住建部制定的《關于城鄉(xiāng)規(guī)劃公開公示的規(guī)定》中均有明確。前者與美國的《情報自由法》相對應，屬于行政法規(guī)，對民眾獲得行政信息的權利和行政機關信息公開的義務進行原則性的規(guī)定。后者屬于部門規(guī)章，立法位階過低，難以對公眾參與的對象和規(guī)程進行有效約束。而與美國的《國家環(huán)境政策法案》相對應的《環(huán)境影響評價法》也未規(guī)定公民參與環(huán)評的具體方法，且在環(huán)評過程中只涉及報告的報批與審批階段，而在立項與編制階段缺位[22]。

而以ESCR為例，作為一項大型的空間更新項目，公眾參與的程序受到美國國會頒布的《國家環(huán)境政策法案》以及下一位階的《紐約州環(huán)境品質審查法案》和《紐約市環(huán)境品質審查法案》3部法案的支撐。3部法案的行政機構相互獨立，同時也在審核流程上相互協(xié)調[14]24。根據項目資助的政府級別，觸發(fā)不同級別政府的環(huán)境品質審查。3部法案的流程規(guī)定相似，可以共享公眾聽證會成果。

因而，可以看到中國在立法層面對公眾參與規(guī)程設計存在缺位，公眾參與的程序設計均停留在實踐層面，無明確的法律依據。雖在一定程度上給予規(guī)程設計很強的靈活性，但實際造成公眾參與制度整體難以深挖，且不同地區(qū)參與的深度不一，法律約束力較弱。

4.2 公眾參與途徑比較

在導則編制的不同階段，工作小組圍繞公眾意見采納和導則理念宣傳（表1）。

1）分發(fā)內容豐富多樣的導則版本：通過運用大量的插圖、案例圖等對于文字性的內容予以說明。

2）積極開展線上線下活動：線上問卷運用網絡媒體，了解市民對現(xiàn)狀街道的主要訴求；線下觀察上海4條社區(qū)街道及其周邊區(qū)域在微觀層面包括街道形態(tài)和大眾活動的內容。

3）聯(lián)合各個線上線下的新聞媒體，取得一定的社會關注和宣傳。其中涉及2個階段：公眾意見的征詢和正式發(fā)布的公示[23]。

可以看到，導則編制在宏觀層面上的公眾參與與紐約的ESCR項目類似，由網絡媒體和政府平臺成為媒介。在中觀和微觀層面，紐約ESCR項目公眾參與的活動均以社區(qū)為單位展開（表2），這對于大型空間更新的意義在于：調節(jié)規(guī)劃單元劃分以及街坊地塊零碎的影響，加強項目的系統(tǒng)性和連續(xù)性。而上海的導則編制中，市民階層的參與以個人為主，談判的空間和爭取利益訴求的角色與社區(qū)政體相比較為弱勢，沒有發(fā)揮公眾參與作為一個“過程”提高社區(qū)管理能力的作用。

同時紐約ESCR項目在參與社區(qū)群體和討論內容方面均有細化，將項目劃分成多個部分與不同利益群體協(xié)調，真正在具體性和整體性上均做考慮。而在上海導則編制的過程中，也已有部分主題的劃分，但參與人群限定仍然較為寬泛，針對性弱。

4.3 實施與運作機制

2個項目的公眾參與在實施與運作機制層面最大的區(qū)別在于政府的職能發(fā)揮與分配。在《上海街道設計導則》編制過程中，上海市規(guī)劃和國土資源管理局與市政、交通、綠容、社區(qū)等政府部門合作，并由規(guī)劃、交通、建筑、景觀等不同設計公司組成聯(lián)合編制團隊（圖3），形成了類似ESCR計劃中的工作小組，但缺少核心的公眾參與協(xié)調機構，同時各部門職能不明。

表1 《上海市街道設計導則》編制過程中公眾參與方式、形式及其影響效力Tab.1 The methods, forms and effectiveness of public participation in the formulation process of the Shanghai Street Design Guidelines

表2 ESCR項目方案制定過程中公眾參與方式、形式及其影響效力Tab.2 The methods, forms and effectiveness of public participation in the ESCR project

與以往過于強調NGO的作用不同，政府在ESCR項目過程中的支撐尤為重要。在公眾參與機制的運行中，各個行政部門的職能明確：ORR負責制定整個項目中公眾參與的戰(zhàn)略計劃，其他行政部門在過程中負責項目協(xié)調、執(zhí)行、管理，并在項目進行過程中進行監(jiān)控和管制，以及幫助和促進社區(qū)經濟發(fā)展。職能明確且細化的多部門運行機制促進了各職能部門的制衡與合作[17]11（圖4）。

對于大型公共空間更新項目而言，政府可以憑借其較強大的行政效力，在前期為項目帶來資金投入和手段方式的調動，提升項目運作的可能性。而在政府效力下，社區(qū)組織、學術機構和慈善團體交織在一起，社會資源被充分調動，各種手段方式得到聯(lián)合。在土地公有制的中國語境下，政府政體對土地要素的干預是城市更新最為典型的治理辦法，而對于大型項目而言，政府行政效力的制度化建設更可以成為保障公眾參與的基石。隨著服務型政府的建設，NGO和網絡媒體等社會政體也為政府政體的空間更新行為帶來平衡與協(xié)調。

5 結論

中國土地管理以公有制為基礎，政府的組織形式更是為大眾利益服務的角度出發(fā)[24]。結合紐約ESCR項目公眾參與的運行機制，從4個層面思考公眾參與在大型公共空間更新中的借鑒意義：

1）需要從宏觀層面提高公眾參與相關法律的立法位階。并增加全過程的、具有普適價值的公眾參與制度設計，實現(xiàn)過程的法制化，為公眾參與在城市公共空間更新項目中的實施提供基礎指導，給各級地方政府提供深化參與制度的基礎范本。各級地方應在中央行政法規(guī)的基礎上，設計符合地方情況的參與制度條例。

2）“社區(qū)”在中國，作為基層居民自治組織[25]，實質上是最為符合“公民共建”的行政單位。在大型公共空間更新的公眾參與過程中，街坊地塊劃分零碎的現(xiàn)狀通常為更新帶來一定的難度，而社區(qū)層面的角色提取對于輔助規(guī)劃、協(xié)調整合居民需求、減小更新過程的難度有重要的作用。公眾參與的制度設計應強調以社區(qū)為單位，充分發(fā)揮社區(qū)對于公民個體的組織能力，提高社區(qū)層級的管理能力和意識。

3）對于大型的公共空間更新項目而言，政府行政職能的運用和分配是項目實施以及公眾參與機制成立的關鍵，具有形成決策和執(zhí)行決策的能力和最強的綜合協(xié)調能力。這種行政效力的集聚作用在中國的政治語境下具有更高效的發(fā)揮優(yōu)勢。但同時，需要對政府的職能進行細化和制衡，尤其是對于體系復雜的大型項目而言，合理有序分工有助于充分發(fā)揮不同部門的職能效應，提高行政效率。

4）由于產權的復雜化、市民階層受教育程度的上升，自下而上參與城市建設的需求日漸迫切。法律設計的完善、政府職能的細化配合以及參與途徑的豐富將作為自上而下的手段減弱公眾角色在參與過程中的被動性。從而提高市民階層對自下而上參與城市建設的熱情，真正使得公眾參與成為上下對接的有效手段。

3 《上海市街道設計導則》編制中政府職能分配與公眾參與運行機制The allocation of government functions and the public participation mechanism in the formulation of the Shanghai Street Design Guidelines

4 紐約ESCR項目政府機構職能分配與公眾參與運行機制The allocation of government functions and the public participation mechanism for the New York ESCR project

注釋：

圖1改繪自參考文獻[16]；圖2由作者自繪；圖3由作者根據參考文獻[21]繪制；圖4由作者根據參考文獻[17]繪制。表1由作者根據參考文獻[23]繪制；表2由作者根據參考文獻[17]繪制。