張俊

為進(jìn)一步加強(qiáng)黨中央對審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)決定組建中央審計(jì)委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，習(xí)近平同志擔(dān)任中央審計(jì)委員會(huì)主任。中央審計(jì)委員會(huì)是在中國特色社會(huì)主義審計(jì)事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵時(shí)期組建的，具有重大意義和深遠(yuǎn)影響。探源溯流，在20世紀(jì)30年代的中央蘇區(qū)，也曾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立了較高規(guī)格的中華蘇維埃共和國中央審計(jì)委員會(huì)，是對審計(jì)管理體制具有創(chuàng)造性的重大探索，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下近百年的審計(jì)史上具有重要的里程碑意義。

成立的時(shí)代背景

20世紀(jì)30年代，中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府成立，建立統(tǒng)一的政治制度和軍事制度的同時(shí)，也建立起統(tǒng)一的財(cái)政管理制度和審計(jì)制度。之所以建立審計(jì)制度，主要是由于革命根據(jù)地財(cái)政狀況十分困難，武裝起義初期，各地區(qū)在“打土豪、分田地”過程中又出現(xiàn)了亂沒收、亂征稅和開支無計(jì)劃的混亂現(xiàn)象。紅軍三大紀(jì)律中明確規(guī)定“一切繳獲要?dú)w公”，但是歸公的財(cái)物如何管理、如何避免財(cái)政管理無政府狀態(tài)和貪污浪費(fèi)舞弊行為等問題十分緊迫。黨中央為了鞏固新生的革命政權(quán)、保障供給、加強(qiáng)財(cái)政整頓、堵塞財(cái)政支出漏洞，決心要建立并強(qiáng)化統(tǒng)一、嚴(yán)格的財(cái)政管理機(jī)制和審計(jì)制度。

在中央蘇區(qū)，對于審計(jì)制度重要性的認(rèn)識，是一個(gè)逐步提升的過程，對審計(jì)機(jī)關(guān)的功能定位，也是一個(gè)在實(shí)踐中不斷改進(jìn)和提升的過程。在中央審計(jì)委員會(huì)建立前，蘇維埃政府曾探索過設(shè)立中央審查委員會(huì)監(jiān)督各級黨部之財(cái)政;設(shè)立各級政府財(cái)政審查委員會(huì)，審查政府部門、社會(huì)團(tuán)體及軍隊(duì)財(cái)務(wù)情況;在中央財(cái)政人民委員部設(shè)審計(jì)處，省財(cái)政部設(shè)審計(jì)科，代表上一級政府對下一級政府財(cái)政預(yù)決算進(jìn)行審查等，對加強(qiáng)財(cái)政管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。

中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府所在地——江西瑞金

成立與演進(jìn)

1933年9月15日，中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會(huì)選舉產(chǎn)生的中央人民委員會(huì)召開第49次會(huì)議，會(huì)議決定對中央財(cái)政部相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，決定成立審計(jì)委員會(huì)，隸屬于最高行政機(jī)關(guān)中央人民委員會(huì)，與財(cái)政部門相互獨(dú)立，具有專門審計(jì)職責(zé)，時(shí)任中央工農(nóng)檢察部代部長高自立等三位部長（或副部長）擔(dān)任審計(jì)委員會(huì)委員。這一決定，標(biāo)志著審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)職責(zé)正式從財(cái)政部門獨(dú)立出來，審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和制度更加專業(yè)和獨(dú)立。

幾個(gè)月后，新成立的中央審計(jì)委員會(huì)地位再次發(fā)生重大變化。1934年1月，中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府在中央執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)了專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)——中央審計(jì)委員會(huì)。同年2月，中央執(zhí)行委員會(huì)通過《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》，規(guī)定中央執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)中央審計(jì)委員會(huì)，負(fù)責(zé)審核國家歲入與歲出，監(jiān)督國家預(yù)算執(zhí)行。中央審計(jì)委員會(huì)的定位和隸屬關(guān)系有了新的提升，從隸屬于最高行政機(jī)關(guān)變?yōu)橹苯与`屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)，與中央人民委員會(huì)、最高法院并列。這一變化體現(xiàn)了黨對審計(jì)工作的高度重視，突出了審計(jì)的獨(dú)立性與權(quán)威性。

中央審計(jì)委員會(huì)的設(shè)置是整個(gè)新民主主義革命時(shí)期，黨領(lǐng)導(dǎo)下對審計(jì)管理體制最具有前瞻性的一次制度創(chuàng)新和突破。

指導(dǎo)思想、功能目標(biāo)和運(yùn)行機(jī)制

中華蘇維埃共和國時(shí)期，黨的思想理論和政治主張決定了審計(jì)目標(biāo)和方向，中央審計(jì)委員會(huì)始終全面服務(wù)于革命戰(zhàn)爭需要和奪取并鞏固革命政權(quán)的政治主張。如1934年紅色政權(quán)第一部審計(jì)法規(guī)《中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會(huì)審計(jì)條例》第一條明確審計(jì)目標(biāo)為“使財(cái)政收支適合于目前革命戰(zhàn)爭的需要”，第二條規(guī)定了“中央審計(jì)委員會(huì)及分會(huì)……吸收廣大工農(nóng)群眾對于審計(jì)的意見”。旗幟鮮明地維護(hù)了我們黨所代表的階級利益和意志，深刻反映了“人民群眾創(chuàng)造歷史”的馬克思主義的基本價(jià)值理念。

基于革命戰(zhàn)爭時(shí)期的特殊性，立足當(dāng)時(shí)長期經(jīng)濟(jì)封鎖、經(jīng)濟(jì)壓力大、財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，緊密服務(wù)于黨鞏固政權(quán)、支持革命戰(zhàn)爭需求的方針和中心工作，中央審計(jì)委員會(huì)的核心功能目標(biāo)確定為圍繞戰(zhàn)時(shí)中心工作，反浪費(fèi)保供給，通過審計(jì)維護(hù)嚴(yán)格的財(cái)政收支和量入為出的預(yù)決算制度。其監(jiān)督范圍主要聚焦公共資金和戰(zhàn)備物質(zhì)物資等，效果更多是點(diǎn)狀，以指令性為主。

中央審計(jì)委員的職責(zé)主要基于對各領(lǐng)域預(yù)決算全面審查展開，根據(jù)《中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會(huì)審計(jì)條例》，中央審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)“審查歲入歲出總預(yù)決算、全國行政費(fèi)預(yù)決算、海陸空軍預(yù)決算、經(jīng)濟(jì)建設(shè)收支預(yù)決算，由中央發(fā)補(bǔ)助費(fèi)的群眾團(tuán)體預(yù)決算。中央審計(jì)委員會(huì)分會(huì)審查省蘇維埃及省一級機(jī)關(guān)，中央直屬市縣及市區(qū)蘇維埃預(yù)決算，各縣市蘇維埃預(yù)決算、地方武裝預(yù)決算，以及中央審計(jì)委員會(huì)交辦的審查事項(xiàng)。各級蘇維埃預(yù)算和決算由中央財(cái)政人民委員部匯編后，經(jīng)中央審計(jì)委員會(huì)審查，人民委員會(huì)通過，中央主席團(tuán)方予批準(zhǔn)”。實(shí)際工作中，中央審計(jì)委員會(huì)及其分會(huì)圍繞預(yù)算決算制度的建立和完善、財(cái)政的統(tǒng)一、反貪污浪費(fèi)斗爭等中心工作積極開展審計(jì)，在促進(jìn)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、緩解財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難等方面取得了顯著成效，有力保障了戰(zhàn)時(shí)財(cái)政體系，積極支援革命戰(zhàn)爭和建設(shè)，為奪取并鞏固革命政權(quán)發(fā)揮了重要作用。

重要作用和歷史影響

中華蘇維埃時(shí)期中央審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新生政權(quán)對審計(jì)工作的重大嘗試，雖然只經(jīng)歷了短短幾年時(shí)間，卻是黨的歷史上的一次偉大創(chuàng)舉，發(fā)揮了重要作用，對新民主主義革命時(shí)期、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期乃至近些年審計(jì)事業(yè)發(fā)展都具有歷史性的影響。

中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府組織系統(tǒng)

一是審計(jì)管理體制方面的重大探索，對于審計(jì)制度的不斷改革創(chuàng)新具有重大歷史意義。中華蘇維埃共和國首次探索將審計(jì)機(jī)關(guān)直接置于最高權(quán)力機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)體制，是一項(xiàng)歷史性的創(chuàng)舉，對于深化審計(jì)監(jiān)督重要性認(rèn)識，提升審計(jì)監(jiān)督地位和層次具有重要意義，也深刻影響到以后各個(gè)時(shí)期的審計(jì)體制改革創(chuàng)新。這一時(shí)期在審計(jì)體制方面開創(chuàng)的黨中央領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)，財(cái)審分離等做法，在新時(shí)代也得到傳承和發(fā)揚(yáng)。

二是審計(jì)重大立法成果為其后的審計(jì)立法工作提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。1934年《中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會(huì)審計(jì)條例》由最高權(quán)力機(jī)關(guān)中央執(zhí)行委員會(huì)批準(zhǔn)，臨時(shí)中央政府主席毛澤東簽署命令頒布，共19條，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，能夠以這樣高規(guī)格的立法層級頒布一項(xiàng)部門法規(guī)，是非常難得的。該條例全面規(guī)定了建立審計(jì)監(jiān)督制度的目的、審計(jì)職權(quán)、審計(jì)體制、審計(jì)范圍和任務(wù)、審計(jì)工作報(bào)告制度、審計(jì)程序等，在立法技術(shù)和內(nèi)容規(guī)范上同樣具有較高的水準(zhǔn)和層次，為審計(jì)工作打下了較好的法律基礎(chǔ)。這部審計(jì)法規(guī)成為蘇維埃各級政府及紅軍的審計(jì)工作立法的上位法依據(jù)，奠定了“依法審計(jì)”的基本原則和思想，為日后抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時(shí)期各地區(qū)的審計(jì)立法樹立了典范，對新時(shí)代審計(jì)法律制度的健全完善也具有重要借鑒意義。

三是審計(jì)結(jié)果和成效為服務(wù)和保障黨的中心工作發(fā)揮了重要作用。中央審計(jì)委員會(huì)成立后，立即制訂審計(jì)規(guī)劃，主動(dòng)對各機(jī)關(guān)進(jìn)行巡回審計(jì)，對國家企業(yè)、中央機(jī)關(guān)、地方政府和群眾團(tuán)體開展審計(jì)，檢查發(fā)現(xiàn)了預(yù)決算制度落實(shí)、財(cái)政政策執(zhí)行、貪污浪費(fèi)等方面問題，中央審計(jì)委員會(huì)出具的審查情況總結(jié)均通過《紅色中華》報(bào)對外披露，極大地增加了審計(jì)工作的透明度，保證了審計(jì)監(jiān)督效用的最大化，獲得了很好的社會(huì)效應(yīng)，在鞏固蘇維埃政權(quán)，保障蘇區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和紅軍的物資供應(yīng)等方面發(fā)揮了重要作用。

在中華蘇維埃共和國中央審計(jì)委員會(huì)成立80多年后，新時(shí)代中央審計(jì)委員會(huì)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢產(chǎn)生。兩個(gè)歷史時(shí)期的“中央審計(jì)委員會(huì)”交相輝映，都是黨在重大歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期的重大制度創(chuàng)新，充分反映了黨對審計(jì)工作的高度重視?？梢钥闯?，黨中央關(guān)于改革審計(jì)管理體制的重大決策，關(guān)于成立中央審計(jì)委員會(huì)、優(yōu)化審計(jì)署職責(zé)的重大舉措具有充分的歷史和現(xiàn)實(shí)邏輯。作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，全國各級審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)在中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步堅(jiān)持黨對審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立健全黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的制度機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)領(lǐng)域重大工作頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，扎實(shí)推進(jìn)審計(jì)管理體制改革，整合優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督力量，拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度，推進(jìn)審計(jì)整改工作，推動(dòng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

（編輯 楊琳）

作者：審計(jì)博物館館長