山東省棗莊市山亭區(qū)財政局

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視財稅體制改革和財政制度建設(shè)，十八屆三中全會賦予了財政“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位，要求2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。黨的十九大報告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！敝泄仓醒搿鴦?wù)院2018年出臺關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見，提出力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，為各級預(yù)算績效管理改革列出了路線圖和時間表?？h級作為政策、資金和財政管理活動的主要落實者，必須圍繞“三全”目標(biāo)，高質(zhì)量地穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算績效管理，切實提高財政資金使用效益。

一、預(yù)算績效管理改革的必要性

預(yù)算績效是指公共部門為提高資金使用績效，以績效指標(biāo)和事業(yè)成本為核心，以部門績效管理、預(yù)算績效管理為基本形式的管理模式。預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，更強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，使政府行為更加務(wù)實、高效。長期以來，縣級財政支出管理相對比較粗放，注重支出規(guī)模而不追求使用效益，預(yù)算編報不實，項目缺乏科學(xué)性、規(guī)劃性，縣級財力相對有限，只能在“三保一促”的基礎(chǔ)上，在各部門之間平衡分配資金，造成財力更加緊張。財政部門在開展監(jiān)督時，也多數(shù)對支出的合理性、合規(guī)性和資金安全性加以監(jiān)督，缺乏對資金使用效率和效果的有效監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)預(yù)算績效管理，不僅能夠全面了解資金的分配效果和使用效益，更有利于提高財政支出的合理性和有效性，從而實現(xiàn)自我調(diào)整和自我加強(qiáng)，使預(yù)算資金從不適合財政介入或不應(yīng)由財政負(fù)擔(dān)的領(lǐng)域適時退出，大大壓縮沒有發(fā)展前景與預(yù)算績效較差的支出項目，并圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要不斷調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，不僅能夠緩解縣級財政收支緊張的矛盾，又能使有限的財政資金發(fā)揮最大效益，也有利于提高財政支出的透明度，對于推進(jìn)績效政府和責(zé)任政府建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重大的意義。

二、影響縣級預(yù)算績效管理的主要因素

(一)績效管理理念普遍不強(qiáng)。目前，我國地方政府預(yù)算績效管理工作總體上還仍處于剛剛起步階段，地區(qū)和部門之間績效管理工作進(jìn)展不均衡，中央和省級開展較快，但大部分縣級政府的預(yù)算績效管理工作進(jìn)展比較緩慢。當(dāng)前，縣級傳統(tǒng)的投入型預(yù)算管理的思想仍占主導(dǎo)地位，預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控仍以財政部門傳統(tǒng)合規(guī)性審查為主，多數(shù)預(yù)算單位績效管理的意識較為薄弱，績效管理理念尚未牢固樹立，長時間以來形成的“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想未發(fā)生根本變化，對預(yù)算的管理主要還停留在“如何要錢、如何花錢和如何完成任務(wù)”上，對項目預(yù)期績效缺乏科學(xué)評估，對資金的分配效果、資金使用效率以及產(chǎn)出結(jié)果缺乏有效的監(jiān)督和考核，導(dǎo)致有些項目實施效果不理想。同時，在缺少制度性約束的條件下，多數(shù)處于“要我評價”的被動狀態(tài)，成為預(yù)算績效管理的“瓶頸”。

(二)績效管理基礎(chǔ)工作比較薄弱。一是績效管理制度不健全。縣級績效管理還未真正納入財政全面管理，與預(yù)算編制、執(zhí)行相結(jié)合的工作機(jī)制和部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，既缺乏基于績效的立項機(jī)制，又缺乏預(yù)算項目的立項標(biāo)準(zhǔn)，更缺乏對政策性項目的全過程績效管理，造成預(yù)算項目“多散雜亂”，績效評價開展缺乏強(qiáng)有力的制度保障。二是績效評價指標(biāo)體系設(shè)計尚不完善，尤其是財政支出范圍廣，許多帶有公共產(chǎn)品特性的支出，個性指標(biāo)體系定性指標(biāo)多、易完成指標(biāo)多、可操作性指標(biāo)少，評分缺乏區(qū)分度，不能夠滿足不同層面和不同性質(zhì)的績效評價需求，極易導(dǎo)致績效指標(biāo)與評價目標(biāo)相脫節(jié)。三是現(xiàn)代化的信息技術(shù)在績效管理中運用的還不夠廣泛，預(yù)算績效管理信息化建設(shè)相對滯后，阻礙了改革深入推進(jìn)步伐。

(三)績效管理機(jī)構(gòu)和人員不健全?？h級財政部門大多未設(shè)置專職績效管理機(jī)構(gòu)，也沒有專門人員，不少人員都是身兼數(shù)職，很難集中精力完成績效管理工作，也無法對預(yù)算單位的財務(wù)人員開展針對性輔導(dǎo)和幫助，當(dāng)前預(yù)算績效管理過度依賴第三方機(jī)構(gòu)，預(yù)算單位自評能力沒有得到培養(yǎng)，長期績效管理運行成本過高，缺乏可持續(xù)性。

(四)績效評價結(jié)果應(yīng)用水平不高。當(dāng)前對績效評價結(jié)果運用多數(shù)停留在反映情況、發(fā)現(xiàn)問題、督促整改等較低層面，未與預(yù)算編制充分結(jié)合，追責(zé)問效機(jī)制還不完善，導(dǎo)致目前財政資金績效評價結(jié)果缺乏剛性，出現(xiàn)了一些項目雖然資金使用績效不好，但是財政資金仍需繼續(xù)安排的情況，財政資金被閑置、浪費等方面的共性問題尚未得到有效控制。

三、脫節(jié)縣級預(yù)算績效管理的對策建議

(一)增強(qiáng)績效管理意識和理念。一是在不斷健全績效管理規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，抓緊研究制定預(yù)算績效管理操作規(guī)程、工作流程及業(yè)務(wù)規(guī)范，將先進(jìn)的績效管理理念和方法融入到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，促進(jìn)各級各部門更好履職盡責(zé)。二是通過開展多種形式的培訓(xùn)宣傳，加大預(yù)算績效管理工作宣傳力度，創(chuàng)造良好社會輿論氛圍，讓績效理念深入人心。三是將預(yù)算績效管理納入政府年度目標(biāo)考核體系，并作為各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、選拔任用的重要依據(jù)，形成“倒逼”機(jī)制。

(二)夯實績效管理基礎(chǔ)性工作。一是強(qiáng)化財政管理頂層設(shè)計，明確“時間表”和“路線圖”，推動績效管理常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。加快構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價“四位一體”的管理體系。二是加快研究設(shè)計和補充修訂現(xiàn)有績效目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，形成覆蓋所有財政資金科學(xué)統(tǒng)一的績效指標(biāo)體系。三是充分利用現(xiàn)代化信息管理技術(shù)，以財政大數(shù)據(jù)建設(shè)為支撐，加快建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范、覆蓋各級的預(yù)算績效管理信息平臺，逐步實現(xiàn)智能檢索、大數(shù)據(jù)分析、開放共享、動態(tài)更新的功能，著力提升預(yù)算績效的科學(xué)性和規(guī)范性。

(三)強(qiáng)化績效評價結(jié)果應(yīng)用。一是強(qiáng)化預(yù)算績效管理責(zé)任，按照“誰支出，誰負(fù)責(zé)”的原則，落實好各級政府和部門單位預(yù)算績效管理的主體責(zé)任，探索對重大項目的責(zé)任人實行績效終身責(zé)任追究制，增強(qiáng)財政預(yù)算績效管理的剛性。二是推進(jìn)績效信息報告公開制度。將評價結(jié)果向同級政府和人大報告，逐步推動部門重點評價結(jié)果和財政重點評價結(jié)果向社會公開，回應(yīng)社會關(guān)切，接受社會監(jiān)督。三是建立評價結(jié)果反饋與整改機(jī)制，將評價項目績效情況、存在的問題及相關(guān)建議反饋被評價單位，指導(dǎo)并配合其完善制度，改進(jìn)措施，加強(qiáng)整改。同時，將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排緊密結(jié)合，對績效評價發(fā)現(xiàn)問題、未達(dá)到績效目標(biāo)或評價結(jié)果較差的單位，相應(yīng)壓減下年度預(yù)算安排規(guī)模。

(四)加強(qiáng)績效管理組織機(jī)構(gòu)和人員隊伍建設(shè)。一是結(jié)合財政監(jiān)督職能調(diào)整，設(shè)立預(yù)算績效管理中心，配備專職技術(shù)任務(wù)，為加強(qiáng)預(yù)算績效管理提供組織保障。二是通過政府購買服務(wù)的方式，將高等院校、中介組織、科研機(jī)構(gòu)等社會第三方機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量引入進(jìn)來，拓寬參與績效管理的渠道。三是加強(qiáng)績效管理政策理論和專業(yè)操作技術(shù)指導(dǎo)，提高預(yù)算單位自評能力，明確各方職責(zé)，統(tǒng)籌各方力量，加強(qiáng)和改進(jìn)財政績效管理。