文/張亮淵

隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，“職業(yè)投訴舉報(bào)人”這一毀譽(yù)參半的群體獲得了更為廣闊的舞臺。與此同時，行政執(zhí)法部門面對的投訴舉報(bào)呈現(xiàn)噴井態(tài)勢，加之“職業(yè)投訴舉報(bào)”表現(xiàn)出的團(tuán)隊(duì)化、專業(yè)化特點(diǎn)，無疑給行政執(zhí)法工作帶來了新的挑戰(zhàn)。本文以行政執(zhí)法部門在處理此類舉報(bào)中遇到的突出問題為研究視角，通過案例分析法、資料收集法、比較分析法等調(diào)研方式，結(jié)合行政執(zhí)法工作實(shí)際，從實(shí)際案例出發(fā)，分析職業(yè)投訴舉報(bào)群體的發(fā)展特點(diǎn)，進(jìn)而引出有關(guān)部門在處理職業(yè)投訴舉報(bào)的過程中存在的問題，探索建立規(guī)范有效的行政執(zhí)法工作方法。

案情簡介

近期，本市多個市場監(jiān)管部門同時收到投訴舉報(bào)，反映在某童裝專柜購買的某款童裝不符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，要求對上述產(chǎn)品進(jìn)行查處、組織調(diào)解，并書面告知處理結(jié)果。各區(qū)市場監(jiān)管部門隨即對舉報(bào)內(nèi)容展開調(diào)查，最終對查實(shí)的違法行為依法進(jìn)行了行政處罰。而在調(diào)解環(huán)節(jié)，因當(dāng)事人要求的賠償數(shù)額相當(dāng)之高，雙方未達(dá)成合意，最終終止調(diào)解。隨后，當(dāng)事人以A區(qū)市場監(jiān)管部門的告知方式不符合其要求，且A區(qū)市場監(jiān)管部門與B區(qū)市場監(jiān)管部門的告知內(nèi)容存在不同為由，向政府部門申請行政復(fù)議。

案件引申

一、當(dāng)前職業(yè)投訴舉報(bào)人的特點(diǎn)

1.團(tuán)隊(duì)化、專業(yè)化

職業(yè)投訴舉報(bào)已由上世紀(jì)八九十年代“王海式打假”的個人行為逐步演變成公司化、規(guī)?；袨?。江蘇、山東、河南等地的職業(yè)投訴舉報(bào)人很多都成立了打假公司，內(nèi)部有著明確的分工，制定了詳細(xì)的內(nèi)部分工細(xì)則和操作流程。

2.經(jīng)濟(jì)利益訴求更加銳化

較以往多數(shù)打假人尚以社會責(zé)任感為己正名不同，如今眾多職業(yè)投訴舉報(bào)人在發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者違法后，直接與經(jīng)營者談判，高價索賠，當(dāng)商家無法滿足其賠償要求時，再以消費(fèi)者身份向行政監(jiān)管部門投訴、舉報(bào)，以此來威脅經(jīng)營者，以達(dá)到其索賠要求的目的。

3.法制思維、法律素養(yǎng)更高

伴隨著團(tuán)隊(duì)化發(fā)展，職業(yè)投訴舉報(bào)人內(nèi)部分工更加精細(xì)且具備了更高的法律、法規(guī)應(yīng)用能力。由于其對行政監(jiān)管部門處理投訴、舉報(bào)事項(xiàng)的程序較熟悉，善于捕捉執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法漏洞，熟練運(yùn)用行政復(fù)議、行政訴訟等權(quán)利救濟(jì)手段，當(dāng)職業(yè)投訴舉報(bào)人遇到同類涉嫌違法的行為，往往會進(jìn)行多次數(shù)、多地區(qū)的投訴、舉報(bào)，一旦出現(xiàn)問題，就進(jìn)行“批量化”的行政復(fù)議。

二、行政監(jiān)管部門在執(zhí)法實(shí)踐中存在的問題

1.投訴、舉報(bào)材料收發(fā)階段的不足

近年來，職業(yè)投訴舉報(bào)人抓住行政部門執(zhí)法程序上的疏漏，進(jìn)而申請行政復(fù)議的案件日益增多，其中又以收發(fā)階段的程序問題最易被忽視。一方面，職業(yè)投訴舉報(bào)人通過掛號信形式向行政部門寄送投訴、舉報(bào)材料，郵局往往將信件送達(dá)至行政部門對外公布的地址，并由門衛(wèi)室簽收。由于收發(fā)人員的疏忽，投訴舉報(bào)信遲遲未送達(dá)相關(guān)業(yè)務(wù)科室，導(dǎo)致投訴、舉報(bào)內(nèi)容未得到及時處理的情況時有發(fā)生。另一方面，職業(yè)投訴舉報(bào)人通過掛號單查詢到行政部門的簽收日期，并以此推算相應(yīng)的受理、處理期限，再以監(jiān)管部門行政不作為為由，向上一級主管部門提起行政復(fù)議申請。

2.執(zhí)法處置能力的不足

①審查信函不清

職業(yè)投訴舉報(bào)人向監(jiān)管部門寄送的信函名為“投訴信”，但實(shí)際內(nèi)容可能涉及投訴與舉報(bào)兩部分，執(zhí)法人員僅按投訴的流程處理，對舉報(bào)部分未予理睬勢必造成行政不作為。若投訴舉報(bào)信涉及舉報(bào)的內(nèi)容包含多項(xiàng)，執(zhí)法人員只查處了其中若干項(xiàng)，勢必造成履職不完整。執(zhí)法人員只有審清投訴舉報(bào)材料，對其內(nèi)容逐條羅列，一一分析，才能全面完整地處理好投訴舉報(bào)。

② 執(zhí)法主體不適格

《上海市市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理程序規(guī)定》第二十四條明確規(guī)定：“舉報(bào)由涉嫌違法行為發(fā)生地的區(qū)市場監(jiān)管部門管轄”。有執(zhí)法人員在處理舉報(bào)內(nèi)容時，直接以不具有主體資格的下屬機(jī)構(gòu)名義進(jìn)行處理，而未以區(qū)市場監(jiān)管部門的名義進(jìn)行查處，造成執(zhí)法主體不適格。

③處理過程缺乏技巧性和完整性

職業(yè)投訴舉報(bào)人向行政部門申請政府信息公開，當(dāng)其所申請的內(nèi)容指向不明確時，行政部門直接以“該政府信息不存在”進(jìn)行答復(fù)。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十條規(guī)定，“政府信息公開申請內(nèi)容不明確的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并自收到申請之日起7個工作日內(nèi)一次性告知申請人作出補(bǔ)正，說明需要補(bǔ)正的事項(xiàng)和合理的補(bǔ)正期限”。行政部門未對申請公開的內(nèi)容進(jìn)行分析研判，對指向不明確的給予指導(dǎo)和釋明并要求其補(bǔ)正，即以“該政府信息不存在”直接答復(fù)，顯然于法不符。再者，要求職業(yè)投訴舉報(bào)人進(jìn)行信息補(bǔ)正時，未及時跟蹤其已補(bǔ)正的信息，導(dǎo)致未能在規(guī)定期限內(nèi)作出答復(fù)。對此，需要把握好信息公開的受理、答復(fù)時間節(jié)點(diǎn)，對補(bǔ)正內(nèi)容及時查收，避免因程序問題產(chǎn)生行政爭議。

3.答復(fù)寄送階段的不足

《上海市市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理程序規(guī)定》第十五條第一款規(guī)定：“區(qū)市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起7個工作日內(nèi)，作出是否受理的決定，并告知消費(fèi)者。不予受理的，應(yīng)當(dāng)告知不予受理的理由，并告知維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的其他途徑?！钡诙l第一款規(guī)定：“區(qū)市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)自受理投訴之日起60日內(nèi)終結(jié)調(diào)解?！钡诙藯l第一款規(guī)定：“區(qū)市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)自收到舉報(bào)之日起10日內(nèi)，組織核查并決定是否立案，有特殊情況的，可以延長至15日。”第二十九條規(guī)定：“對舉報(bào)不予立案的，區(qū)市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)自作出決定之日起7個工作日內(nèi)，告知舉報(bào)人并說明理由。對被舉報(bào)的違法行為作出行政處罰、不予行政處罰、銷案、移送等處理決定的，區(qū)市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)自作出決定之日起15個工作日內(nèi)，告知舉報(bào)人?！?第三十一條規(guī)定：“區(qū)市場監(jiān)管部門可以通過市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)信息管理系統(tǒng)，以主動推送的方式告知，也可以通過書面、電話、短信等方式告知?！?/p>

本案中，監(jiān)管部門的答復(fù)方式不限于書面，但通過電話進(jìn)行答復(fù)的，應(yīng)對答復(fù)內(nèi)容進(jìn)行錄音，做好相應(yīng)的工作記錄；通過信函進(jìn)行答復(fù)的，應(yīng)以掛號信或EMS形式寄送，保存單號，以備后查。在執(zhí)法實(shí)踐中，往往會碰到電話回復(fù)但沒有錄音記錄，或制發(fā)了書面文書，而寄送的時間卻在一個月之后。個中緣由不一而足，但無一例外都會成為職業(yè)投訴舉報(bào)人提起行政復(fù)議、訴訟的事由。

案件啟示

如何應(yīng)對當(dāng)前的職業(yè)投訴舉報(bào)行為，無疑對行政執(zhí)法部門提出了新問題、新要求。規(guī)范有效地處理職業(yè)投訴舉報(bào)工作，筆者提出如下建議：

一、規(guī)范工作流程，完善處理機(jī)制

1.建立投訴舉報(bào)收發(fā)、流轉(zhuǎn)“責(zé)任人制度”

對投訴舉報(bào)信件收發(fā)、流轉(zhuǎn)的時限、職責(zé)、責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)作出明確的規(guī)定，制定嚴(yán)格的操作流程。對郵寄收到的投訴舉報(bào)信件的收發(fā)，要有專人負(fù)責(zé)，設(shè)立專門的收發(fā)流轉(zhuǎn)簿，在確保投訴舉報(bào)材料正常流轉(zhuǎn)的同時，也為可能出現(xiàn)的行政爭議工作留存必要的證據(jù)。

2.建立疑難案件部門會商機(jī)制

明確案件承辦部門在調(diào)查取證中發(fā)現(xiàn)重大疑難問題，可提請案件會商。由相關(guān)機(jī)構(gòu)召集各職能部門就案件中存在的疑難問題進(jìn)行會商討論，向職業(yè)投訴舉報(bào)人發(fā)出的告知書等書面文件應(yīng)由職能部門聯(lián)合審核。

3.加強(qiáng)各區(qū)職能部門間的共商交流

在本案中，涉案各區(qū)市場監(jiān)管部門在案件調(diào)查處理及答復(fù)時，應(yīng)避免孤軍奮戰(zhàn)，加強(qiáng)溝通，建立交流平臺，做到信息共享。

二、完善投訴舉報(bào)工作的審查、處理機(jī)制

1.審清投訴舉報(bào)內(nèi)容

投訴舉報(bào)信件的形式多樣，其中，最易混淆的是：信的抬頭為投訴信或舉報(bào)信，但內(nèi)容卻涉及投訴、舉報(bào)兩方面的內(nèi)容。無論是何種形式的信件，投訴與舉報(bào)的處理是兩項(xiàng)各自獨(dú)立的工作，必須按相關(guān)規(guī)定分別處理，并作出答復(fù)。

2.以投訴舉報(bào)內(nèi)容為導(dǎo)向，梳理適格的執(zhí)法主體

對于舉報(bào)的處理，基層市場監(jiān)管所不具備執(zhí)法主體資格，應(yīng)以區(qū)局名義對外制發(fā)文書。

3.把握投訴舉報(bào)處理工作的完整性

從受理時的回復(fù)到處理完畢后的答復(fù)再到文書制發(fā)后的寄送，其中還可能涉及投訴舉報(bào)材料的補(bǔ)充環(huán)節(jié)和信息公開申請的補(bǔ)正環(huán)節(jié)，都應(yīng)視為一個案件的各個組成部分，須整體把握，缺一不可，漏掉任何一個環(huán)節(jié)都將造成工作的不完整。

三、精準(zhǔn)適法，精準(zhǔn)處罰

對于職業(yè)投訴舉報(bào)件的處理，通常不只涉及單個法律法規(guī)，往往會出現(xiàn)符合法律規(guī)定的若干個違法行為的特征，甚至?xí)霈F(xiàn)與刑事司法競合的現(xiàn)象。如果在違法行為定性上把握不慎，就會引起行政爭議。這就要求執(zhí)法人員全面掌握法律知識，精準(zhǔn)適用法律法規(guī)：應(yīng)由行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的，準(zhǔn)確處罰；適用民事訴訟途徑的，為當(dāng)事人進(jìn)行法律輔導(dǎo)；涉嫌構(gòu)成犯罪的，及時將案件線索移交司法機(jī)關(guān)。只有做到準(zhǔn)確適用法律，合情合理行使自由裁量權(quán)，才能切實(shí)保障執(zhí)法的權(quán)威性。

四、加強(qiáng)法制培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力

好的工作機(jī)制能否落到實(shí)處，歸根到底是人的問題。伴隨著職業(yè)投訴舉報(bào)人能力的提升，執(zhí)法者的素養(yǎng)提升勢在必行。針對職業(yè)投訴舉報(bào)不同時期的表現(xiàn)特點(diǎn)，行政執(zhí)法部門應(yīng)由專門業(yè)務(wù)科室召開業(yè)務(wù)培訓(xùn)會，傳遞最新的法律、法規(guī)，明確投訴舉報(bào)的內(nèi)涵，針對多個訴求啟動相應(yīng)程序全面答復(fù)，避免出現(xiàn)因法律法規(guī)更新不及時而導(dǎo)致行政不作為、錯作為。有條件的部門，更可通過制作典型案件等形式，定期通報(bào)投訴、舉報(bào)處理中出現(xiàn)的問題，以資后鑒。

五、加強(qiáng)橫向交流，形成執(zhí)法合力

在投訴、舉報(bào)事項(xiàng)的辦理過程中，執(zhí)法部門應(yīng)主動與職業(yè)投訴舉報(bào)人溝通，弄清其真實(shí)訴求。在案件處理過程中，就相關(guān)的法律問題，及時與各區(qū)監(jiān)管部門、政府法制部門、人民法院、公安機(jī)關(guān)等單位進(jìn)行必要的溝通、協(xié)調(diào)。同時，在行政執(zhí)法過程中加強(qiáng)與各職能部門的聯(lián)系合作，及時反饋履職中的難點(diǎn)問題，行成執(zhí)法合力。