文/朱林

國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)有關(guān)人員赴英國就煤礦安全科技與風險管理進行培訓。了解英國煤礦安全科技與風險管理情況，并結(jié)合我國煤礦安全生產(chǎn)有關(guān)情況進行了思考。

2018年9月2日至22日，應急管理部組織國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)有關(guān)人員赴英國就煤礦安全科技與風險管理進行培訓。通過培訓，了解英國煤礦安全科技與風險管理情況，并結(jié)合我國煤礦安全生產(chǎn)有關(guān)情況進行了思考。

英國煤礦安全科技與風險管理情況

英國煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展及現(xiàn)狀

英國煤炭開采業(yè)曾經(jīng)有過輝煌的歷史。二戰(zhàn)結(jié)束初期，英國礦工人數(shù)達到了70萬人，即使到了20世紀80年代中期，在全國250個煤礦中仍然有28萬全職礦工。1994年，英國對煤炭工業(yè)實施了私有化改革，同期煤炭總產(chǎn)量大幅度降低。此外，英國工人工資差別、礦齡嚴重老化、開采成本偏高、再生能源的興起等原因，導致英國煤炭開采業(yè)逐漸失去國際競爭力，成為名副其實的“夕陽產(chǎn)業(yè)”。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，全英國已無正在生產(chǎn)的“深層煤礦”（即我國所稱井工煤礦，最后一個井工煤礦已于2015年12月關(guān)閉），僅有露天煤礦10處（2018年又關(guān)閉2處），雇用工人約1 000名，2017年煤炭產(chǎn)量為304.1萬t。

英國煤礦的事故死亡率與世界其他國家相比是較低的。英國的煤礦主和礦工都認識到，安全開采方法可提高煤炭產(chǎn)量，而不會限制煤炭產(chǎn)量，英國對各種煤礦的安全標準要求“一視同仁”，有一套嚴密的安全管理制度。

一是實行嚴格的煤礦經(jīng)理管理責任制。根據(jù)英國的煤礦安全規(guī)定，煤礦經(jīng)理必須有煤礦工作經(jīng)歷，必須通過安全和相關(guān)知識考試。如果因忽略安全法規(guī)而造成人員傷亡，礦長可能被逮捕入獄。曾經(jīng)有一位礦經(jīng)理就因為值班期間在家中聚會醉酒被告上法庭，最后入獄服刑。

二是嚴密的監(jiān)管制度。英國制定了完整的煤礦安全監(jiān)察制度。每個煤礦都有一名安全監(jiān)察員對安全法規(guī)的落實等進行監(jiān)管。政府還向礦區(qū)派遣環(huán)境巡視員，對所在區(qū)域內(nèi)煤礦的粉塵、水、噪音、矸石以及交通進行管理。一旦監(jiān)察員認為某一煤礦有潛在的安全問題，或?qū)ΦV區(qū)的環(huán)境造成危害，他們有權(quán)勒令煤礦停業(yè)整頓。

三是充分發(fā)揮公眾監(jiān)督。一些民間機構(gòu)對煤礦的監(jiān)督也起到了積極的作用。有一個公司每年出版一本《英國煤礦指南》，詳細描述英國煤礦的現(xiàn)狀，還專門把政府負責安全和環(huán)境的部門官員的名字、電話等一一列出，以便公眾有效“監(jiān)管”。

得益于完善有力的安全管理，自2012年以來，英國煤礦沒有發(fā)生死亡事故。

英國煤礦職業(yè)健康與安全法律法規(guī)體系

英國職業(yè)健康法律法規(guī)、標準規(guī)范等體系共分為法案（Act）、法 規(guī)（Regulations）、準 則 規(guī) 范（Approved Codes of Practice，ACOPs）和指南（Guidance）4 個層級。法案（Act）是最高級別的法律，由議會通過；法規(guī)（Regulations）是依據(jù) Act 制定，由國會授權(quán)健康與安全執(zhí)行委員會 （The Health and Safety Executive，HSE）起草，負責職業(yè)健康與安全事務的大臣簽署；準則規(guī)范（Approved Codes of Practice， ACOPs）由 HSE 制定，主要用于在怎樣執(zhí)行法律、法規(guī)上給予合理指導，可以作為出庭依據(jù)適用，主要的法規(guī)都附有準則規(guī)范；指南（Guidance）也是由HSE 制定，屬于非法律規(guī)定，但應保證執(zhí)行。

英國煤礦職業(yè)健康與安全執(zhí)法體制

根據(jù)《職業(yè)健康與安全法》，英國成立了“健康與安全執(zhí)行委員會”（HSE，非英國政府部門機構(gòu)，其監(jiān)察員不屬于公務員編制）和“健康與安全委員會”（HSC）。HSE對全國煤礦安全監(jiān)管，是負責煤礦職業(yè)健康與安全執(zhí)法的機構(gòu)，地方政府不負責煤礦安全監(jiān)管。

首先是健康與安全執(zhí)行委員會（HSE）。健康與安全執(zhí)行委員會是向健康與安全委員會提供職業(yè)健康與安全咨詢、協(xié)助健康與安全委員會落實與實施職業(yè)健康安全法律的機構(gòu)。該機構(gòu)3名領(lǐng)導人的任職不因政府更迭而變動，具有一定的穩(wěn)定性。HSE人員最多的時候約有4 000名職員，其中包括安全監(jiān)察員、政策法規(guī)咨詢?nèi)藛T、技術(shù)工藝人員、科學研究和醫(yī)務等方面專業(yè)人才。其主要職能是：審批安全法律、法規(guī)，由議會審批頒布；貫徹、落實并實施健康與安全的法令，強制企業(yè)實施；對危險行業(yè)審批頒發(fā)許可證；對企業(yè)重大危險區(qū)域進行安全評估；實施事故調(diào)查等。HSE設(shè)礦山、近海石油、鐵路、核能、農(nóng)業(yè)和其他工業(yè)企業(yè)等6個安全監(jiān)察工作部。其中礦山安全工作部的工作是依法對礦山實施安全監(jiān)察。安全監(jiān)察員由采礦、機械和電氣專家組成，其中采礦專業(yè)人員占50%。礦山安全監(jiān)察人員的條件是：有獻身于礦山安全事業(yè)的堅定志向，具有采礦專業(yè)高等學歷證書，持有國家頒發(fā)的采礦專業(yè)一級證書，有豐富的礦山安全生產(chǎn)實踐經(jīng)驗。其錄用程序是：首先由個人提出書面申請，然后由考核小組進行考試，最后由HSE主席任命并頒發(fā)證書，并隨身攜帶，持證監(jiān)察。礦山安全監(jiān)察員要定期培訓。

目前，英國4名煤礦安全監(jiān)察員，根據(jù)《職業(yè)健康與安全法》及相關(guān)法令規(guī)定，煤礦安全監(jiān)察員主要有以下職責與權(quán)力：有權(quán)直接進入認為要進行安全監(jiān)察的礦山企業(yè)和工作場所；對煤礦設(shè)計及其重大更改內(nèi)容進行審批，在生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展過程中，有權(quán)修改有關(guān)安全規(guī)定；煤礦發(fā)生事故后，進入事故現(xiàn)場進行勘查，根據(jù)初步調(diào)查，提出事故調(diào)查意見；有權(quán)對不安全的作業(yè)場所提出整改意見，直至停產(chǎn)；當安全監(jiān)察員在執(zhí)行監(jiān)察受阻或其人身安全受到威脅時，可向當?shù)鼐秸f明情況，要求警方協(xié)助。

其次是健康與安全委員會（HSC）。該委員會由3名國家工會聯(lián)合會代表、3名企業(yè)代表、2名地方政府代表和2名科技界代表共10人組成。該10人委員會由英國政府負責環(huán)境、運輸和各地區(qū)事務的部長聯(lián)合任命，以實施1974年頒布實施的《職業(yè)健康與安全法》。健康與安全委員會的主要職能是，為政府提供安全政策建議和信息，并提供技術(shù)咨詢；制定修改安全法律、法規(guī)的實施細則；受政府委托，對重大事故進行調(diào)查和分析。

HSE監(jiān)察員是進入作業(yè)現(xiàn)場進行監(jiān)察執(zhí)法的主體。監(jiān)察員依法進入工作場所檢查、取證、起訴和發(fā)布整改通知或停產(chǎn)通知。對礦井進行安全監(jiān)察，一般2種方式，一是按照年度計劃執(zhí)行；二是根據(jù)礦井生產(chǎn)過程中情況隨機檢查，隨機檢查不事先通知被檢查礦井。根據(jù)礦井規(guī)模、機械化裝備水平、地質(zhì)條件、災害狀況，確定礦井安全狀況和風險程度。礦山監(jiān)察部每年根據(jù)礦井的安全狀況和風險程度，確定年度監(jiān)察計劃，并報HSE。對不同風險程度的礦井，檢查驗收的比例分別是：高風險礦井50%；中等風險礦井30%；低等風險礦井15%；其他風險礦井5%。安全監(jiān)察員對礦井進行現(xiàn)場監(jiān)察的程序是：首先與礦方經(jīng)理交談，聽取匯報，了解最近的有關(guān)情況；然后進行實地查看，其檢查的內(nèi)容、路線均由安全監(jiān)察員根據(jù)自己所掌握的情況而獨立決定，充分行使監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察時礦井主要負責人及分管安全的負責人必須全程陪同。與礦經(jīng)理交換意見，指出檢查出的問題，也可根據(jù)現(xiàn)場情況發(fā)出相關(guān)指令。

對檢查出問題的處理。對一般性問題，安全監(jiān)察員指出后，由礦經(jīng)理負責安排整改。當監(jiān)察員認為煤礦違法時可以發(fā)布整改通知，并列明違反的條款和理由，要求企業(yè)和有關(guān)人員限期糾正。對存在重大事故隱患危機人身安全的作業(yè)場所，監(jiān)察員可令其停止作業(yè)，限期進行整改。如果礦方不按要求進行整改，監(jiān)察員可提出公訴，由法院判罰2萬英鎊以下處罰。

每次檢查工作后，監(jiān)察員必須寫出書面監(jiān)察報告，一般可使用電子傳真匯報，若發(fā)現(xiàn)重大隱患，要用電話及時匯報。在向上級匯報的同時，監(jiān)察員的書面監(jiān)察報告所涉及的內(nèi)容，要對煤礦經(jīng)理進行詳細通報。監(jiān)察報告的基本內(nèi)容包括：礦井概況、礦井安全生產(chǎn)狀況、檢查的有關(guān)情況（按檢查內(nèi)容詳細說明）、總體評價、安全工作建議等。

英國煤礦企業(yè)的安全檢查與管理

《職業(yè)健康與安全法》規(guī)定，煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主要由礦主負責，根據(jù)礦井安全狀況必須設(shè)立相應的安全管理機構(gòu)，配備安全檢查與管理人員，切實加強安全管理和檢查。煤礦安全管理機構(gòu)和人員配置要報HSE批準，并由煤礦安全監(jiān)察員進行監(jiān)督。煤礦企業(yè)必須建立職工代表參與安全管理的制度，職工代表對工作場所要認真檢查安全狀況，做好書面記錄（定期歸檔作為事故分析時參考）將問題及時向經(jīng)理反應并督促解決。職工代表要參與事故的調(diào)查和處理全過程。

安全檢查部門的人員按標準配置，采煤工作面與掘進工作面，每面每班設(shè)一名中級安全檢查員和一名安全檢查員。全礦井分采煤、掘進、機械、電氣等專業(yè)，各設(shè)1名高級安全檢查員負責本專業(yè)的安全檢查與管理工作。

英國煤礦安全科技

英國的煤炭產(chǎn)業(yè)從出現(xiàn)、發(fā)展到衰落，離不開科技的推動，尤其煤礦安全工作，科技起到了決定性的作用。從蒸汽機、內(nèi)燃機到電氣時代，英國的科技不斷地運用到煤礦安全生產(chǎn)中，對煤炭產(chǎn)業(yè)和煤礦安全的發(fā)展起到了巨大的作用。在安全領(lǐng)域中，科技的研發(fā)與推廣，對煤礦安全生產(chǎn)工作至關(guān)重要。隨著英國煤礦私有化推進，煤礦安全與發(fā)展科研工作也由國家管理向私有化轉(zhuǎn)化，安全科技的市場占比制約了科研機構(gòu)的生存，迫使科研機構(gòu)推出的產(chǎn)品必須滿足煤礦實用、安全、可操作的要求。國家用法律明確要求，用法規(guī)規(guī)范標準，煤礦使用的工藝、技術(shù)、裝備必須要滿足法律、規(guī)范規(guī)定，相關(guān)部門不強制要求使用何種工藝、技術(shù)、裝備，但強制規(guī)定必須要達到安全條件。市場競爭導致各科研單位的研究目標及方向很明確，用科研成果取得商機，同時也用商機引導科研方向，政府部門并不干涉科研機構(gòu)的行為。

英國煤礦事故的調(diào)查處理與程序

英國煤礦事故分為3種類型：非上報事故；停產(chǎn)3天以上的事故；重大傷害事故。不同類型事故按以下方式處理。

非上報事故。非上報事故一般是指作業(yè)人員未受到傷害，事故對礦井生產(chǎn)的影響少于3天。此類事故要填寫事故記錄表和事故調(diào)查表，礦方檢查人員與事故當事人進行面談，詳細了解事故發(fā)生時的情況，并對事故在本礦進行通報。

停產(chǎn)3天以上的事故。此類事故不但要填寫事故記錄表和事故調(diào)查表，上報給HSE，同時對事故當事人、見證人要進行深入調(diào)查，并建立專門檔案，記載事故情況，事故的詳細情況要通報企業(yè)全體職工。

重大傷害事故（嚴重事故）。此類事故一般涉及人身傷害，因此在處理上要嚴格按照法令和規(guī)定進行處理。一般程序是：盡快用電話通知HSE下派的安全監(jiān)察員；立即填寫事故記錄表和調(diào)查表，交給安全監(jiān)察員，安全監(jiān)察員立即趕到事故現(xiàn)場進行勘查，與此同時，組織職工代表、工程技術(shù)人員，安全管理人員等到現(xiàn)場查看；并繪出事故現(xiàn)場圖，為事故調(diào)查提供準確的現(xiàn)場資料情況；成立事故調(diào)查組，由礦山安全監(jiān)察部門牽頭，礦山安全監(jiān)察員、工會代表（職工代表）、礦行政管理人員和專業(yè)技術(shù)人員組成。發(fā)生重大事故后，尤其是人身傷害事故，允許新聞媒體報道。

事故調(diào)查程序。事故搶救工作結(jié)束后，首先由安全監(jiān)察人員、采礦工程師、電氣工程師到事故現(xiàn)場進行初始調(diào)查。其主要工作是記載事故現(xiàn)場情況，根據(jù)事故情況評估調(diào)查工作量，確定正式調(diào)查的組成人員。事故調(diào)查結(jié)束后，由事故調(diào)查組寫出事故調(diào)查報告，由HSE主席簽發(fā)。調(diào)查報告的主要內(nèi)容有3個方面，一是事故的原因；二是防止事故應采取的措施；三是劃分事故責任，但不提出對事故責任者的處理建議。事故責任人員的處理由法庭作出并執(zhí)行。

啟示與建議

與英國相比，我國目前還處于工業(yè)化的上升期，安全生產(chǎn)還有需要改進的方面。結(jié)合我國國情和各單位實際，對下一步工作有以下建議。

著力提高政治站位，強化紅線意識

牢固樹立發(fā)展決不能犧牲安全為代價的紅線意識，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院的重大決策部署上來，認真貫徹落實習近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)工作的重要指示精神，切實增強抓好煤礦安全生產(chǎn)工作的責任感和緊迫感，主動擔當作為，敢于動真碰硬，以最堅決的態(tài)度、最有力的舉措推動煤礦安全發(fā)展。

著力細化安全法律標準，充實煤礦監(jiān)管監(jiān)察力量

與英國相比，我國安全生產(chǎn)方面的法律法規(guī)線條還比較粗。其標準體系和作業(yè)指導書方面差距較大，要完善法律體系和標準體系，細化有針對性的作業(yè)指導書。我國煤炭行業(yè)是能源主導產(chǎn)業(yè)，也是主要高危行業(yè)。因此要不斷完善煤礦安全法律法規(guī)標準規(guī)范，強化國家監(jiān)察，加強地方監(jiān)管，推動煤炭行業(yè)健康發(fā)展。

著力開展風險管控，深化隱患排查治理

在生產(chǎn)經(jīng)營活動的策劃、設(shè)計階段要充分進行風險分析，并盡量避免可能存在的風險，從源頭上作好風險控制；在生產(chǎn)經(jīng)營、運行管理等階段要根據(jù)生產(chǎn)內(nèi)容、季節(jié)、自然環(huán)境等狀況的變化適時開展風險分析，制定切實可行的控制措施，并逐一落實。把危險源辨識、風險評價與隱患排查工作有機結(jié)合起來，利用科學、規(guī)范的辨識、評價程序和方法，抓住安全事故隱患的源頭，落實作業(yè)風險控制措施，并加強閉環(huán)管理，將事故隱患消滅在萌芽狀態(tài)，有效防范和遏制各類事故的發(fā)生。

著力強化企業(yè)主體責任，推進安全工作專業(yè)化

借鑒英國做法，將安全責任落實到企業(yè)主體。讓企業(yè)敬畏法律，自覺主動守法，選擇最有效的方式改善安全狀況，預防事故。進一步加強事故責任追究，對發(fā)生的事故認真調(diào)查分析原因，采取有效措施進行控制，對事故責任者依法進行處理，出現(xiàn)安全問題，企業(yè)承擔全部的責任，使企業(yè)的負責人更多地感受到責任和壓力，使安全生產(chǎn)責任制得到更進一步的落實，使沒有安全保障的企業(yè)不敢冒險生產(chǎn)。按照小政府大社會的政府體制改革要求，進一步減少政府對企業(yè)生產(chǎn)的直接管理，將政府的一些職能交給社會科研機構(gòu)和中介組織來進行。加強科研機構(gòu)和中介機構(gòu)指導、信用管理，鼓勵他們開展安全理論研究、基礎(chǔ)調(diào)查、標準研究，發(fā)揮他們在為政府安全政策制定、標準推廣、調(diào)查研究等的作用和為企業(yè)開展安全政策咨詢、培訓、隱患排查、風險分析評估、推行風險管理、標準體系安全等級認證等服務方面的作用，推進安全工作專業(yè)化。

著力完善應急體系建設(shè)，推進監(jiān)管監(jiān)察專業(yè)化

進一步規(guī)范應急預案的編制，加強應急宣傳教育，認真組織開展預案演練，借應急管理體制改革的有利時機，進一步完善應急救援體制、機構(gòu)建設(shè)，確保在發(fā)生突發(fā)事件時能迅速開展有效的救援，避免事故或降低事故損失。監(jiān)管監(jiān)察部門要提高專業(yè)化、信息化和科學化水平各司其職、各負其責，相互配合、協(xié)同聯(lián)動，注重對先進適用技術(shù)裝備的學習，借鑒推廣好的監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法經(jīng)驗和做法，用好執(zhí)法系統(tǒng)，確保執(zhí)法數(shù)據(jù)及時入庫，強化對現(xiàn)場檢查、處理處罰、立案、調(diào)查取證、行政決定等執(zhí)法活動全過程的跟蹤，強化聯(lián)合執(zhí)法，形成齊抓共管。