張常艷

摘要：行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是指行政事業(yè)單位通過(guò)會(huì)計(jì)信息和財(cái)務(wù)管理對(duì)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)、調(diào)節(jié)、監(jiān)督和促進(jìn)，保證行政事業(yè)單位的運(yùn)行安全，提高工作效率。內(nèi)部控制以預(yù)防為主，通過(guò)建立健全制度、規(guī)范程序來(lái)避免錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生。當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面還存在一些問(wèn)題，本文將探討這些問(wèn)題并提出相應(yīng)的解決之道。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 ?內(nèi)部控制 ?問(wèn)題 ?解決之道

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)及意義

內(nèi)部控制是現(xiàn)代社會(huì)一項(xiàng)重要的管理活動(dòng)，是單位內(nèi)部管理的重要手段，是規(guī)范管理行為的基本準(zhǔn)則，也是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。內(nèi)部控制可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控，形成對(duì)各級(jí)人員權(quán)利的制衡。內(nèi)部控制有利于提高單位的管理水平，改變公共服務(wù)的質(zhì)量，提高辦事效率，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，有效的把權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的籠子里，并且為創(chuàng)建服務(wù)型政府提供保證。

內(nèi)部控制制度的建立和完善首先應(yīng)遵循如下目標(biāo)：一是保證行政事業(yè)單位管理活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理合法合規(guī)，確保運(yùn)行安全和工作效率。二是保證財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息真實(shí)完整，財(cái)務(wù)報(bào)告可靠。三是保護(hù)公共資產(chǎn)安全，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。

在我國(guó)，財(cái)政預(yù)算是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的政府年度公共財(cái)政收支計(jì)劃，行政事業(yè)單位都參與其中，因此我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)圍繞預(yù)算工作展開，充分發(fā)揮各種控制手段對(duì)于財(cái)政預(yù)算的制約，從而對(duì)公共資金國(guó)有資產(chǎn)和公共資源等公權(quán)力的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和制約。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的內(nèi)容

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是國(guó)家治理方面的制度安排，是國(guó)家治理的基石。2012年11月財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，各單位紛紛推進(jìn)內(nèi)部控制制度建設(shè)和完善。

內(nèi)部控制管理需要從單位層面和業(yè)務(wù)層面完善。單位層面主要是制度建設(shè)，表現(xiàn)如下：一是內(nèi)部控制機(jī)制的建設(shè)，包括決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門是否實(shí)現(xiàn)分離，是否建立健全議事審批機(jī)制、崗位責(zé)任制、監(jiān)督評(píng)價(jià)等機(jī)制;二是完善內(nèi)部管理制度。行政事業(yè)單位要實(shí)行內(nèi)部控制，首先應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、崗位設(shè)置、會(huì)計(jì)監(jiān)督、資產(chǎn)管理、員工培訓(xùn)、預(yù)算管理等重要環(huán)節(jié)組織實(shí)施;三是財(cái)務(wù)信息嚴(yán)格遵循法律制度。

行政事業(yè)單位由于經(jīng)費(fèi)管理體制上的特殊性，具有非營(yíng)利性的特質(zhì)，其內(nèi)部控制也與國(guó)家規(guī)章制度相關(guān)。如財(cái)務(wù)制度方面的收支兩條線管理、政府采購(gòu)、預(yù)算管理等，都應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定對(duì)應(yīng)的內(nèi)部控制制度。同時(shí)具備人員優(yōu)勢(shì)的單位應(yīng)建立內(nèi)部審計(jì)制度。這項(xiàng)制度很重要也很必要，單位內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否合理合規(guī)、管理制度是否有效，可以由內(nèi)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，化解風(fēng)險(xiǎn)促進(jìn)廉政建設(shè)。

從業(yè)務(wù)層面看要分板塊管理：一是預(yù)算管理。行政事業(yè)單位都需要開展預(yù)算編制工作，并且涉及各部門之間的有效溝通，準(zhǔn)確分析具體工作，結(jié)合資產(chǎn)購(gòu)置進(jìn)行預(yù)算編制。預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格按照批復(fù)額度和開支范圍，保證進(jìn)度合理。二是收支管理，實(shí)行收入支出兩條線管理，及時(shí)向財(cái)會(huì)部門提供收入的相關(guān)原始憑據(jù)，按照相關(guān)法律法規(guī)保管和使用印章和票據(jù)，認(rèn)真審核各類支出憑據(jù)的真實(shí)合法。三是政府采購(gòu)，按預(yù)算額度和采購(gòu)計(jì)劃組織招投標(biāo)活動(dòng)，對(duì)中標(biāo)產(chǎn)品執(zhí)行驗(yàn)收程序，及時(shí)保存采購(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)的檔案。四是資產(chǎn)管理。明確資產(chǎn)管理專人負(fù)責(zé)，詳細(xì)記錄資產(chǎn)的使用情況和去向，定期組織清查盤點(diǎn)，及時(shí)處理賬實(shí)不符的情況，嚴(yán)格按規(guī)定處置資產(chǎn)。盡可能運(yùn)用電子網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的信息化管理。五是建設(shè)項(xiàng)目管理。實(shí)行有效的招投標(biāo)管理機(jī)制，按規(guī)定控制審核程序，合理合法使用項(xiàng)目資金，杜絕截留、擠占、挪用項(xiàng)目資金的現(xiàn)象發(fā)生，按照規(guī)定保存建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)檔案。六是合同管理，合同實(shí)施分類歸口管理，根據(jù)合同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍和條件，有效監(jiān)督合同履行情況。制定有效調(diào)解糾紛的方案。

內(nèi)部控制不論從單位層面還是業(yè)務(wù)層面，全面覆蓋各類經(jīng)濟(jì)與業(yè)務(wù)活動(dòng)，行政事業(yè)單位要有效及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在的突出問(wèn)題，確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度安全有效使用，確保國(guó)家各項(xiàng)政策落實(shí)到位。

三、目前內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及解決之道

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

行政事業(yè)單位擁有得天獨(dú)厚的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和高技能人才，但是組織機(jī)構(gòu)、部門設(shè)置、職能權(quán)限等受到行政制度和規(guī)定的約束，內(nèi)部控制制度建設(shè)的空間相對(duì)企業(yè)要小，同時(shí)也存在一些問(wèn)題：一是受傳統(tǒng)理念影響，各單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制這種新型理念意識(shí)認(rèn)識(shí)不足，沒有足夠的重視。二是許多單位整體結(jié)構(gòu)不完善，崗位不合理。有些單位人員有限，編制有限，存在不合理的兼崗現(xiàn)象，將內(nèi)部控制看成是財(cái)務(wù)工作，導(dǎo)致財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)、紀(jì)檢部門橫向聯(lián)系不夠，同級(jí)部門協(xié)調(diào)性差。三是監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱，內(nèi)部審計(jì)很薄弱。大多內(nèi)部監(jiān)督由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，自己本身是內(nèi)部控制的執(zhí)行部門，這樣形成了自己監(jiān)督自己的局面，監(jiān)督機(jī)制缺乏有效性和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)范。四是單位預(yù)算制度和預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)，缺乏相關(guān)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，有些單位考慮領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績(jī)等因素在上年基礎(chǔ)上按比例編制，對(duì)于預(yù)算變化沒有科學(xué)考慮，不能把握細(xì)節(jié)，胡亂編制。五是財(cái)務(wù)管理混亂，國(guó)有資產(chǎn)流失?，F(xiàn)在固定資產(chǎn)購(gòu)置主要是政府集中采購(gòu)，缺乏專人管理，造成了大量賬外資產(chǎn)管理混亂，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，資金利用管理不善。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題的解決之道

基與上述問(wèn)題，我們可以從以下方面尋求解決之道：一是強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，提高人員綜合素質(zhì)。行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人首先要站在長(zhǎng)遠(yuǎn)角度，高度重視內(nèi)部控制，充分認(rèn)識(shí)其重要性，從自身做起，通過(guò)內(nèi)部學(xué)習(xí)培訓(xùn)，帶動(dòng)單位全員學(xué)習(xí)內(nèi)控理念，建立激勵(lì)約束機(jī)制，提高職工的內(nèi)控意識(shí)合規(guī)意識(shí)，自覺遵守內(nèi)控制度，形成自發(fā)行為。各部門負(fù)責(zé)人要牢固樹立內(nèi)控理念，積極引導(dǎo)職工從思想上樹立內(nèi)控制度觀念，由要我內(nèi)控變?yōu)槲乙獌?nèi)控，在單位營(yíng)造良好的內(nèi)控氛圍。二是內(nèi)控制度建設(shè)所涉及的部門要高度重視，指定專人負(fù)責(zé)，對(duì)照任務(wù)要求時(shí)間節(jié)點(diǎn)，扎實(shí)抓好工作落實(shí)，涉及的領(lǐng)導(dǎo)要牽頭負(fù)責(zé)，及時(shí)對(duì)接財(cái)務(wù)部門，認(rèn)真遵守內(nèi)控制度。面對(duì)重點(diǎn)事件和重要業(yè)務(wù)領(lǐng)域，對(duì)內(nèi)部權(quán)力集中的關(guān)鍵崗位，單位要加強(qiáng)防范。堅(jiān)持重大工作部署、檢查結(jié)論、處理意見、內(nèi)部人財(cái)物管理等方面的決策全部由辦公會(huì)議研究決定，形成辦公會(huì)議紀(jì)要，做到?jīng)Q策的公開透明，擴(kuò)大干部職工的知情權(quán)。三是持續(xù)開展內(nèi)控評(píng)價(jià)，提高內(nèi)審的有效性，加強(qiáng)監(jiān)督力度，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)原則，將內(nèi)部控制運(yùn)用于干部選拔、任用、獎(jiǎng)懲、以及個(gè)人年底考核評(píng)先等工作。單位在實(shí)際開展業(yè)務(wù)工作時(shí)，可以設(shè)計(jì)填寫《科室業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)表》，確保業(yè)務(wù)全覆蓋，并明確每項(xiàng)工作是否重點(diǎn)業(yè)務(wù)、涉及崗位及人員姓名、關(guān)鍵崗位、工作流程、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、涉及信息系統(tǒng)名稱，為接受自查、評(píng)價(jià)、考核等打好基礎(chǔ)。對(duì)違反內(nèi)控制度規(guī)定出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事故的干部職工必須嚴(yán)格追責(zé)，確保在單位各部門貫徹落實(shí)。內(nèi)部控制制度的執(zhí)行比制度建設(shè)更重要。現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)的很多問(wèn)題，基本上都是源于制度執(zhí)行不嚴(yán)。四是增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，完善監(jiān)督機(jī)制。落實(shí)單位預(yù)算，確保?？顚Ｓ谩＝⒂行ж?cái)務(wù)管理體系，細(xì)化財(cái)務(wù)管理程序，保證會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能。促進(jìn)內(nèi)審履職，以自查代替他查，形成內(nèi)外部監(jiān)督的互動(dòng)。五是配備高水平專業(yè)人才，增強(qiáng)內(nèi)控人員業(yè)務(wù)能力。行政事業(yè)單位應(yīng)該設(shè)置內(nèi)控崗位或部門，配備具有專業(yè)知識(shí)和技能的人員。通過(guò)定期培訓(xùn)，讓內(nèi)控人員不僅熟悉國(guó)家法律法規(guī)和會(huì)計(jì)審計(jì)制度，具備良好職業(yè)道德素養(yǎng)，更可以加強(qiáng)他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析應(yīng)對(duì)能力，對(duì)新業(yè)務(wù)的分析應(yīng)用能力。六是推動(dòng)內(nèi)控制度的信息化建設(shè)。行政事業(yè)單位在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，應(yīng)選拔一批懂計(jì)算機(jī)科學(xué)技術(shù)的專業(yè)人才，努力開發(fā)內(nèi)部控制的信息化系統(tǒng)，提升單位內(nèi)部控制的水平，響應(yīng)國(guó)家號(hào)召朝著現(xiàn)代化、科學(xué)化的可持續(xù)方向發(fā)展內(nèi)控管理。

四、小結(jié)

完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)任重道遠(yuǎn)，需要跟隨國(guó)家大政方針調(diào)節(jié)變通，確保公共財(cái)產(chǎn)的安全使用和公共權(quán)力的有效執(zhí)行。從一定的角度來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制就是一個(gè)制定制度，實(shí)施管控，查漏補(bǔ)缺的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，保證制度的執(zhí)行和管理的完善很重要。

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（作者供職于山西省經(jīng)貿(mào)學(xué)校，會(huì)計(jì)師）