趙守謙

摘要：存款保險(xiǎn)是市場(chǎng)化的金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，有效的處置機(jī)制對(duì)充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)職能，增強(qiáng)金融市場(chǎng)約束，保障金融安全至關(guān)重要。當(dāng)前，為充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)處置職能，建議建立完善的存款保險(xiǎn)配套法律制度和問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置流程、處置框架，健全問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、識(shí)別、處置和預(yù)警機(jī)制，明確風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)處置標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)有序退出金融市場(chǎng)，維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn) ?金融市場(chǎng)化 ?問(wèn)題投保機(jī)構(gòu) ?風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè) ?早期糾正 ?風(fēng)險(xiǎn)處置

一、存款保險(xiǎn)處置機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

（一）建立風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率機(jī)制

我國(guó)存款保險(xiǎn)費(fèi)率由基準(zhǔn)費(fèi)率起步，逐步建立了風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率機(jī)制。費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展?fàn)顩r、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險(xiǎn)基金的累計(jì)水平等因素制定和調(diào)整，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。不同風(fēng)險(xiǎn)的投保機(jī)構(gòu)，適用不同的存款保險(xiǎn)費(fèi)率，利于約束投保機(jī)構(gòu)高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)，降低存款保險(xiǎn)基金潛在損失。

（二）建立獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

目前，已出臺(tái)的央行金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)管理辦法和運(yùn)行的存款保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，通過(guò)數(shù)理模型和專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)，定量和定性?xún)蓚€(gè)標(biāo)準(zhǔn)合理評(píng)估投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際，并綜合考慮監(jiān)管、金融生態(tài)、第三方評(píng)估等其他因素，據(jù)實(shí)賦值賦分，做出獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)判斷，奠定了早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置工作基礎(chǔ)。

（三）建立現(xiàn)場(chǎng)核查機(jī)制

《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)通過(guò)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)核查權(quán)，可以對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)所采集的信息、數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行再確認(rèn)，確保信息準(zhǔn)確真實(shí)。通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查和建立問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)名單制管理制度，為適時(shí)采取早期糾正措施，推動(dòng)金融風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置提供支撐。

（四）建立早期糾正機(jī)制

存款保險(xiǎn)的早期糾正職能，有利于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的提前預(yù)警，不發(fā)生或少發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)實(shí)施問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)名單制管理，從資本充足、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力和流動(dòng)性等多個(gè)方面明確了早期糾正的介入標(biāo)準(zhǔn)或觸發(fā)條件，并及時(shí)采取正式和非正式措施糾正風(fēng)險(xiǎn)，將銀行經(jīng)營(yíng)失敗的可能性及風(fēng)險(xiǎn)處置成本降到最低。

（五）建立風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制

存款保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)處置職能主要表現(xiàn)在三方面：一是擔(dān)任接管組織，二是實(shí)施清算，三是擔(dān)任破產(chǎn)管理人。我國(guó)存款保險(xiǎn)制度建立后，《存款保險(xiǎn)條例》與《企業(yè)破產(chǎn)法》有效對(duì)接，可快速有序?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)處置與破產(chǎn)清算，保護(hù)存款人權(quán)益，避免出現(xiàn)或少出現(xiàn)社會(huì)不穩(wěn)定因素。

二、存款保險(xiǎn)處置機(jī)制建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）風(fēng)險(xiǎn)處置法律框架仍需完善

目前，我國(guó)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)構(gòu)、處置權(quán)力的相關(guān)規(guī)定較為分散，已建立的金融法律、法規(guī)未對(duì)接管的條件、時(shí)間、程序、方法、法律后果等問(wèn)題作出具體規(guī)定。同時(shí)，處置工具也有待探索和完善，對(duì)于成立過(guò)橋銀行、以資本工具以外的債務(wù)工具進(jìn)行減記或轉(zhuǎn)股等處置權(quán)力和工具，缺乏明確的法律依據(jù)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制未建立且不健全

按照國(guó)際慣例，存款保險(xiǎn)制度應(yīng)包含基金來(lái)源機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率機(jī)制、后備融資機(jī)制、早期風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和糾正機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制、存款保險(xiǎn)償付機(jī)制、跨境處置機(jī)制等在內(nèi)的一整套體系，而且大多以立法的形式，明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能。目前，存款保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制框架初步建立，但還不完善、不健全，風(fēng)險(xiǎn)處置涉及的處置標(biāo)準(zhǔn)、流程、辦法、方式等必要制度待建立，完整的風(fēng)險(xiǎn)處置架構(gòu)尚未形成，處置主體內(nèi)部化問(wèn)題依然存在，容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致處置不當(dāng)和處置成本增加。

（三）各種處置措施的實(shí)施條件不具備

問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)常用的處置方式主要包括收購(gòu)與承接、過(guò)橋銀行、直接償付、經(jīng)營(yíng)中救助等，上述各種措施實(shí)施的條件尚不完全具備。收購(gòu)與承接處置方式缺少實(shí)施的具體辦法與流程;過(guò)橋銀行（接管公司）處置方式缺少過(guò)橋銀行組建的制度辦法;利用直接償付方式處置時(shí)，目前仍缺乏償付的辦法與流程，部分機(jī)構(gòu)同一存款人系統(tǒng)建設(shè)滯后，真正出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法保證7 個(gè)工作日內(nèi)足額償付存款;經(jīng)營(yíng)中救助方式缺乏實(shí)施的具體要求、救助的方法以及實(shí)施的具體流程。

（四）風(fēng)險(xiǎn)處置協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

目前，中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)存款保險(xiǎn)基金管理的主要工作，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)尚未獨(dú)立設(shè)立。在對(duì)不同問(wèn)題的投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行破產(chǎn)處置時(shí)，地方政府、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)、人民法院、財(cái)政部門(mén)之間的職責(zé)分工仍需進(jìn)一步明確，各部門(mén)之間也缺乏高效的合作、協(xié)調(diào)、溝通與信息共享機(jī)制，不利于金融風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)高效處置。

（五）專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)處置人員需要充實(shí)

進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置工作專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，需要配備業(yè)務(wù)熟練、責(zé)任心強(qiáng)的工作隊(duì)伍，目前，人民銀行金融穩(wěn)定工作人員缺失問(wèn)題較為突出，與存款保險(xiǎn)制度實(shí)施人才高素質(zhì)的需求不相適應(yīng)。加之，基層央行專(zhuān)業(yè)型、復(fù)合型人才儲(chǔ)備不足，監(jiān)管人才斷層現(xiàn)象嚴(yán)重，制約了基層央行存款保險(xiǎn)現(xiàn)場(chǎng)核查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作的有效開(kāi)展。

三、存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

（一）存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)職能是問(wèn)題機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的基礎(chǔ)

從世界各國(guó)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的職能劃分，有單一職能和復(fù)合職能之分。從各國(guó)存款保險(xiǎn)制度安排來(lái)看，復(fù)合職能的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在逐步替代單一職能保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。例如美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）就有對(duì)存款保險(xiǎn)投保機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查權(quán)。根據(jù)俄羅斯《存款保險(xiǎn)法》《信貸機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》規(guī)定，存款保險(xiǎn)局（DIA）還負(fù)責(zé)破產(chǎn)清算及破產(chǎn)清算程序的制定。

（二）存款保險(xiǎn)費(fèi)率定價(jià)機(jī)制在風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制中具有正向激勵(lì)作用

目前，主要國(guó)家存款保險(xiǎn)的費(fèi)率定價(jià)主要采用兩種方式：一是按照投保機(jī)構(gòu)存款余額實(shí)行固定統(tǒng)一費(fèi)率，例如日本;二是實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)越高，所交保險(xiǎn)費(fèi)越高，例如美國(guó)。2008年金融危機(jī)之后，適應(yīng)現(xiàn)實(shí)金融發(fā)展需要， 大多數(shù)國(guó)家已將單一費(fèi)率修改為風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率， 即按銀行的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定費(fèi)率，風(fēng)險(xiǎn)高的費(fèi)率高，風(fēng)險(xiǎn)低的費(fèi)率低，以確保各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和公平競(jìng)爭(zhēng)。

（三）發(fā)揮公開(kāi)透明原則在風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制中具有重要作用

在世界各國(guó)建立的存款保險(xiǎn)制度立法中，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)作，投保機(jī)構(gòu)的資格、保險(xiǎn)的范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率高低、投保機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查、保險(xiǎn)金的最終賠付、投保機(jī)構(gòu)的最終處理等內(nèi)容都是以公開(kāi)透明為原則詳細(xì)規(guī)定。大多數(shù)國(guó)家存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)是由政府設(shè)立的非贏利性機(jī)構(gòu)，公開(kāi)透明良性的信息交換與合作機(jī)制對(duì)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)非常重要。

（四）事前監(jiān)督和事后處置是銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的必要條件

世界上大多數(shù)國(guó)家，在存款保險(xiǎn)立法中都建立了存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)參與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的事前監(jiān)督和事后退出的處置機(jī)制。全球金融穩(wěn)定理事會(huì)提出，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的法定權(quán)限被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)超越單純的“付款箱”職能，而更多地介入問(wèn)題機(jī)構(gòu)的處置過(guò)程。例如美國(guó)、日本、加拿大參與陷于支付危機(jī)和破產(chǎn)境地的投保機(jī)構(gòu)贈(zèng)款、貸款、并購(gòu)、重組、接管等業(yè)務(wù)。

四、推動(dòng)建立金融風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化處置機(jī)制的建議

（一）建立獨(dú)立的不以贏利為目的政策性存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)

立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，在我國(guó)存款保險(xiǎn)立法中充分重視存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問(wèn)題，特別是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善后，一個(gè)獨(dú)立于其他政府機(jī)關(guān)的存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)將顯得非常重要，以推動(dòng)其制定出更有效的存款保險(xiǎn)策略，擁有更高的效率。

（二）修訂相關(guān)法律法規(guī)建立完善的存款保險(xiǎn)法制體系

一是在法律層面重新定位基層央行職能，特別是縣支行，應(yīng)從事前、事中、事后方面明確實(shí)施存款保險(xiǎn)制度職責(zé)。同時(shí)修訂、完善相關(guān)法律、法規(guī)，建立適應(yīng)國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展的存款保險(xiǎn)法律體系。二是細(xì)化存款保險(xiǎn)相關(guān)制度，制定風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、早期糾正、風(fēng)險(xiǎn)處置的細(xì)則、辦法，明確處置程序、操作流程，并根據(jù)問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)的規(guī)模、資金缺口和處置成本、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)等確定處置方式，增強(qiáng)可操作性。

（三）制定問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)的判定標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警機(jī)制

一是從投保機(jī)構(gòu)的清償性、流動(dòng)性和安全性考慮，在資產(chǎn)負(fù)債、流動(dòng)性、資本充足三方面制定問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，建立問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)觸發(fā)條件。二是建立識(shí)別問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)的預(yù)警機(jī)制。完善央行金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)體系，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)對(duì)措施、突發(fā)事件應(yīng)急三方面建立問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)預(yù)警機(jī)制，開(kāi)發(fā)具有預(yù)測(cè)單個(gè)投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)功能的數(shù)理評(píng)估模型，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估，即時(shí)識(shí)別潛在的問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)。三是強(qiáng)化存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的法律職能。完善問(wèn)題銀行處置機(jī)制，由銀保監(jiān)機(jī)構(gòu)對(duì)投保機(jī)構(gòu)是否出現(xiàn)問(wèn)題提出預(yù)警和判斷，決定是否對(duì)問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)實(shí)施接管或是撤銷(xiāo)，由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)采取恰當(dāng)?shù)奶幹梅绞剑蔀閱?wèn)題投保機(jī)構(gòu)的處置主體，擔(dān)任接管組織并實(shí)施清算，進(jìn)入破產(chǎn)程序后，由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任破產(chǎn)管理人。

（四）對(duì)問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)適時(shí)采取早期糾正措施

存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)在問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)前，可以提前介入，對(duì)該機(jī)構(gòu)實(shí)施救助;在問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)能夠自救階段，采取道義勸告、風(fēng)險(xiǎn)提示函、提交自我整改計(jì)劃、責(zé)令改正等非正式糾正措施;如問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)較大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)采取改善公司治理，要求及時(shí)補(bǔ)充資本、控制資產(chǎn)增長(zhǎng)、控制重大交易授信、降低杠桿率、罷免高管、限制薪酬或分紅等正式的早期糾正措施。

（五）存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化處置

對(duì)問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循成本最小化的原則，成為處置主體，承擔(dān)對(duì)問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)的處置責(zé)任。直接接管的，可采取資金注入、選派接管期間高管、問(wèn)題資產(chǎn)的剝離與處置等方式。直接由其它投保機(jī)構(gòu)收購(gòu)的，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)承接機(jī)構(gòu)進(jìn)行損失補(bǔ)償。由于突發(fā)狀況造成擠兌的高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，直接由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)以先行賠付方式進(jìn)行償付，對(duì)接投保機(jī)構(gòu)的退出，或者委托其它投保機(jī)構(gòu)代為償付。

（六）形成合力建立廣泛的監(jiān)管合作共享機(jī)制

積極培育合作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管合作共享，有效避免監(jiān)管重復(fù)問(wèn)題，提高監(jiān)管效率。同時(shí)將監(jiān)管發(fā)現(xiàn)、第三方審計(jì)結(jié)論、經(jīng)營(yíng)指標(biāo)異常波動(dòng)情況等內(nèi)容納入共享機(jī)制，必要時(shí)也可以與其他部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合檢查，實(shí)施跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管，建立多層次的合作體系，有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，打好防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

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（作者單位：中國(guó)人民銀行朔州市中心支行）