魯寧　朱永利

重慶直轄之初，在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境支持系統(tǒng)指數(shù)排名中，重慶列全國(guó)各省市倒數(shù)第三[1]。直轄以來(lái)，為完成好中央交辦的“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”這件大事，重慶市積極做好環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，又通過(guò)“山水園林城市工程”“青山綠水工程”“清潔能源工程”等舉措，使污染物排放量得到大幅削減;深入實(shí)施“藍(lán)天、碧水、寧?kù)o、綠地、田園”五大行動(dòng)，使城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境得到很大改善。但是，受20余年高速發(fā)展帶來(lái)的高消耗、高排放、高污染累積疊加的不良影響，全市城鄉(xiāng)環(huán)境問(wèn)題依然突出，加之人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)注和訴求不斷增強(qiáng)，全市環(huán)境治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻。黨的十九大報(bào)告提出，必須加大環(huán)境治理力度，加快構(gòu)建環(huán)境管控的長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)標(biāo)這一要求，深入分析全市環(huán)境治理體系建設(shè)現(xiàn)狀，深刻反思存在的問(wèn)題和不足，并就環(huán)境治理體系建設(shè)提出可行性對(duì)策和建議，對(duì)于提升全市環(huán)境治理能力和水平，加快建成山清水秀美麗之地和長(zhǎng)江上游綠色生態(tài)屏障，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、重慶市生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)現(xiàn)狀

（一）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革成效明顯

2016年底，作為全國(guó)首批改革試點(diǎn)省市，重慶市環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法開(kāi)始施行垂直管理，《環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定》《環(huán)境保護(hù)督察辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則》等三項(xiàng)配套試行文件一并印發(fā)施行。同時(shí)，通過(guò)創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)察體系，補(bǔ)齊環(huán)保“督政”短板：一是由市級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)察職能，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作開(kāi)展日常監(jiān)察和集中督察;二是由市級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一承擔(dān)市級(jí)考核涉及的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán);三是強(qiáng)化信息化手段和優(yōu)化群眾舉報(bào)線索運(yùn)用，實(shí)行網(wǎng)上受理與實(shí)地查證聯(lián)動(dòng)、環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng);四是將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，并依法授權(quán)市環(huán)境行政執(zhí)法總隊(duì)主要負(fù)責(zé)查處重大環(huán)境違法行為以及跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境違法案件。這些創(chuàng)新舉措，為實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)的內(nèi)在統(tǒng)一及相互促進(jìn)提供了制度保障，也充分調(diào)動(dòng)了市、區(qū)（縣）兩個(gè)層面的積極性。

（二）生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系初具規(guī)模

2018年底，全市以環(huán)境財(cái)政政策、環(huán)境稅費(fèi)政策、環(huán)境資源定價(jià)政策、排污權(quán)交易政策、生態(tài)補(bǔ)償政策和環(huán)境市場(chǎng)政策為框架的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系初步建立，先后發(fā)布《進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)（污水、廢氣、垃圾）有償使用和交易工作實(shí)施方案》《推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)實(shí)施方案》等政策文件。2018年共征收環(huán)境稅2.87億元，累計(jì)減免環(huán)境保護(hù)稅1.46億元。建立銀行業(yè)綠色金融信息共享平臺(tái)，推動(dòng)綠色金融發(fā)展和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2016年重慶環(huán)保產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金管理有限公司設(shè)立的基金認(rèn)繳達(dá)75億元，2018年重慶環(huán)?？萍紙@建立三支針對(duì)環(huán)保企業(yè)的投資基金，規(guī)模超過(guò)100億元[2]。

（三）生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系日益健全

近年來(lái)，全市結(jié)合實(shí)際出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)條例》等10余部地方性法規(guī)，先后發(fā)布《化工園區(qū)主要水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等10余部地方強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)性文件及《污染場(chǎng)地治理修復(fù)環(huán)境監(jiān)理技術(shù)導(dǎo)則》等10余部地方推薦性標(biāo)準(zhǔn)性文件，為全市生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治提供了基本法制保障和技術(shù)支持。同時(shí)，結(jié)合有關(guān)上位法和重慶實(shí)際工作需要，積極完善地方性法規(guī)體系，2019年計(jì)劃通過(guò)三峽庫(kù)區(qū)及流域水污染防治、生態(tài)保護(hù)紅線管理、自然保護(hù)區(qū)管理等5個(gè)地方性環(huán)保立法項(xiàng)目。加大生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的制裁和懲處力度，社會(huì)滿意度有所提高，如2015-2018年全市污染環(huán)境案件立案數(shù)從1844起上升到5519起，而環(huán)保投訴從57341起降為44407起。

（四）生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力保障體系趨于完善

環(huán)?？萍及l(fā)展方面，2018年全市環(huán)保產(chǎn)業(yè)科技研發(fā)共投入7.25億元，占全市研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)總支出的1.83%，已完成創(chuàng)新技術(shù)346項(xiàng)，149家環(huán)保企業(yè)被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)[3]。環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)方面，2018年環(huán)保產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中大專以上學(xué)歷54236人，占比51.51%，學(xué)歷結(jié)構(gòu)較一般傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相對(duì)優(yōu)化[3]。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面，2018年全市審批城鄉(xiāng)總規(guī)、工業(yè)園區(qū)等各類項(xiàng)目環(huán)評(píng)3810個(gè)、涉及總投資約6235億元，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制趨于成熟。環(huán)境應(yīng)急管理方面，2018年全市應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案達(dá)5920個(gè)，妥善處置易引發(fā)環(huán)境污染的突發(fā)事件34件，環(huán)境預(yù)警應(yīng)急管理和處置能力顯著增強(qiáng)。修訂施行《企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法（試行）》及《指導(dǎo)意見(jiàn)》，建立“黑名單”制度，并通過(guò)“信用重慶”網(wǎng)站、生態(tài)環(huán)境局官網(wǎng)及微信公眾號(hào)、報(bào)紙、新聞發(fā)布會(huì)等方式，不斷完善“守信激勵(lì)、失信懲戒”的環(huán)境信用建設(shè)。

（五）生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會(huì)行動(dòng)體系基本形成

2014年2月，重慶市在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)1020個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道環(huán)保機(jī)構(gòu)全覆蓋，形成橫向到邊、縱向到底的“市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三級(jí)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，打通了城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)管“最后一公里”。同時(shí)，重慶還注重發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織在開(kāi)展環(huán)保宣傳教育活動(dòng)、環(huán)境保護(hù)治理監(jiān)督等方面的作用。此外，建立針對(duì)個(gè)人和機(jī)構(gòu)的環(huán)保志愿者注冊(cè)系統(tǒng)，并提供統(tǒng)一指導(dǎo)、培訓(xùn)和管理。加之，開(kāi)展在校大學(xué)生環(huán)保骨干培訓(xùn)，支持開(kāi)展環(huán)保課題研究，發(fā)揮環(huán)保社團(tuán)和青年環(huán)保志愿者的橋梁紐帶作用，廣泛開(kāi)展環(huán)保主題宣傳教育，監(jiān)督舉報(bào)環(huán)境違法行為。

二、重慶市環(huán)境治理體系建設(shè)中存在的突出問(wèn)題

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)建設(shè)還需加強(qiáng)

一是近年來(lái)，新技術(shù)、新行業(yè)大量涌現(xiàn)，使環(huán)境治理面臨新的挑戰(zhàn)，但相關(guān)地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)還未及時(shí)建立和完善;二是多項(xiàng)環(huán)保政策法規(guī)因部分條款相抵觸而遭遇執(zhí)行困境，如《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》與環(huán)保法對(duì)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能定位不一致，使政策執(zhí)行面臨困境，這種問(wèn)題已在全市環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)。

（二）環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策還有待進(jìn)一步完善

一是現(xiàn)有環(huán)境稅種征收名目中污染因子偏少，涵蓋面不全，差異化稅率具體落實(shí)不力，對(duì)污染物潛在環(huán)境影響考慮不夠，環(huán)境稅收的產(chǎn)業(yè)調(diào)控作用發(fā)揮受限;二是生態(tài)補(bǔ)償還主要依賴財(cái)政撥款，缺乏完善的環(huán)境資源價(jià)值核算補(bǔ)償機(jī)制;三是排污權(quán)核定與監(jiān)管體系還不完善，排污權(quán)持有和使用年限不明，且易受行政限制，導(dǎo)致市場(chǎng)排污權(quán)交易活躍度不高[2];四是綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新活力不夠，綠色債券、綠色信貸等金融創(chuàng)新產(chǎn)品缺乏政策支持，制約了環(huán)境經(jīng)濟(jì)發(fā)展[4]。

（三）環(huán)保產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展和支撐作用依然不足

一是全市環(huán)保產(chǎn)業(yè)主要集中于節(jié)能環(huán)保設(shè)備制造、廢物循環(huán)利用、環(huán)保檢測(cè)評(píng)估服務(wù)等領(lǐng)域，且節(jié)能環(huán)保設(shè)備品種單一、配套技術(shù)研發(fā)不足，市場(chǎng)占比遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，生態(tài)修復(fù)、污染治理等領(lǐng)域擁有核心技術(shù)極少;二是全市環(huán)保產(chǎn)業(yè)大中型環(huán)保企業(yè)數(shù)量偏少，帶動(dòng)力度明顯不足。2018年全市從業(yè)環(huán)保企事業(yè)單位1463家，從業(yè)人員10.5萬(wàn)人，營(yíng)收總額僅909.4億元[3];三是中小型環(huán)保企業(yè)參與產(chǎn)學(xué)研發(fā)展的機(jī)制不夠順暢，還面臨稅收、金融政策、資金不足等諸多障礙;四是環(huán)保市場(chǎng)行政監(jiān)管不夠到位[4]，很多環(huán)保企業(yè)被動(dòng)參與不良競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致環(huán)保產(chǎn)業(yè)的外部性和公益性難以彰顯。因此，環(huán)保產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展不足，難以對(duì)“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”提供有力支撐。

（四）環(huán)保專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)還存在短板

一是基層環(huán)保工作人員和執(zhí)法人員來(lái)源復(fù)雜、學(xué)歷偏低以及專業(yè)能力、法律素質(zhì)和履職意識(shí)普遍薄弱，達(dá)不到《全國(guó)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)》要求;二是基層環(huán)保部門專業(yè)儀器設(shè)備數(shù)量不足、配套性差，環(huán)境執(zhí)法保障不力;三是環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)劇增而政府監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)人員和裝備增加有限，急需社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)來(lái)補(bǔ)充，但因重慶市環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)開(kāi)放較晚[5]，社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)介入執(zhí)法檢測(cè)還存在障礙。2018年底，全市社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)共有53家，但技術(shù)設(shè)施、專業(yè)人才和服務(wù)能力參差不齊，難以滿足全市環(huán)保事業(yè)發(fā)展需要。

（五）社會(huì)組織和公眾參與度還不高

一是現(xiàn)有環(huán)保社團(tuán)管理法規(guī)體系還不完善，公眾對(duì)環(huán)保社團(tuán)了解不多、參與度低，環(huán)保社團(tuán)經(jīng)費(fèi)不足、自身建設(shè)不力，難以有效發(fā)揮作用;二是基層群眾由于自身環(huán)保知識(shí)不足、環(huán)保責(zé)任主體意識(shí)不強(qiáng)，往往對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善期待較高卻參與較少，因而對(duì)環(huán)保工作缺乏理解和支持，對(duì)環(huán)保規(guī)定不夠遵守也缺乏相互監(jiān)督;三是環(huán)保宣傳教育相關(guān)規(guī)章制度還不完善，宣教資金投入不足，宣教形式缺乏多樣性，群眾接受度偏低，環(huán)保宣教難以達(dá)到預(yù)期效果。

三、加快構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的對(duì)策

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)規(guī)劃并構(gòu)建多元參與環(huán)境治理體系

黨的十九大報(bào)告提出，要“構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全市必須按照這一要求，深入分析當(dāng)前環(huán)境治理體系建設(shè)現(xiàn)狀和存在的突出問(wèn)題，準(zhǔn)確界定政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾的角色定位和責(zé)任劃分，建立健全利益相關(guān)多元主體對(duì)話和合作機(jī)制，引導(dǎo)多元主體共同參與到環(huán)境治理中來(lái)，推進(jìn)形成導(dǎo)向清晰、責(zé)權(quán)明晰、多元協(xié)同、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系，形成全社會(huì)共同推進(jìn)環(huán)境治理的合力。

（二）堅(jiān)持和完善政府主導(dǎo)功能，將服務(wù)保障與約束監(jiān)管并重落到實(shí)處

按照多元參與環(huán)境治理體系的總體設(shè)計(jì)，進(jìn)一步堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位，同時(shí)深入推進(jìn)環(huán)境治理領(lǐng)域“放管服”改革，促使政府主導(dǎo)功能向約束監(jiān)管與服務(wù)保障并重轉(zhuǎn)變。一是在環(huán)境監(jiān)管方面簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步深化環(huán)評(píng)審批制度改革，支持和促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)行業(yè)有序放開(kāi);二是適時(shí)制定和完善環(huán)境治理相關(guān)地方法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策文件，確保全市環(huán)境治理有法可依、有規(guī)可循，相關(guān)優(yōu)惠政策激勵(lì)有效兌現(xiàn);三是強(qiáng)化基層環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)和執(zhí)法培訓(xùn)，綜合運(yùn)用人工智能和大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，全面提升環(huán)境監(jiān)管能力;四是完善企業(yè)環(huán)境信用“紅黑名單”制度，嚴(yán)格落實(shí)“刑責(zé)治污”、企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)等制度，強(qiáng)化環(huán)境治理專項(xiàng)評(píng)價(jià)考核，構(gòu)建公開(kāi)透明、開(kāi)放有序的環(huán)境治理市場(chǎng)。

（三）更好發(fā)揮企業(yè)的主體作用，推動(dòng)“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”要求落地生根

一是開(kāi)展各類涉及環(huán)境治理的綠色認(rèn)證，提高企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)和品牌意識(shí);二是完善企業(yè)環(huán)保全員責(zé)任制，逐步推動(dòng)建立“‘誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)+第三方治理”收費(fèi)機(jī)制;三是加強(qiáng)對(duì)高污染企業(yè)的重點(diǎn)監(jiān)管，嚴(yán)格依法依證排污，推進(jìn)固定污染源“一證式”管理;四是優(yōu)化環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，加快環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新，完善環(huán)保服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，為助推“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”落地提供有力支撐;五是推行企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)，有序推動(dòng)排污單位公開(kāi)主要污染物名稱、排放方式、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)以及污染防治設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會(huì)和公眾監(jiān)督。

（四）暢通社會(huì)組織參與渠道，不斷發(fā)揮橋梁紐帶作用和社會(huì)監(jiān)督功能

一是完善地方社會(huì)組織管理法規(guī)，明確社會(huì)組織參與環(huán)境治理的權(quán)利和職責(zé)，出臺(tái)經(jīng)費(fèi)支持辦法，引導(dǎo)社會(huì)資本參與;二是支持環(huán)保社會(huì)組織提高專業(yè)水平，積極為企業(yè)提供環(huán)保服務(wù)，提高政府和企業(yè)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的認(rèn)可度;三是完善環(huán)保信息公開(kāi)制度，支持環(huán)保社會(huì)組織有序監(jiān)督;四是制定激勵(lì)辦法，促進(jìn)環(huán)保社會(huì)組織開(kāi)展環(huán)保宣傳、參與公益訴訟和以“第三方”方式參與環(huán)境監(jiān)督[6]。

（五）激發(fā)社會(huì)公眾參與熱情，主動(dòng)開(kāi)展環(huán)保自律和理性監(jiān)督

一是編制社會(huì)公眾參與環(huán)境治理總體規(guī)劃，明確公眾參與環(huán)境保護(hù)的主體、范圍、途徑、程序、責(zé)任與義務(wù)等;二是制定并落實(shí)環(huán)保教育進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)實(shí)施辦法，研發(fā)推廣環(huán)境文化產(chǎn)品，推進(jìn)環(huán)保宣傳教育多層次、全方位開(kāi)展，促進(jìn)公眾增強(qiáng)環(huán)境自律意識(shí);三是整合環(huán)保投訴平臺(tái)、微信公眾號(hào)、社區(qū)資源、大型網(wǎng)站等資源，建立公眾參與環(huán)境治理的全開(kāi)放平臺(tái)和大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，進(jìn)一步完善環(huán)境污染預(yù)警機(jī)制;四是結(jié)合重慶實(shí)際，制定《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》實(shí)施細(xì)則，通過(guò)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)廣泛深入宣傳，引導(dǎo)社會(huì)公眾理性、有序開(kāi)展環(huán)保監(jiān)督。

基金項(xiàng)目：重慶市生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五規(guī)劃”預(yù)研服務(wù)項(xiàng)目（編號(hào)19C0445）子課題“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體，社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系研究”階段性成果。

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作? 者：魯 寧，重慶科技學(xué)院安全工程學(xué)院副教授

通信作者：朱永利，重慶科技學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授

責(zé)任編輯：宋英俊