程鵬

農(nóng)村是中國現(xiàn)代化建設的穩(wěn)定器、蓄水池，村級組織是協(xié)調(diào)國家與農(nóng)民之間關系的有力聯(lián)結點。改革開放以來，村級組織職能歷經(jīng)三次轉(zhuǎn)變，對于推動中國現(xiàn)代化建設和農(nóng)村民主法治建設具有重要意義，但也存在組織職能定位不清晰、不合理、對農(nóng)村社會變遷的回應不足、履職效果差等問題，在總結村級組織職能轉(zhuǎn)變一般性規(guī)律的基礎上，新時期村級組織職能轉(zhuǎn)變要具備一定的治理資源，在正確理解農(nóng)村社會性質(zhì)的基礎上，充分考慮農(nóng)村工作的鄉(xiāng)土性特征。

一、改革開放以來村級組織職能轉(zhuǎn)變的歷史回顧

1978年改革開放以來農(nóng)村政策歷經(jīng)多次重要調(diào)整，農(nóng)村基層組織職能的轉(zhuǎn)變具有比較明顯的時間節(jié)點。人民公社時期，村級組織相當于公社的下屬單位，其職能的行政性最強。農(nóng)村稅費改革前的分田到戶階段，村級組織以完成大量具體性的行政性事務為主，并具備一定的服務性職能。稅費改革后的農(nóng)村基層組織建設階段，村級組織的行政性事務大大減少，行政性強制權力被收回，國家要求村級組織更多地發(fā)揮服務職能，加強民主化建設。

（一）人民公社階段（1958年-1983年）

1958年8月，中共中央政治局擴大會議通過《關于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，《決議》指出：“人民公社將是建成社會主義和逐步向共產(chǎn)主義過渡的最好組織形式，它將發(fā)展成為未來共產(chǎn)主義社會的基層單位?！弊源?，人民公社體制在極短的時間內(nèi)就在全國范圍的農(nóng)村中國普遍建立起來，人民公社體制成為了農(nóng)村基層治理的正式制度。人民公社的組織結構簡稱“三級所有、隊為基礎”，具體分為公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級，其中生產(chǎn)隊是基本核算單位，也是公社管理農(nóng)村、組織勞動的基礎單位。

人民公社既肩負著行政職能，也肩負著重要的經(jīng)濟職能，“政社合一”的人民公社體制的治理主體單一，對農(nóng)村社會實行嚴密的行政控制，農(nóng)村傳統(tǒng)的市場組織、社會組織被削弱甚至被取締。公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)隊三級組織既是國家管理農(nóng)村，下達并執(zhí)行政策的渠道，也是國家從農(nóng)村提取資源的重要渠道。通過人民公社的組織體系對農(nóng)村社會進行了改造，達成了許多集體行動（例如大型水利工程的修建等），依托農(nóng)村的熟人社會，加強意識形態(tài)的改造，保持了農(nóng)村社會的總體穩(wěn)定，使得國家既從農(nóng)村提取了大量以用于國家的現(xiàn)代化和工業(yè)化建設的資源，也在農(nóng)村的基礎設施建設、教育及醫(yī)療等公共服務的提供、文化普及等方面取得了巨大成就。但人民公社體制高度組織化和龐大的組織規(guī)模也使得監(jiān)督成本增加，忽視了農(nóng)民的個人利益訴求，損害了農(nóng)民的勞動積極性和創(chuàng)造性，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，固化了農(nóng)村的社會階層，降低了農(nóng)村社會的活力，拉大了城鄉(xiāng)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的差距，形成了經(jīng)濟領域和社會領域的二元結構，進而激化了農(nóng)村社會內(nèi)在矛盾，并最終使得人民公社體制走向瓦解。

（二）稅費改革前的分田到戶階段（1983年-2002年）

改革開放以來，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的開始，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制逐步推行，雙層經(jīng)營體制逐步確立。1983年，中共中央國務院發(fā)出了《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，標志著正式廢除人民公社體制。[1]人民公社時期的公社變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，成為了基層政權組織。生產(chǎn)大隊改為了村民委員會，黨支部得到保留，生產(chǎn)隊改為村民小組。伴隨各地對鎮(zhèn)、村級組織重建的不斷探索，1988年，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》正式試行，對村民委員會的性質(zhì)、職能及運作方式進行了明確規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間是指導與協(xié)助的關系，負責辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生，村民委員會實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。經(jīng)過1998年和2010年的兩次修訂，《中華人民共和國村民委員會組織法》以下簡稱《村組法》正式頒布并沿用至今。

通過變革農(nóng)村組織結構，《村組法》及相關法規(guī)也對村委會的職能進行了規(guī)定，不需要再承擔對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、分配的管理職能，對村委會的職能缺乏作出了清晰的界定。這一時期農(nóng)村組織除了要承擔維護農(nóng)村基本生產(chǎn)、生活秩序的基礎性職能之外，還承擔了許多具體性行政任務（例如計劃生育、收稅、維護治安、教育等）。根據(jù)徐勇的統(tǒng)計，20世紀80年代末至90年中后期，村級組織的行政任務中，稅費征收和計劃生育的比重分別達到了70%、20%。[2]由于社會轉(zhuǎn)變需要漫長的過程，這一時期群眾自治性組織的建設也是徒有形式，缺乏內(nèi)容。學術界普遍認為，這一時期農(nóng)村組織仍主要以完成上級的行政任務為主，其職能的民主化未得到有效增強，職能的行政化傾向日益嚴重。

伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)代性因素不斷對農(nóng)村社會形成沖擊，農(nóng)村的人財物不斷外流，思想文化日益多元化，農(nóng)民日益原子化，人民公社時期服務于國家從農(nóng)村提取資源目標的意識形態(tài)建設很快失效[3]，村委會不得不采用一些非常規(guī)手段（例如利用村莊中的“狠人”、黑勢力等）來完成任務，造成了農(nóng)村基層組織的內(nèi)卷化，加劇了三農(nóng)問題。

（三）稅費改革后的村級組織建設階段（2002年至今）

自2002年起，中央開始逐步推行了一系列稅費改革舉措，旨在解決農(nóng)民增收困難、農(nóng)民負擔沉重等問題，直至2006年1月1日起，實行了48年的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》正式廢止。與此同時，社會主義新農(nóng)村建設也正式啟動，并提出了新農(nóng)村建設的五個要求：生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主，反映了農(nóng)村政策目標的轉(zhuǎn)變。這一時期，村級組織的結構變化不大，主要由黨支部、村委會及村民小組構成，很多地區(qū)在推進村務公開和村級決策民主化、科學化方面進行了許多卓有成效的探索，例如浙江武義縣后陳村于2004年成立村務監(jiān)督委員會、河南鄧州于2004年開始探索“四議兩公開”工作法、浙江寧海于2014年制定了村級權力清單36條等。

農(nóng)業(yè)稅取消以后，國家從向農(nóng)村不斷提取資源轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜣r(nóng)村不斷投入資源，政府在農(nóng)村發(fā)展方面更多地關注對農(nóng)民利益的維護，在農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會保障的完善、基礎設施的建設等方面投入了大量資源，村級組織的工作內(nèi)容也發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，不需要再收稅了，具體的行政性任務減少了，宣傳政策、動員群眾、補貼登記等服務型工作內(nèi)容增多了，就連公共物品的供給也變成了自上而下的，村級組織只需要做好協(xié)調(diào)和輔助即可。在這樣的背景下，村級組織以行政強制為特征的管理方式已經(jīng)不適合于以服務為主要內(nèi)容的新職能的發(fā)揮，政府逐漸收回授權于村級組織的行政強制權力，不再允許村級組織通過行政強制力傷害村民和村莊利益。[4]

二、改革開放以來村級組織職能轉(zhuǎn)變的重要意義

（一）為中國現(xiàn)代化建設奠定基礎

一是奠定了經(jīng)濟基礎。在稅費改革之前，村級組織承擔著大量的行政性任務，加上國家所授予的行政強制權力，尤其在收稅和計劃生育等方面，村級組織發(fā)揮了巨大的作用，從農(nóng)村提取了大量的資源，保障了國家現(xiàn)代化建設的順利推進。人民公社體制的瓦解使得村級組織所受到的行政控制大大減弱，許多村級組織抓住機遇發(fā)展集體經(jīng)濟，例如華西村等，有效地推動了地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。分田到戶以后，村級組織不再負責組織集體勞動，這一時期農(nóng)村的各種資源流動加快，20世紀90年代以來的大量農(nóng)民進城務工為現(xiàn)代化的發(fā)展提供了大量廉價勞動力資源。人民公社時期建設了許多大型的農(nóng)田水利項目，農(nóng)田水利基礎設施相對完備，一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)方式也大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

二是奠定了社會基礎。稅費改革以前，村級組織為完成具體的行政性任務，得到更多村民的支持，履行職能的主動性較強，尤其是所承擔的基礎性職能的履職效果顯著，例如農(nóng)業(yè)稅中有一項費用叫共同生產(chǎn)費，收取了共同生產(chǎn)費，村級組織就得介入到農(nóng)民的共同生產(chǎn)性事務中（如組織人員修路、挖水渠等）。依托人民公社時期初步建立起的農(nóng)村社會保障體系和農(nóng)村熟人社會的性質(zhì)，有效維持了農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，使得很多矛盾在村莊內(nèi)部化解，在農(nóng)村人財物不斷外流的背景下保持了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

（二）推動農(nóng)村民主法治建設

村組法規(guī)定村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的自治性組織，各地政府也為推動村級組織民主化運作進行了許多卓有成效的探索，但就全國范圍看，稅費改革以前村級組織的實際運行中，村級組織更多的是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個下屬機構來執(zhí)行各種行政性任務，村民自治的民主形式具備但內(nèi)容缺乏，村民并未真正實現(xiàn)對村莊的自治。

盡管如此，村級組織民主化運作的過程也是農(nóng)民民主實踐的過程，有效增強了農(nóng)民的民主意識。稅費改革后，隨著社會主義新農(nóng)村建設、美麗鄉(xiāng)村建設等戰(zhàn)略的推進，政府更注重引導村級組織發(fā)揮服務職能，減少其具體性行政任務，加上多元思想文化的沖擊，村民的民主政治參與意識得到顯著提高，有效推動了村級組織的民主化建設。

改革開放以來，我國的法律法規(guī)不斷完善，依法治國戰(zhàn)略不斷推進，政府行為的合法性、科學性日益增強。村組法對村級組織的設置、運行機制等內(nèi)容進行明確規(guī)定，政府加大了對村莊治理中非法行為的打擊力度，加之全民普法行動的廣泛開展，有效提高了農(nóng)民的維權意識和法律意識，對村級組織的運行形成了有效的監(jiān)督，推動了村級組織的法治化建設。

三、改革開放以來村級組織職能轉(zhuǎn)變中存在的問題及原因分析

（一）村級組織職能定位不清晰、不合理

盡管村組法對村級組織的性質(zhì)、職能、運行機制及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系進行了規(guī)定，但太過于宏觀，缺乏具體、清晰的規(guī)定，存在制度空白。例如村組法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會給予指導、支持和幫助，不得干預村民自治，但對于指導、支持和幫助的內(nèi)容、方式、范圍等內(nèi)容缺乏明確規(guī)定。盡管稅費改革后，農(nóng)村從資源輸出地變?yōu)榱速Y源輸入地，國家重視突出村級組織的服務職能，減少了許多直接的行政性任務，但由于政府主導農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展的地位并沒有實質(zhì)性的變化，村級組織的工作內(nèi)容雖然發(fā)生了巨大變化，其作為政府在鄉(xiāng)村的延伸的角色則同樣沒有實質(zhì)性的變化[5]。村級組織在實際運行過程中缺乏清晰的職能定位，工作存在很大的盲目性，難以協(xié)調(diào)上級的任務和農(nóng)民的利益訴求，不斷處于與村民、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈當中，難以達到預期的政策目標，甚至造成了主體之間的沖突和對抗。

（二）村級組織職能調(diào)整對農(nóng)村社會變遷的回應性不足

伴隨著現(xiàn)代化進程的推進，農(nóng)村社會的方方面面都發(fā)生了翻天覆地的變化，尤其是稅費改革開始之后，市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村人口的流動性增加，農(nóng)村日益原子化，現(xiàn)代性因素的進入使得農(nóng)民的價值觀念也發(fā)生了巨大的變化。種種變化瓦解了農(nóng)村傳統(tǒng)秩序，農(nóng)村出現(xiàn)了許多具有鄉(xiāng)土性、偶然性、臨時性的復雜的新情況（例如小規(guī)模群體性事件、鄰里糾紛等等），單靠行政力量和法律難以解決，而依托鄉(xiāng)村熟人社會的村級組織在這方面就具有天然的優(yōu)勢，農(nóng)村社會的變化迫切需要一個能有效應對農(nóng)村各種復雜變化的、具有極強靈活性的基層組織體系。但村級組織的職能卻未能跟上時代變革的步伐，村級組織在稅費改革以后便基本從農(nóng)村共同生產(chǎn)事務中退出，造成很多人民公社時期修建的農(nóng)業(yè)基礎設施因缺乏維護而廢棄，致使一些地方農(nóng)民共同生產(chǎn)事務無法有效解決，不得不以私人物品代替公共物品，從而不得不支付高昂的生產(chǎn)成本。[6]由于人財物的不斷外流，缺乏一個具有強大基礎能力的村級組織，村民在紅白喜事等生活事務上的合作也日益困難，村民之間的矛盾甚至會訴諸黑社會來解決，缺乏先進文化的引導致使賭博、邪教盛行。之所以出現(xiàn)這樣的困境，主要是有以下兩個原因。

一是村級組織資源匱乏，缺乏有效履職的物質(zhì)條件。由于在稅費改革之前村級組織為了完成行政性任務而損害了農(nóng)民的利益，國家采取了一系列舉措來限制村級組織的權力，倡導村級組織的民主法治化建設，但在社會主義新農(nóng)村建設開始之后，國家通過財政專項轉(zhuǎn)移支付和直補農(nóng)戶這兩種途徑向農(nóng)村所投入的大量資源都無法增加村級組織的治理資源，但村級組織卻依然承擔著維穩(wěn)、扶貧等行政性任務，事權和財權不均衡，這種制度安排忽視了村級組織作為國家與農(nóng)民之間聯(lián)結點的重要作用，缺乏治理資源降低了村干部的工作積極性，使得農(nóng)村所出現(xiàn)的各種復雜情況更難以解決。

二是村組合并增加了村級組織的管理幅度，降低了村級治理的有效性。為了加強對村級組織的管理，進入新世紀以來，村組合并在全國許多地區(qū)廣泛推行。合并后的村莊人口眾多，動輒幾千人，幅員十幾公里，極大地增加了村級組織的管理幅度，增加了溝通的成本和難度，使得稅費改革后村級組織與村民間的關系更加松散，農(nóng)村集體事務難以開展。原本每個村都是熟人社會，合并后極易激發(fā)部分村民的派系意識，引發(fā)選舉、財務、土地等沖突。

（三）忽視了社會組織對于村級組織履職的輔助作用

在農(nóng)村的經(jīng)濟、文化等領域，單靠自上而下的行政性力量難以滿足農(nóng)民的多樣需求，而社會組織具有運作靈活、專業(yè)性強、資源眾多等優(yōu)勢，能夠有效地彌補行政性村級組織職能的欠缺，在農(nóng)村的養(yǎng)老、經(jīng)濟合作、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化服務、社會救助等方面發(fā)揮重要作用，減輕村級組織的壓力。但人民公社體制的確立，使得農(nóng)村傳統(tǒng)的以宗教組織為代表的傳統(tǒng)社會組織迅速瓦解，在后來村級組織職能調(diào)整的過程中，一直存在行政性力量的干預，村級組織的民主性不足，稅費改革前農(nóng)村社會的封閉性較強，政府對于農(nóng)村社會組織的發(fā)展不夠重視，農(nóng)村社會組織缺乏發(fā)展環(huán)境，致使農(nóng)村社會組織的發(fā)育程度較低，存在農(nóng)村社會組織的法規(guī)不健全、管理制度不夠完善、人才匱乏、組織化程度低等問題。

四、新時期推動農(nóng)村基層組織職能轉(zhuǎn)變的思考

十九大報告中正式提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村的發(fā)展也進入了新時期，村級組織作為國家與農(nóng)民之間的聯(lián)結點，如何對接國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，如何應對農(nóng)村社會的快速變革，如何在變革期保持農(nóng)村社會基本生產(chǎn)生活秩序的穩(wěn)定，如何更有效地發(fā)揮好群眾自治性組織的作用，是新時期村級組織職能轉(zhuǎn)變所必須解決的難題。

（一）村級組織職能的確定要以正確理解農(nóng)村社會的性質(zhì)為基礎

當前農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式仍然是以“人均一畝三分，戶均不過十畝”的小農(nóng)經(jīng)濟為主，盡管各地政府都在鼓勵、探索規(guī)模化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，但當前中國仍有6億農(nóng)民，在市場經(jīng)濟條件下，一切生產(chǎn)行為都受價值規(guī)律的調(diào)節(jié)，全部發(fā)展高收入的經(jīng)濟作物是不現(xiàn)實的，規(guī)模種植農(nóng)業(yè)很難能超過不計勞動投入成本精耕細作的小農(nóng)[8]，加上當前農(nóng)村的農(nóng)民以中老年人為主、農(nóng)業(yè)技術水平不高，想要單靠發(fā)展農(nóng)業(yè)讓這么多農(nóng)民致富是很難的，規(guī)?；?、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展也是需要時間不斷積累、進步的。當前大部分農(nóng)民家庭的那種半工半農(nóng)的收入模式仍將持續(xù)較長時間。這種小農(nóng)農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)、生活的合作方面存在較大缺陷，在沒有外力干預的情況下，相互之間難以達成集體行動，而稅費改革前村級組織曾經(jīng)在這方面發(fā)揮過重要作用，但稅費改革后的制度設計卻使得村級組織逐漸退出了農(nóng)村共同生產(chǎn)、生活事務，職能越來越虛化了。通過總結改革開放以來村級組織職能的轉(zhuǎn)變過程可以發(fā)現(xiàn)，無論在什么時期，無論具體的行政性任務怎么變化，農(nóng)民都需要村級組織發(fā)揮其基礎性職能：“主動作為，介入到農(nóng)村共同的生產(chǎn)生活當中，動員群眾，維持農(nóng)村正常的生產(chǎn)生活秩序”，國家也需要村級組織發(fā)揮好基礎性職能以維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

（二）村級組織職能的確定要結合農(nóng)村工作的鄉(xiāng)土性特征

農(nóng)村工作的鄉(xiāng)土性體現(xiàn)在其工作的綜合性強，難以清晰劃分、工作方法重效果，不重形式、工作內(nèi)容具有突擊性、季節(jié)性、臨時性等特征。[9]這就決定了村級組織的工作不可能存在科層化、專業(yè)化傾向。實踐中很多地方村級組織科層化的實驗也是不成功的。村級組織擔負著推進農(nóng)村民主化進程的重任，其職能必然需要受到一定的規(guī)范，這種規(guī)范性應重在約束權力的運行，為村級民主自治創(chuàng)造條件，尤其是對村級組織的運行機制、管理者權力運用的監(jiān)督方面需要不斷探索有效的制度化策略，但不可能對村級組織的職能進行面面俱到的規(guī)定，因為農(nóng)村社會是在不斷變化中的，不同時期、不同地區(qū)的農(nóng)村對于村級組織職能的需求情況是有差異的。

（三）要為村級組織有效履職提供可用的資源

“巧婦難為無米之炊”。無論制度規(guī)定多么清晰，上級政府如何動員，農(nóng)民需求多么強烈，缺乏治理資源的村級組織都難以有效發(fā)揮作用。稅費改革之后，國家限制村級組織的權力以維護農(nóng)民的利益，無論是財政直補農(nóng)戶，還是專項財政轉(zhuǎn)移支付，都無法增加村級的治理資源。加上村集體經(jīng)濟組織發(fā)展較弱，村級組織的作用日益虛化。村級組織所具有的一個重要的作用就是表達農(nóng)民的需求偏好，自上而下的資源投入一旦越過村級組織則難以準確把握農(nóng)民的需求偏好，會降低資源的配置效率。而在制度化的權力約束下，村級組織有了治理資源才具有調(diào)動村民參與治理的物質(zhì)基礎，通過村民代表會議等民主討論形式，由全體村民共同商定資源的使用方向，則能有效地將自上而下的資源與自下而上的需求偏好有效對接，資源的配置效率才會更高。

基金項目：中共重慶市委黨校（重慶行政學院）2018年度校（院）級一般課題：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下江津區(qū)農(nóng)村基層組織振興的實踐路徑研究（課題編號：CQDX2018BZD-060）。

作者單位：中共重慶市江津區(qū)委黨校

責任編輯：胡 越