◎邱泰如

聯(lián)合國《關(guān)于獲得適當(dāng)住房權(quán)的第四號一般性意見》提出，住房權(quán)對享有經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利是至關(guān)重要的。住房權(quán)是一項(xiàng)基本的公民權(quán)，社會保障性住房是保障中低收入住房困難的社會群體住房權(quán)以及實(shí)現(xiàn)社會公平和國家長治久安的一項(xiàng)不可或缺的政策措施，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。同時，保障性住房建設(shè)和供給對于拉動經(jīng)濟(jì)、合理平抑房價也具有積極作用。對其制度研究，有助于保證、促進(jìn)我國房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，對改善民生、促進(jìn)社會和諧具有重要意義。

類型

1.國際

國際上，公共住宅、社會住宅、廉租房、補(bǔ)貼住宅、可支付住宅以及公營住宅等都屬于保障性住房，其性質(zhì)是保障中低收入住房困難群體的政策性住房。根據(jù)保障范圍和保障程度，保障性住房模式在國際上大體有兩種：

（1）福利型或被稱為全面負(fù)責(zé)型，是指在法律上規(guī)定所有國民可獲得租金受到控制的公共租房模式（其典型代表是瑞典）；或是指政府負(fù)有滿足絕大多數(shù)人居住需求的模式。

（2）選擇型、社會型和補(bǔ)充型[1]，其保障范圍一般限于沒有經(jīng)濟(jì)能力以市場價格租購所需住房的困難群體，這是當(dāng)今國際上常見的模式[2]。在部分發(fā)達(dá)國家，保障性住房的保障范圍在二戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代末覆蓋大部分家庭，此后縮小為“特殊階層的住房需求”。究其原因主要是住房的數(shù)量性嚴(yán)重短缺已基本消除，人均收入增加、住房質(zhì)量和多元化需求提高，同時也為了實(shí)現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展。

2.國內(nèi)

我國于1998年實(shí)行房改，當(dāng)時決定對高收入者供應(yīng)商品房，對中低收入者（在2007年改為低收入者）供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房，對低收入者供應(yīng)廉租房，2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的下發(fā)，使保障性住房制度得到有效實(shí)施。目前，我國保障性住房類型主要有廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃住房、棚戶區(qū)住房改造、農(nóng)村危房改造、共有產(chǎn)權(quán)住房、限價房和在各地冠名不一的其他政策性商品住房。

原則

1.保障范圍

目前，我國國情決定了保障性住房的保障范圍宜為租購商品房存在困難的中低收入家庭，同時，對低、中低、中中、中等收入者提供有區(qū)別的保障性住房。

（1）公共租賃住房對低收入住房困難家庭要做到應(yīng)保盡保。我國正處于工業(yè)化城市化快速推進(jìn)時期，要實(shí)施新型城市化戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)人才合理流動。因此，符合條件的新就業(yè)無房職工、外來務(wù)工人員和非戶籍人口（首先是居住證持有者）要納入公共租賃住房保障范圍，并做到“租購?fù)瑱?quán)”。

（2）對城市棚戶區(qū)的范圍有較明確的政策界定。棚改重點(diǎn)是改造老城區(qū)內(nèi)臟亂差的棚戶區(qū)以及國有工礦、林區(qū)和墾區(qū)棚戶區(qū)。要做好棚改安置房的規(guī)劃驗(yàn)收、土地核驗(yàn)、消防驗(yàn)收和總體驗(yàn)收等，以保證及時進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記和產(chǎn)權(quán)證發(fā)放。用于農(nóng)村危房改造的財政資金要優(yōu)先和主要用于低保戶、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員、貧困殘疾人家庭和建檔立卡貧困戶，加大對深度貧困地區(qū)的傾斜力度。

（3）共有產(chǎn)權(quán)房、安居型商品房以及限價房等各地具有不同稱法和類型的其他政策性商品住房的保障范圍，除了要求供應(yīng)對象為中低收入住房困難者外，還要滿足其他相關(guān)條件的規(guī)定，如本地戶籍居民或有本地居住證、在本地?zé)o住房、現(xiàn)有的家庭成員人均居住建筑面積太小、特殊行業(yè)人員及特殊人才等。對保障對象應(yīng)符合的條件規(guī)定應(yīng)合理、具體和明晰，其申請受理、準(zhǔn)入和退出的流程務(wù)必公正、高效和透明。

（4）基本住房保障的房租補(bǔ)貼范圍要合理[3]。在目前我國現(xiàn)存的房源中，閑置比例超過15%。為利用閑置且可用作住房（含經(jīng)改造修繕）的房源，實(shí)現(xiàn)多主體供應(yīng)租賃住房，增加租房群體的選擇性，對在房產(chǎn)市場上租賃住房且符合政策性房租補(bǔ)貼條件的，政府可按嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)（兼顧合理保障和激勵）發(fā)給租金補(bǔ)貼，同時完善租金補(bǔ)貼享有者的動態(tài)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。

2.建筑面積

國外研究者提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人均收入提高、居民宜居住房需求上升和保障性住房供給方式的改變，保障性住房套型建筑面積標(biāo)準(zhǔn)呈擴(kuò)大趨勢。

在我國，各地要根據(jù)中央制定的保障性住房套型建筑面積標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)原則和本地城市級別、中心城區(qū)內(nèi)外、多層高層的區(qū)別，以及居民住房需求和當(dāng)?shù)刎斄顩r，合理細(xì)化套型建筑面積、套內(nèi)建筑面積指標(biāo)，合理規(guī)定共有產(chǎn)權(quán)住房套型建筑面積標(biāo)準(zhǔn)以及購買人購買其中產(chǎn)權(quán)份額的比例。對采用棚改房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式的住宅，可按合法補(bǔ)償安置的建筑面積和被征遷安置戶的需求設(shè)計若干檔套型建筑面積。目前我國大多數(shù)大中型城市都以144m2作為享受優(yōu)惠政策的普通住宅與非普通住宅的建筑面積分界點(diǎn)，隨著相關(guān)條件改善，我國限價房、安居型商品房等政策性商品住房的套型建筑面積和戶型結(jié)構(gòu)可與普通商品房趨同。要確保保障性住房質(zhì)量，完善配套公共服務(wù)和公用公共設(shè)施。

3.租金、出售價格

保障性住房的租金和出售（不含上市轉(zhuǎn)讓）價格在不同程度上低于市場租金或市場價格，或租金占租戶收入的比例以及售價與租戶年收入的比例得到必要的控制，這在國際上是慣例[4]。

我國各地要限定各類保障性住房的租金和出售價格，使之低于同地段市場商品住房租金、售價，或控制在居住家庭收入的一定比例之內(nèi)（國際上有住房總價與家庭年收入之比的合理區(qū)間為3-6倍的說法）。如2018年8月出臺的《深圳市人民政府關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見》，提出各類型保障性住房，如公共租賃房、安居商品房和人才住房租金、售價相當(dāng)于屆時同地段市場商品住房租金、售價的比例分別為30%、50%和60%左右。要核算各類保障性住房在不同區(qū)位的土地成本、土建成本、稅費(fèi)和開發(fā)商必要的利潤，處理好保障性住房造價控制與建設(shè)項(xiàng)目安全、質(zhì)量、節(jié)能及保溫隔熱性能標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，并適當(dāng)限制保障性住房產(chǎn)權(quán)持有者在達(dá)到政府規(guī)定的一定年限之后上市轉(zhuǎn)讓增值空間，同時要合理實(shí)行保障性住房建設(shè)的土地出讓金、財政補(bǔ)貼及稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，采用高性價比的適宜技術(shù)，推行裝配式、工業(yè)化建筑方式。

建議

為建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，需要進(jìn)一步完善與保障性住房建設(shè)和租購有關(guān)的財政、土地、金融和稅收政策。

1.財政支出政策

（1）根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，基本住房保障已列為九大類中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任之一，由中央和地方承擔(dān)的權(quán)責(zé)應(yīng)加以明晰。其中，中央財政要根據(jù)在基本住房保障方面承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任以及各地財力等狀況，及時安排和撥付保障性安居工程專項(xiàng)資金（2018年為1433億元，比2017年增長7.1%），并建立健全其績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整掛鉤的激勵約束機(jī)制，對被評定為績效卓著的地區(qū)，中央財政可給予一定的資金獎勵。

（2）地方政府要安排保障性住房及其配套基礎(chǔ)設(shè)施的必要財政支出，發(fā)揮其“四兩撥千斤”的杠桿撬動作用；同時，也要顧及財政承受能力。其資金主要來源有四方面：一是中央財政下?lián)芎偷胤截斦A(yù)算安排的專項(xiàng)資金。二是國有土地出讓金凈收益（其比例約占部分城市財政收入的80%左右）中不低于一定比例的資金，以及經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)住房上市轉(zhuǎn)讓后屬于政府產(chǎn)權(quán)份額的作價入股（這是一部分地區(qū)采用的方式）的土地出讓金。三是保障性住房出租和上市轉(zhuǎn)讓收入所得中屬于政府產(chǎn)權(quán)份額的應(yīng)有分成。四是經(jīng)批準(zhǔn)適度發(fā)行的相關(guān)地方政府專項(xiàng)債券（含2018年已開始發(fā)行的棚改債券）。

2.土地政策

（1）調(diào)整和優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，切實(shí)把保障性住房及其配套的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地納入城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃。同時，還要確保保障性住房用地的選址科學(xué)合理、所需基礎(chǔ)和公共設(shè)施要配套，且有利于社會階層融合和生態(tài)環(huán)境宜居。

（2）完善用于保障性住房的國有土地出讓金優(yōu)惠政策。對用于不同類型的保障性住房的國有土地使用權(quán)可采用行政劃撥（如用于公共租賃房）、協(xié)議出讓或控價方式，以鼓勵和支持對租金和售價低于市場價的保障性住房建設(shè)的投資。

（3）盤活土地存量，增加保障性住房用地的多主體供應(yīng)。推進(jìn)棚改地塊、已批未建（或未供）用地、未完善征（轉(zhuǎn)）手續(xù)的用地以及征地返還用地用于保障性住房建設(shè)。合理利用“招拍掛”的方式出讓商品房住宅用地、城市更新和產(chǎn)業(yè)園區(qū)配建保障性住房。允許農(nóng)村建設(shè)性用地、企事業(yè)單位和軍隊(duì)已終止的經(jīng)營性單位的空置和低效的房地產(chǎn)用于保障性住房。

3.金融政策

（1）在防范金融風(fēng)險和地方政府債務(wù)風(fēng)險以及合理控制房價和住戶部門債務(wù)余額/GDP（其比值超過65%的被國際貨幣基金組織認(rèn)為會影響金融穩(wěn)定），優(yōu)化房地產(chǎn)貸款結(jié)構(gòu)的前提下，對符合規(guī)定條件的保障性住房及其配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合理融資需求，銀行保險業(yè)要給予貸款（尤其是政策性貸款）支持。對于商品住房庫存消化周期較長（如住建部提出在15個月以上）、房價上漲壓力較小的，仍可保持棚改貨幣化安置的一定比例，金融機(jī)構(gòu)仍可發(fā)放棚改專項(xiàng)貸款。在不增加地方政府隱性債務(wù)的前提下，要增加對資本金到位、運(yùn)行規(guī)范的基礎(chǔ)設(shè)施（含保障性住房的配套基礎(chǔ)設(shè)施）補(bǔ)短板項(xiàng)目的信貸投放。

（2）完善證券市場的相關(guān)政策。一是在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的同時，經(jīng)批準(zhǔn)可適度發(fā)行為保障性住房籌資的企業(yè)債券以及地方政府土地儲備專項(xiàng)債券、棚改專項(xiàng)債券。2014年9月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定，有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。發(fā)行上述專項(xiàng)債券，可以替代一部分中央銀行發(fā)行的具有存款派生能力的基礎(chǔ)貨幣。要合理把握上述專項(xiàng)債券發(fā)行的進(jìn)度，提高其所籌資金運(yùn)用的時效性和效益。中央銀行要適時適度調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量，以對沖地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行期間可能出現(xiàn)的市場貨幣資金不足。同時，完善貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制。二是要穩(wěn)步推進(jìn)PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化和住房租賃資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化發(fā)軔于20世紀(jì)70年代美國住宅抵押貸款，如今已風(fēng)行于發(fā)達(dá)國家的金融市場。資產(chǎn)證券化融資規(guī)模占全球債券市場融資總額的比例，在2007年、2017年分別為35%和19%左右。資產(chǎn)證券化具有增強(qiáng)流動性、分散或轉(zhuǎn)移信用風(fēng)險、創(chuàng)造信用、提高凈資產(chǎn)收益率和改善資產(chǎn)負(fù)債管理等創(chuàng)新作用。對我國保障性住房及其配套基礎(chǔ)設(shè)施中符合規(guī)定條件的項(xiàng)目，可規(guī)范地采用PPP模式[5]。

對PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，應(yīng)加強(qiáng)其項(xiàng)目范圍、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方案的審核，建立資信評級、風(fēng)險監(jiān)控和違約處置機(jī)制。還要規(guī)范和穩(wěn)妥地推進(jìn)住房租賃資產(chǎn)證券化。一要按規(guī)定程序開展，科學(xué)評估符合住房租賃資產(chǎn)證券化的基本條件。二要重點(diǎn)支持符合條件的房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)行的權(quán)益性資產(chǎn)證券化，并以其持有的相關(guān)不動產(chǎn)物業(yè)作為底層資產(chǎn)；試行多類型具有債券性質(zhì)的資產(chǎn)證券化；試點(diǎn)發(fā)行房地產(chǎn)信托投資基金，據(jù)北大光華學(xué)院課題組預(yù)測，在我國其市值可達(dá)5200億-1.56萬億元。三要優(yōu)先支持國家重點(diǎn)支持的區(qū)域和利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)城市的住房租賃資產(chǎn)證券化。四要實(shí)行必要的監(jiān)管，以防出現(xiàn)哄抬和挪用租金以及租賃中違約違規(guī)貸款等行為，防范住房租賃和長租“租金貸”風(fēng)險；要解決好保障性住房租賃資產(chǎn)證券化由于低租金回報而削弱投資吸引力的問題，給以土地出讓金和財稅等方面的必要政策支持。五要完善相關(guān)的法規(guī)，適當(dāng)放寬對住房租賃資產(chǎn)證券化投資人數(shù)的限制，完善相關(guān)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和質(zhì)押的法規(guī)。

4.稅收政策

目前，我國與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種有11個，在一些城市土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收約占財政預(yù)算內(nèi)收入的40%。要進(jìn)一步完善保障性住房及其配套基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)、轉(zhuǎn)讓和持有環(huán)節(jié)涉及的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、印花稅、房產(chǎn)稅和所得稅政策，使之既有利于遏制投機(jī)性的“炒房”行為，又能使保障性住房及其配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和供給獲得合理的稅收政策支持。

（1）在土地使用稅上，可考慮把保障性安居工程和公租房等適合的保障性住房用地以及配套基礎(chǔ)設(shè)施的用地納入城鎮(zhèn)土地使用稅減免范圍。在棚改等拆遷過程中，由于拆遷受阻和政府有關(guān)部門責(zé)任（含非凈地出讓）原因而導(dǎo)致不能按合同約定時間交付土地的并非個例。鑒于此，如果土地使用權(quán)受讓方能夠提供縣（含本級）以上人民政府或所屬國土部門出具無法使用該宗土地的有效證明，并經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審查屬實(shí)的，理應(yīng)允許延長至地上建筑物和其他附著物拆除后的次月起申報繳納土地使用稅。

（2）在增值稅上，可以考慮對不同類型保障性住房實(shí)行低稅率、免稅和零稅率，需要注意的是，在免稅同時要允許抵扣進(jìn)項(xiàng)稅款，以免引起增值稅抵扣鏈條中斷。

（3）對我國房產(chǎn)稅改革方案應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行全面、深入和細(xì)致的研討，并廣泛征求民意?？蓞⒖紘H經(jīng)驗(yàn)，采用提高起征點(diǎn)、減免、扣除、優(yōu)惠稅率、折扣、返還、延期繳納和“斷電器”等方式，對不同類型的保障性住房和困難群體實(shí)行房產(chǎn)稅優(yōu)惠。同時房產(chǎn)稅也要有利于遏制開發(fā)商“捂盤惜售”行為。