杜夢垚
本文通過對中美電價情況進行比較,提出了中國工業(yè)電價高于美國的原因是承擔(dān)了較高的對居民、農(nóng)業(yè)電價的政策性交叉補貼,并研究分析中國的電價政策性交叉補貼存在的問題,提出緩解交叉補貼的有關(guān)建議。
一、中美電價基本情況
2017年中美兩國電價中,工業(yè)平均電價中國大幅高于美國,居民平均電價美國大幅高于中國。其中:
工業(yè)電價:2017年,中國平均每千瓦時0.6389元(含稅及基金,下同),美國平均每千瓦時0.4665元,中國比美國高0.1723元,高出幅度約為37%。
居民電價:2017年,中國平均每千瓦時0.5512元,美國為每千瓦時0.8710元,美國比中國高0.3198元,高出幅度約為37%。
商業(yè)電價:2017年,中國平均每千瓦時0.8063元,美國平均每千瓦時0.7211元,中國比美國高0.0852元,高出幅度約12%。
我國工業(yè)電價大幅高于美國,是由于我國工業(yè)電價中,除稅費及基金比美國多6-7分錢外,還承擔(dān)著對居民、農(nóng)業(yè)電價的交叉補貼。
二、存在的主要問題
(一)電價交叉補貼使工商業(yè)用戶電價負(fù)擔(dān)過重
居民用電戶數(shù)眾多且量小、分散,電壓轉(zhuǎn)換等級多、輸送距離長,其供電成本遠(yuǎn)高于工業(yè)用戶。一般國家的居民電價通常是工業(yè)電價的1.5-2倍,美國是1.9倍,但我國居民電價比工業(yè)電價低14%。電價交叉補貼使居民、工商業(yè)用戶電價嚴(yán)重偏離其供電成本,扭曲了電力能源的市場價格,無法合理體現(xiàn)電力的資源價值,無法引導(dǎo)各類用戶進行合理的電力消費,同時影響我國工業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的國際競爭力。
(二)居民、農(nóng)業(yè)用電比重逐步提高,交叉補貼規(guī)模持續(xù)擴大
過去10年來,我國居民、農(nóng)業(yè)用電占比每年提高約1個百分點,2017年已經(jīng)達(dá)到21%,逐步接近發(fā)達(dá)國家30-40%水平。2013-2017年南方電網(wǎng)居民、農(nóng)業(yè)用電占比從21.1%增長到24.5%。其中,貴州居民、農(nóng)業(yè)用電占比增長最快,從19.9%增長到27%,其享受的交叉補貼規(guī)模累計增長25.8%,導(dǎo)致交叉補貼規(guī)模持續(xù)擴大,工商業(yè)電價將進一步承壓。
(三)部分工商業(yè)用戶建設(shè)自備電廠,不承擔(dān)交叉補貼
國家政策層面要求對除余熱、余壓、余氣等資源綜合利用型自備電廠的自發(fā)自用電量征收政府性基金及政策性交叉補貼,但缺乏具體的執(zhí)行細(xì)則。自備電廠利用執(zhí)行細(xì)則的空白,不承擔(dān)交叉補貼、不承擔(dān)政府性基金及附加,逃避公平承擔(dān)社會責(zé)任,從而獲得了不公平的市場競爭優(yōu)勢。
三、相關(guān)建議
(一)對交叉補貼固化存量、控制增量,逐步減少對居民用電的交叉補貼規(guī)模
從交叉補貼對象看,主要受益者是居民用戶中處于第二、三檔的用電量較大的人群,而第一檔居民用戶由于電力消費少,獲得的補貼也少,應(yīng)該通過價格機制引導(dǎo)部分高階居民用戶節(jié)約用電,從總體上減少交叉補貼規(guī)模。建議調(diào)整完善居民階梯電價政策,在保障基本民生、維持第一檔用電價格基本穩(wěn)定的前提下,適當(dāng)降低第一檔電量覆蓋比例,提高第二、第三檔用電價格,一方面減少工商業(yè)承擔(dān)的電價交叉補貼負(fù)擔(dān),另外一方面也有利于推動資源節(jié)約型社會的建設(shè)。
(二)落實自備電廠及增量配網(wǎng)公平承擔(dān)交叉補貼
建議建立對自備電廠征收交叉補貼的細(xì)則。各省工商業(yè)承擔(dān)的電價交叉補貼負(fù)擔(dān)存在較大差異,對自備電廠按此標(biāo)準(zhǔn)直接征收可能會影響政策實施的有效性。建議國家發(fā)改委出臺交叉補貼標(biāo)準(zhǔn)定價指導(dǎo)意見,省級價格主管部門根據(jù)本省交叉補貼水平和全國平均情況,制定向自備電廠征收交叉補貼的具體標(biāo)準(zhǔn);同時,國家層面加強監(jiān)管,督促地方價格主管部門在核定增量配網(wǎng)配電價格時,充分考慮交叉補貼的實際情況,確保所有用戶公平承擔(dān)交叉補貼。
(三)保留低價電源由電網(wǎng)企業(yè)收購,提升電力普遍服務(wù)能力
建議做好電力市場化改革、發(fā)用電計劃改革與政府電價管理及交叉補貼政策的銜接,對于水電比重較大省份,結(jié)合電價改革進程和本地區(qū)電力資源條件,保留上網(wǎng)電價較低的電源由電網(wǎng)企業(yè)直接收購,用于支持民生用電,履行電力普遍服務(wù)和保底供電服務(wù)義務(wù),既避免低價水電簡單參與市場獲得超額利潤,又適當(dāng)降低政策性交叉補貼強度。
(四)加快設(shè)立電力普遍服務(wù)基金,完善普遍服務(wù)機制
完善電力普遍服務(wù)補償機制,加快設(shè)立電力普遍服務(wù)基金,從終端用戶的電價中收取,體現(xiàn)全民分擔(dān)電力普遍服務(wù)的公平性,并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用,專項用于支持經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)電力普遍服務(wù),提升電力普遍服務(wù)能力。
四、結(jié)語
電價政策性交叉補貼是我國電價體系的突出特點,在多年以來城市反哺農(nóng)村、工業(yè)補貼居民的政策思路下,不同用戶類別之間、電壓等級之間電價交叉補貼較為普遍?!吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號)等文件提出要妥善解決電價交叉補貼。本文為貫徹落實中發(fā)9號文,緩解電價政策性交叉補貼問題提出切實可行的建議,供有關(guān)政策制定者參考。(作者單位:中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司)