葛潤霞

摘要：新型城鎮(zhèn)化的快速推進給基層社會帶來了一系列的調(diào)整變化，城郊基層黨組織也面臨著一系列的挑戰(zhàn)，在自身建設(shè)、教育管理和服務(wù)黨員、協(xié)商民主、服務(wù)群眾發(fā)揮先鋒模范作用和發(fā)展集體經(jīng)濟帶領(lǐng)百姓共同富裕等方面都存在諸多不適應(yīng)的癥狀。為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，加強城郊基層黨建工作就要著力強化黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力，提升黨員素質(zhì)能力，規(guī)范監(jiān)督管理體制，壯大集體經(jīng)濟，改善居民生活，使城郊基層黨組織成為推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)斗堡壘。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;城郊居民區(qū);基層黨組織建設(shè)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.05.018

基層黨組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘。在中國特色社會主義新型城鎮(zhèn)化推進過程中，基層黨組織發(fā)揮宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的重要作用。因此，加強基層黨組織建設(shè)是保障和改善民生、維護社會安定團結(jié)、防控各種風(fēng)險隱患、促進經(jīng)濟健康發(fā)展、讓人民群眾共享現(xiàn)代化發(fā)展成果的關(guān)鍵因素，是提升基層社會治理水平和治理能力的重要核心，是新型城鎮(zhèn)化進程扎實有序穩(wěn)步推進的重要保障。通過對芝罘區(qū)城郊農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)榫用駞^(qū)后基層黨組織建設(shè)的情況進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)在近二十年的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中逐步探索出具有地域特色的城鎮(zhèn)化方式。本文探討的城郊基層黨組織是由城郊村黨組織轉(zhuǎn)變而來，根據(jù)是否進行集體資產(chǎn)股份制改革，決定是否成立集體經(jīng)濟改制公司，城郊基層黨組織分為三種類型：居民區(qū)黨組織、改制公司和社區(qū)聯(lián)合黨組織（簡稱社企聯(lián)合黨組織、社企分開黨組織）。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進對城郊基層黨組織建設(shè)提出了更高的要求，總結(jié)已有主要做法和經(jīng)驗，分析目前存在的問題和原因，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求和目標尋求與之相適應(yīng)的黨建工作創(chuàng)新，切實把城郊基層黨組織建設(shè)成為推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)斗堡壘。

一、城郊基層黨建工作的主要做法

（一）以選好帶頭人為關(guān)鍵，加強班子建設(shè)

在快速城鎮(zhèn)化的過程中，城郊基層黨組織擔負著居民區(qū)治理、維護社會和諧穩(wěn)定，同時又肩負著發(fā)展經(jīng)濟帶領(lǐng)原住居民共同致富的任務(wù)。因此，班子建設(shè)，特別是“兩委”干部的人選非常重要。本著好中選優(yōu)、優(yōu)中選強的原則，在歷屆城郊居民區(qū)“兩委”換屆選舉中全面實行“兩推一選”選舉辦法，積極穩(wěn)妥地進行“村改居”后“兩委”換屆選舉工作，班子結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。對班子內(nèi)部不團結(jié)、拉幫結(jié)派的，通過選派第一書記、黨建指導(dǎo)員、包居干部等方式，深入到村、居一線，教育引導(dǎo)班子成員凝心聚力共謀發(fā)展，指導(dǎo)黨員干部落實各項黨建制度，提高基層黨建工作水平。為了提高干部干事創(chuàng)業(yè)的能力，采取多種培訓(xùn)形式，拓寬培訓(xùn)渠道，豐富培訓(xùn)內(nèi)容，著力提高“兩委”干部整體素質(zhì)。

（二）以體制改革為契機，完善基層黨組織設(shè)置

城郊居民區(qū)是基層黨建工作的薄弱環(huán)節(jié)，也是工作覆蓋相對有縫隙、空白點較多的區(qū)域。[1]通過調(diào)整理順黨組織關(guān)系，探索以改制公司為主體，按產(chǎn)業(yè)、行業(yè)設(shè)置黨組織，形成“產(chǎn)業(yè)建黨”與“屬地建黨”相互補充的格局，完善了改制后的居民區(qū)和改制公司的黨組織設(shè)置。具體工作中，堅持橫向抓調(diào)整、縱向抓整合、體制抓理順，多元化設(shè)置和完善基層黨組織：橫向上，按照“相對集中、就近組建”的原則，及時在舊居改造片區(qū)、新建小區(qū)設(shè)立黨組織;縱向上，以改制公司、骨干企業(yè)為依托，將黨組織建到經(jīng)濟實體上;按照宜街道管就街道管、宜社區(qū)管就社區(qū)管、宜商會管就商會管的思路，理順居民區(qū)經(jīng)濟組織黨組織隸屬關(guān)系，及時根據(jù)社區(qū)設(shè)立撤銷情況建立黨組織，確保組織和工作雙覆蓋。

（三）以制度建設(shè)為保障，提高規(guī)范化民主化管理水平

為了加快城鎮(zhèn)化進程，優(yōu)化城郊居民區(qū)集體所有制的有效實現(xiàn)形式，更好地帶領(lǐng)居民共同富裕，本著資產(chǎn)股份化、經(jīng)營市場化、管理社區(qū)化的目標，探索推行以集體資產(chǎn)量化確權(quán)為核心的綜合配套改革成立改制公司。由于受傳統(tǒng)觀念的影響和干部隊伍素質(zhì)的限制，很多改制公司仍延續(xù)著傳統(tǒng)的村居管理體制，在人、財、物的管理方面跟不上步伐，嚴重制約發(fā)展。[2]通過引導(dǎo)城郊基層黨組織抓好規(guī)章制度的完善和落實，提高改制公司和居民區(qū)的規(guī)范化民主化管理水平。制定出臺了黨務(wù)、居務(wù)、財務(wù)等公開制度和規(guī)范化管理制度。探索建立黨組織實施組織權(quán)、居民代表會議實施表決權(quán)、居委會實施執(zhí)行權(quán)的“三權(quán)分設(shè)”機制。對改制居民區(qū)，繼續(xù)完善股東會、董事會、監(jiān)事會和董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負責(zé)制的“三會一制”。持續(xù)完善居民自治章程、民主理財、干部述職評議、民情懇談會、踐諾獎懲等制度，借鑒先進地區(qū)的“居帳街管”經(jīng)驗，對居民區(qū)帳務(wù)、經(jīng)濟合同和印章管理提出具體要求，將居民區(qū)行政、財務(wù)和黨組織印章統(tǒng)一更換為防偽印章。對“三資”委托代理、居級財務(wù)管理等工作出臺專門意見，通過財務(wù)印章委托代理、屆前資產(chǎn)清查、引入專業(yè)機構(gòu)負責(zé)財務(wù)審計等措施，不斷加大監(jiān)督管理力度。目前，已對所有居民區(qū)黨組織印章和居委會印章實行了代管，居民區(qū)財務(wù)已全部納入委托代理，經(jīng)濟合同與土地承包合同均實行統(tǒng)一管理。

（四）以聯(lián)手共建為抓手，推動城郊居民區(qū)全面發(fā)展

為了提升城郊基層黨建總體質(zhì)量和水平，以聯(lián)手共建為抓手，機關(guān)事業(yè)單位全部參與城郊居民區(qū)聯(lián)手共建活動，實現(xiàn)每一個居民區(qū)和改制公司都有部門單位包聯(lián)、每個部門單位都包聯(lián)居民區(qū)（社區(qū)）的“雙向全覆蓋”。通過聯(lián)手共建活動，幫助居民區(qū)“兩委”班子加強自身建設(shè)，健全組織體系，完善工作制度，提升能力素質(zhì);幫助改制公司解決生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的實際困難和問題，不斷優(yōu)化營商環(huán)境;指導(dǎo)居民區(qū)積極調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，不斷促進集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。定期開展困難群眾幫扶等為民服務(wù)活動，著力加大對群眾反映的熱點難點問題的解決力度。通過聯(lián)手共建提高城郊基層黨建工作的質(zhì)量和水平，產(chǎn)生實際效益，讓城郊居民們享受到城鎮(zhèn)化建設(shè)成果。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下城郊基層黨建工作存在的問題和原因分析

“城鎮(zhèn)化是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向城市社會的轉(zhuǎn)型過程，它內(nèi)涵了農(nóng)業(yè)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)變、農(nóng)村非生產(chǎn)用地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換、農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變等基本要素，涵蓋了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源資本的流向、人口從業(yè)態(tài)勢變化等?！盵3]一系列的調(diào)整轉(zhuǎn)換改變了原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，特別是在當前全面從嚴治黨向縱深推進的新形勢下，城郊基層黨組織在自身建設(shè)、教育管理和服務(wù)黨員、協(xié)商民主、服務(wù)群眾發(fā)揮先鋒模范作用和發(fā)展集體經(jīng)濟帶領(lǐng)百姓共同富裕等方面都存在諸多不適應(yīng)的癥狀，具體表現(xiàn)為以下幾方面：

（一）黨組織建設(shè)方面

一是部分“兩委”班子政治意識不強，存在著部分黨組織制度不完善、落實不好;班子成員工作能力和水平不高，執(zhí)行決策部署、推動發(fā)展能力不強，不能完全適應(yīng)工作要求等問題。究其原因，隨著全面從嚴治黨向基層深入，對基層黨組織加強自身建設(shè)提出了更高的要求，賦予基層黨組織更多的責(zé)任和義務(wù)。但是部分班子成員思想認識滯后于政治經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展，能力素質(zhì)不足以應(yīng)對城鎮(zhèn)化進程中所產(chǎn)生的各種問題和矛盾。二是黨員干部隊伍結(jié)構(gòu)不合理。城郊基層黨組織普遍存在的黨員隊伍老化、學(xué)歷層次偏低、整體素質(zhì)不高，管理能力不足的問題。當前城郊基層黨組織的黨員干部大多是原村建制下的工作人員，尤其是未改制的居民區(qū)和改制公司均是原村民成員，他們普遍年齡較大，受教育水平不高，管理能力欠缺。由于居民區(qū)和改制公司職業(yè)平臺規(guī)模、工資福利待遇等條件對高學(xué)歷人才的吸引力比較弱，不僅外地的年輕人才吸引不來，原村中高學(xué)歷的年輕人也不愿到居民區(qū)和改制公司從事基層黨組織和居務(wù)管理工作。三是基層組織生活流于形式。雖然大多數(shù)城郊基層黨組織都能夠按照規(guī)定要求開展“三會一課”、民主生活會等組織生活，但是大多形式單一、黨員到會率不高、效果一般。其中，黨員學(xué)習(xí)培訓(xùn)以聽報告、領(lǐng)讀文件、文章和會議精神為主，學(xué)習(xí)培訓(xùn)質(zhì)量不高，做不到入腦入心，起不到思想教育和錘煉黨性的目的。

（二）規(guī)范化、民主化管理方面

一是配套組織作用發(fā)揮有限。各居民區(qū)普遍建立了監(jiān)督委員會等配套組織，但部分居民區(qū)“兩委”成員存在著較為傳統(tǒng)的狹隘認識，將配套組織視為工作的累贅和障礙。有的監(jiān)督委員會的成員存在畏難的情緒，礙于情面，不敢監(jiān)督，不愿監(jiān)督，使得監(jiān)督職責(zé)虛化，相關(guān)工作難以開展。二是管理決策還不規(guī)范，民主議事制度落實不到位。有的居委會主任在未召開“兩委”會議的前提下，組織人員表決相關(guān)事宜，違反工作程序、造成工作被動，引發(fā)內(nèi)部矛盾。三是民主監(jiān)督有形式化傾向。比如，居民區(qū)雖然都定期進行財務(wù)居務(wù)公開，但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，公開的內(nèi)容大部分居民根本看不懂，對一些關(guān)鍵項目避重就輕，出現(xiàn)了不公開、半公開的問題，使老百姓對公開沒信心、有意見，民主監(jiān)督效果有待提高，民主自治有待進一步規(guī)范引導(dǎo)。

（三）在服務(wù)群眾發(fā)揮黨組織作用方面存在不均衡問題

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)城郊基層黨組織服務(wù)功能的發(fā)揮依賴于經(jīng)濟能力。例如，經(jīng)濟效益較好的改制公司，由黨組織牽頭建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)，凡是達到規(guī)定年齡的居民均可免費住進養(yǎng)老院，享受專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù);有的設(shè)立日間養(yǎng)老所，為居民區(qū)內(nèi)的老年人提供免費餐飲和日間照料。在居民福利待遇和黨員教育活動靈活性和多樣性方面也做得比較好。相比而言，經(jīng)濟效益一般和較差的改制公司和其他居民區(qū)黨組織，由于缺乏資金支撐，服務(wù)功能僅體現(xiàn)在組織義診、義務(wù)的法律咨詢等公益性較強的服務(wù)活動。還有個別城郊基層黨組織缺乏服務(wù)意識、服務(wù)能力弱，群眾意見較大。

（四）在引領(lǐng)集體經(jīng)濟發(fā)展方面

一是自身造血能力不足，目前大多居民區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，85%的居民區(qū)集體收入主要依靠房地產(chǎn)開發(fā);人才少，居民區(qū)大都停留在“寧用自己人，不用外鄉(xiāng)人”的狀態(tài)，特別是不少改制企業(yè)的管理階層基本來自居民區(qū)內(nèi)部;失地居民的保障不到位，人數(shù)多、年齡大，使居民區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展負擔較重。二是發(fā)展后勁不足，人才外流，老齡化負面作用已經(jīng)顯現(xiàn)，綜合配套改革出現(xiàn)改制監(jiān)管跟不上、經(jīng)營管理跟不上、后續(xù)工作跟不上的問題，組建社區(qū)步伐緩慢，經(jīng)濟職能與管理職能分離不徹底，給居民區(qū)集體經(jīng)濟的發(fā)展帶來一定程度的負面影響。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下加強城郊基層黨建工作的建議

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。基層黨組織是黨在基層的根基，是最貼近群眾，直接面對群眾的最基層組織，也是新型城鎮(zhèn)化進程中政策的實施者、推動者和落實者。因此，新型城鎮(zhèn)化進程中，加強城郊基層黨建工作必須要強化黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力，提升黨員素質(zhì)能力，規(guī)范監(jiān)督管理體制，壯大集體經(jīng)濟，改善居民生活，助推經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，帶領(lǐng)居民過上美好生活，實現(xiàn)共同富裕。

（一）強化政治引領(lǐng)，著力提升基層黨組織的組織力

黨的十九大報告指出：“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘?！边@為基層黨組織加強自身建設(shè)指明了新的目標和方向。一是著力抓好“兩委”班子成員和后備干部的教育培訓(xùn)工作。思想是行動的先導(dǎo)，基層黨組織要成為推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)斗堡壘，黨員干部在思想上就要牢固樹立“抓黨建工作就是最大的政績”的觀念。建議將“兩委”班子成員和后備干部的培訓(xùn)教育納入黨校主體班次，有針對性的制定系統(tǒng)性、長期性培訓(xùn)計劃。建立健全黨校教師送課下基層的制度化、常態(tài)化機制，多為基層黨組織黨員提供優(yōu)質(zhì)黨課，全面提升基層黨組織黨課的質(zhì)量和水平。實施“精準化、菜單式”培訓(xùn)，用好新舊媒體平臺，強化黨員教育實效，確保黨員隨時隨地可以接受教育。二是優(yōu)化班子成員和黨員隊伍結(jié)構(gòu)，提高黨員干部的凝聚力和戰(zhàn)斗力。注重選拔政治素質(zhì)好、群眾威信高、懂經(jīng)營會管理的優(yōu)秀人才進入班子，通過“一肩挑”和“交叉任職”等措施，最大限度凝聚班子成員共識，提升班子凝聚力和戰(zhàn)斗力。努力改善黨員結(jié)構(gòu)。加強宣傳教育，嚴格標準條件，積極引導(dǎo)文化程度高、工作能力強的年輕同志向黨組織靠攏，努力建設(shè)一支年輕有為、數(shù)量充足的入黨積極分子隊伍;發(fā)展黨員嚴格執(zhí)行相關(guān)制度，確保發(fā)展黨員的程序和素質(zhì)符合有關(guān)規(guī)定和要求，重點抓好在生產(chǎn)工作第一線、致富能手和青年、婦女中發(fā)展黨員工作，保證發(fā)展黨員工作的規(guī)范有序。積極探索“外部發(fā)展”、“黨工委派入”等方式，破解個別居民區(qū)多年不發(fā)展黨員問題。三是嚴格規(guī)范落實黨內(nèi)生活。建議把所有城郊基層黨建工作列出工作責(zé)任和任務(wù)清單，具體到每一位黨員干部。針對各居民區(qū)、改制公司黨組織的不同情況，探索實行一事一清單，規(guī)范各黨組織黨務(wù)工作流程，把“三會一課”、黨費收繳、民主評議黨員、組織生活會、后備干部和入黨積極分子培養(yǎng)、預(yù)備黨員轉(zhuǎn)正等黨務(wù)工作制定統(tǒng)一工作流程和時間節(jié)點，根據(jù)清單統(tǒng)籌各黨組織黨建工作，提升黨內(nèi)生活規(guī)范化水平。四是健全完善黨員管理考核體系。完善村居主職干部責(zé)任考核體系，探索雙向監(jiān)督和約束作用的契約化管理模式，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情。將民主議事、黨務(wù)公開、日常行政事務(wù)考核等制度同為群眾辦實事和服務(wù)于集體經(jīng)濟發(fā)展等方面結(jié)合起來制定考核指標，量化成分數(shù)，形成覆蓋全面、導(dǎo)向明確、管理精準、評價科學(xué)的黨員管理體系，作為黨員日常工作的規(guī)定性要求和年終總結(jié)獎懲的參考標準。

（二）強化制度保障，著力提高規(guī)范化、民主化管理水平

一是理順居務(wù)監(jiān)督管理機制，增強監(jiān)督實效。健全完善黨務(wù)公開、居務(wù)公開、財務(wù)公開等居民自治制度，規(guī)范公開的內(nèi)容、形式、時間和程序，保證公開及時、全面、到位。加強規(guī)范化、法治化建設(shè)，提升居民自治能力、增強居務(wù)治理能力和體系建設(shè)。積極協(xié)調(diào)紀委、公安等部門，加強基層綜合治理，努力營造風(fēng)清氣正的民主自治環(huán)境。二是建立健全黨員參與機制，暢通黨員監(jiān)督渠道。建立健全黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的民主制度、社區(qū)民主議事制度、重大事項各方協(xié)商制度等，暢通黨員監(jiān)督渠道。同時，黨員應(yīng)不斷提高自身素質(zhì)，熟悉黨規(guī)黨紀，明確監(jiān)督的目的、任務(wù)，勇于監(jiān)督、依規(guī)監(jiān)督、善于監(jiān)督。三是建好居民代表隊伍。努力將知識水平較高、熱心居務(wù)事業(yè)的人選為居民代表，并圍繞居務(wù)管理、經(jīng)濟發(fā)展、民主自治等方面內(nèi)容，定期開展教育培訓(xùn)活動，多渠道、多途徑地宣傳基層民主的政治主張，學(xué)習(xí)貫徹各項配套法律法規(guī)，不斷提高居民群眾的民主法律意識，教育和引導(dǎo)他們真正做到依法治居、民主治居，最大程度地提高居民自治水平。

（三）壯大集體經(jīng)濟，改善居民生活，助推經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展

一是深入開展居民區(qū)“干事創(chuàng)業(yè)”活動。激勵居民區(qū)“兩委”干部尤其是黨組織書記主動想事、認真干事。逐居制定集體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和推進措施，采取政策扶持、部門幫扶等方式，鼓勵引導(dǎo)通過資源開發(fā)、盤活資產(chǎn)、土地流轉(zhuǎn)、商貿(mào)帶動、提供服務(wù)、招商引資等形式，不斷發(fā)展集體經(jīng)濟，增強居級組織服務(wù)能力，充分發(fā)揮聯(lián)手共建單位作用，保證居民區(qū)黨組織有能力、有實力為群眾服務(wù)。二是想方設(shè)法壯大人才隊伍。適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理需要，圍繞專業(yè)技術(shù)人才和經(jīng)營管理人才兩個重點，在本地盤活、外地引進方式的基礎(chǔ)上，探索建立城鄉(xiāng)人才雙向流動機制，對城鄉(xiāng)現(xiàn)有人才和需求情況進行登記造冊，按照需求供給調(diào)配，實現(xiàn)人才的雙向流動，激發(fā)城鄉(xiāng)人才隊伍活力。三是多管齊下做好失地居民保障工作。建立創(chuàng)辦居民培訓(xùn)學(xué)校，通過教育、引導(dǎo)、示范和服務(wù)的方式，開展針對性強、務(wù)實有效的技能培訓(xùn)，鼓勵他們創(chuàng)辦或經(jīng)營各類經(jīng)濟實體，并結(jié)合土地開發(fā)、舊村改造等工作，在門頭網(wǎng)點、商貿(mào)市場租賃經(jīng)營上給予一定的照顧，不斷增強他們創(chuàng)富增收的能力。同時，加強宣傳引導(dǎo)，提高居民參保投保的積極性，加大政府投入力度，努力解決后顧之憂。

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Abstract：With the rapid promotion of new-type urbanization， a series of adjustment and changes have happened in the grass-roots society， and suburban basic-level Party organizations are also facing a series of challenges， including symptoms of maladjustment in self-construction， educating， managing and serving Party members， consultative democracy， serving the masses and playing a pioneering and exemplary role， and developing the collective economy and leading the people to common prosperity and etc，. In order to meet the requirements of new-type urbanization development and to strengthen the construction work of the suburban basic-level Party organizations， we should focus on strengthening the leadership of the Party organization， improving the quality and ability of Party members， standardizing the system of supervision and management， enhancing the collective economic strength， improving the lives of residents. By those measures， it is expected to make the suburban basic-level Party organizations become battle forts to promote new-type urbanization construction eventually.

Key words：new-type urbanization; the suburban residents; construction of basic-level Party organizations

責(zé)任編輯：許 ?丹