摘 要：從政府公共權(quán)力縱向配置的大邏輯入手，將財政關(guān)系的四個要素梳理拓展歸納出一個現(xiàn)代財政制度構(gòu)建的邏輯鏈;認(rèn)為政府的職能定位是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的前提條件，政府間收入的劃分是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)移支付制度是平衡現(xiàn)代財政收支的重要手段，預(yù)算管理制度是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的實施保障。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代財政制度 改革邏輯 事權(quán)與支出責(zé)任 收入劃分

一、引言

十八屆三中全會以來，我國開啟了新的一輪財稅體制改革。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，必須服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一改革總目標(biāo)，這是新時代賦予財政的更高定位和更高要求。在黨的十九大報告中，習(xí)總書記站在全局和戰(zhàn)略的高度提出了“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，其中權(quán)責(zé)清晰是前提，財力協(xié)調(diào)是基礎(chǔ)，區(qū)域均衡是目標(biāo)，這句話為新時代財政制度構(gòu)建提供了基本方向和基本遵循。

現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建，整體上沿著政府公共權(quán)力縱向配置的角度推進(jìn)，即從財政關(guān)系四要素（事權(quán)、財權(quán)、支出責(zé)任和財力）的內(nèi)在平衡入手，梳理各級政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，合理進(jìn)行財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，并將這種劃分從中央與地方向省以內(nèi)各級政府這一縱深方向推進(jìn)。另外，在共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分中，明確的基本公共服務(wù)事項范圍也在不斷擴(kuò)大，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府均在國務(wù)院確定的18個基本公共服務(wù)事項的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)展和細(xì)化，推進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化向縱深發(fā)展。

二、現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建邏輯

沿著政府公共權(quán)力縱向配置的制度建設(shè)邏輯，本文從財政運(yùn)行的視角，將財政關(guān)系的四個要素梳理拓展，歸納出一個改革的邏輯鏈。

邏輯鏈的第一個環(huán)節(jié)，是明確政府的職能定位，這是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，只有合理地劃分政府的職能范圍，政府不越位，不缺位，才能將有限的財力發(fā)揮出四兩撥千斤的效果。邏輯鏈的第二個環(huán)節(jié)，是合理地劃分各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，這是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的前提條件，只有權(quán)責(zé)劃分清晰，責(zé)任主體和履職主體一致，各級政府的運(yùn)轉(zhuǎn)才能是高效的。邏輯鏈的第三個環(huán)節(jié)，是合理地劃分各級政府間的收入，這是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。錢是國家生命體運(yùn)行的血液，沒有錢這個基礎(chǔ)，任何政府的職能履行都是空談，只有合理劃分各級政府之間的財政收入，各級政府才能有效履行其財政職能。邏輯鏈的第四個環(huán)節(jié)，是政府之間的轉(zhuǎn)移支付制度，這是平衡財政收支的一種手段。政府間的收入劃分，是一種比較穩(wěn)定的制度安排，具有明顯的剛性，而轉(zhuǎn)移支付是一種彈性手段，它可以用于彌補(bǔ)基層政府的收支缺口，可以平衡地區(qū)發(fā)展不均衡的問題。邏輯鏈的第五個環(huán)節(jié)，是預(yù)算管理制度，這是現(xiàn)代財政制度改革的實施保障。預(yù)算具有統(tǒng)籌收支的綜合性作用，預(yù)算管理可以對財政的運(yùn)行進(jìn)行全方位的監(jiān)管，并通過反饋機(jī)制促進(jìn)財政的良性健康發(fā)展。

（一）政府的職能定位是邏輯起點(diǎn)

黨的十九大報告深刻洞察世情、國情、黨情變化，科學(xué)作出中國特色社會主義進(jìn)入新時代的重大政治判斷。在新的歷史時期，我國政府職能和財政的職能定位是尊重市場和服務(wù)與引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)，在財政事權(quán)（支出責(zé)任）的分級合理化與復(fù)合稅制的分及配置稅基合理化的基礎(chǔ)上，服務(wù)于現(xiàn)代國家治理體系的建設(shè)。從這一段話，我們不難看出，要想實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一目標(biāo)，首先要處理的就是政府與市場和市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，其次是現(xiàn)代財政的自身建設(shè)。因此，現(xiàn)代財政制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)是正確處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系，劃清政府與市場、社會的邊界，遵循“市場、社會優(yōu)先”的原則。凡市場、社會能做好的，就交由市場和社會去做;凡市場、社會能做但做不到位的，有政府發(fā)揮輔助作用;凡市場、社會做不到的，由政府牽頭承擔(dān)或組織相關(guān)資源配置。合理地劃分政府的職能范圍是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，只有政府不越位、不缺位，才能將有限的財力發(fā)揮出四兩撥千斤的效果。

（二）政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分是前提條件

在分稅制改革前，中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分是清晰的，按企事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系劃分。1994年財稅體制改革以來，黨中央陸續(xù)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等與人民群眾密切相關(guān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┝艘幌盗懈母?，逐步形成了中央制定政策、地方組織落實、中央和地方財政共同提供保障的具有中國特色的基本公共服務(wù)供給模式，這導(dǎo)致中央、地方權(quán)責(zé)劃分出現(xiàn)模糊地帶。尤其是兩次金融危機(jī)之后，中央出臺了很多經(jīng)濟(jì)刺激政策，大多以專項轉(zhuǎn)移支付下達(dá)地方，出現(xiàn)了不適宜、不規(guī)范、不清晰等問題，進(jìn)一步加劇了中央與地方財政事權(quán)、支出責(zé)任劃分不清晰的問題。因此，2016年8月出臺了《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]49號）。該指導(dǎo)意見第一次比較系統(tǒng)提出從事權(quán)和支出責(zé)任劃分即政府公共權(quán)力縱向配置角度推進(jìn)財稅體制改革，是當(dāng)前和今后一個時期科學(xué)、合理、規(guī)范劃分各級政府提供基本公共服務(wù)職責(zé)的綜合性、指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性文件，意義重大、影響深遠(yuǎn)。這個文件表明，改革的一個重要方面是提高中央財政事權(quán)，以緩解1994年分稅制改革事權(quán)過度下沉地方帶來的財政困境，使中央在財權(quán)和事權(quán)都相對集中的情況下，確保各級政府更好地履職。

另外，除了中央財政事權(quán)、地方財政事權(quán)，還有中央和地方共同財政事權(quán)。考慮到我國人口和民族眾多、幅員遼闊、發(fā)展不平衡的國情和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性要求，需要更多發(fā)揮中央在保障公民基本權(quán)利、提供基本公共服務(wù)方面的作用，因此，比成熟市場經(jīng)濟(jì)國家相比，我國應(yīng)保有多一些的中央與地方共同財政事權(quán)。但在現(xiàn)階段，針對中央與地方共同財政事權(quán)過多且不規(guī)范的情況，如何合理界定中央和地方共同財政事權(quán)范圍，如何合理劃分在共同財政事權(quán)上中央和地方各自的支出責(zé)任，是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為此，在指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，2018年1月27日國務(wù)院辦公廳又出臺了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)[2018]6號）。該《方案》的出臺，標(biāo)志著財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分取得了新的重大進(jìn)展，有利于增強(qiáng)政策的穩(wěn)定性，更好地兜牢民生底線，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化水平的提高。這個文件將36個地區(qū)劃分了5個檔次，對于18項基本公共服務(wù)領(lǐng)域的共同財政事權(quán)，分別明確了各檔地區(qū)的支出責(zé)任比例，對于財政較為困難的檔次（地區(qū)），中央承擔(dān)的支出責(zé)任比例較大，對于財政較為富裕的檔次（地區(qū)），中央承擔(dān)的支出責(zé)任比例較小，這有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，織密扎牢民生保障網(wǎng)。

（三）政府間收入劃分是基礎(chǔ)環(huán)節(jié)

1.穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。在合理規(guī)范劃分各級政府收入之前，需要掌握政府收入的整體情況。在大的統(tǒng)計口徑下，全部政府收入都要納入統(tǒng)計范圍，即包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入、社會保險基金收入四類，全部政府收入占GDP的比重是宏觀稅負(fù)水平。從近幾年宏觀稅負(fù)水平來看，我國宏觀稅負(fù)基本穩(wěn)定在33%—34%，已經(jīng)比較接近美國、韓國、日本這些發(fā)達(dá)國家了。雖然，比一些高福利國家的宏觀稅負(fù)水平明顯偏低，但是相對于我國家處于的發(fā)展中國家這一階段，我國的宏觀稅負(fù)水平已經(jīng)是比較高的了。然而，我們不能拋開政府所承擔(dān)的事權(quán)，單獨(dú)看宏觀稅負(fù)或者進(jìn)行國際比較，這是沒有意義的。西方成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，發(fā)展上百年的工業(yè)化、城市化道路，我國在改革開放短短40年的時間里基本實現(xiàn)了，這個成績是舉世矚目的。這期間，我國政府密集地提供了大量的公共產(chǎn)品，而這些公共產(chǎn)品都是需要財力做支撐的。因此，面對目前宏觀稅負(fù)水平較高的現(xiàn)狀，我們需要穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。一方面，財政收入不能隨便增加，因為我國宏觀稅負(fù)水平已經(jīng)比較高了;另一方面，財政收入不能隨便減少，因為財政支出具有剛性，如果減少財政支出，可能帶來一些社會問題。

2.優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)。在穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的天花板下，接下來要做的就是調(diào)整結(jié)構(gòu)的問題了。中國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家，建國初期，我國農(nóng)業(yè)稅在稅收結(jié)構(gòu)中占比約50%，隨著我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)稅在全部稅收的比重不斷下降，形成了現(xiàn)在以流轉(zhuǎn)稅為主的稅收結(jié)構(gòu)，流轉(zhuǎn)稅是在商品的流通環(huán)節(jié)征收的一種稅，消費(fèi)者不是直接納稅人，但是卻通過產(chǎn)品價格，將稅負(fù)間接轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，因此流轉(zhuǎn)稅是間接稅。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，未來財產(chǎn)類和所得類稅將成為我國稅收的另一大主體。而財產(chǎn)類稅和所得類稅的課稅對象都屬于直接稅的范疇。按照十九大深化稅收制度改革，健全地方稅體系的目標(biāo)要求，在優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)方面，一是要健全間接稅體系，比如，增值稅的改革，可謂多措并舉，不斷降低企業(yè)的增值稅稅負(fù)，包括降低稅率，增加進(jìn)項抵扣，期末留抵稅退稅等，二是要完善直接稅體系，比如，個人所得稅的改革，實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，降低中低收入群體的個稅負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)對高收入群體的收入調(diào)節(jié)作用。另外，備受關(guān)注的房地產(chǎn)稅改革也是完善直接稅體系的一個重要內(nèi)容。

3.健全地方稅體系。按照馬斯格雷夫稅收劃分原則，結(jié)合我國實際，可以將現(xiàn)行的18個稅種劃分為三大類。中央獨(dú)享稅有4個，包括消費(fèi)稅、車輛購置稅、關(guān)稅和船舶噸稅，2017年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中央獨(dú)享稅收入占比11.93%。地方獨(dú)享稅有8個，包括土地增值稅、契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、車船稅、煙葉稅、環(huán)境保護(hù)稅，地方獨(dú)享稅收入占比12%。稅收收入占比最高的是共享稅，占比76.07%，包括6個稅種，分別為增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)、印花稅、資源稅。進(jìn)一步分析可知，構(gòu)成地方稅收收入的稅種可以分為兩大類和三個層次，第一大類是地方獨(dú)享稅，包括8個稅種，也是第一層次，第二大類是央地共享稅，包括兩個層次（第二層次和第三層次），第二層次是中央和地方按比例共享的稅種，包括增值稅（中央50%，地方50%）、企業(yè)所得稅和個人所得稅（中央60%，地方40%），第三個層次是大頭在地方的稅種，也就是除部分收入歸中央外，其他收入全部歸地方的稅種，包括印花稅（除證券交易的印花稅歸中央，其他印花稅歸地方），城市維護(hù)建設(shè)稅（除銀行總行、保險公司總公司繳的城建稅歸中央，其他城建稅歸地方），資源稅（除海洋石油企業(yè)繳的資源稅歸中央，其他資源稅歸地方）。

在現(xiàn)有的稅收收入劃分格局下，進(jìn)一步完善地方稅體系有兩個思路：一是調(diào)整存量，就是說把原來不是地方稅的一些稅種調(diào)整為地方稅，它可以是把中央稅種調(diào)為地方稅種，比如可以考慮把車輛購置稅調(diào)整為地方稅，也可以是把中央稅收拿出來和地方分享，比如可以考慮試行消費(fèi)稅的央地共享;二是調(diào)整增量，它可以是新設(shè)一地方稅種，比如2018年開始執(zhí)行的環(huán)境保護(hù)稅法，也可以是老稅種征收范圍的擴(kuò)大，比如房產(chǎn)稅目前只對于城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)的經(jīng)營性房產(chǎn)征收，未來很可能對個人居住性用房征收。

（四）轉(zhuǎn)移支付是平衡手段

近年來，中央有接近7成的財力是通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的方式給了地方，地方有接近4成的財力是來自中央的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，這說明地方財政的自平衡能力較差，稅收返還和轉(zhuǎn)移支付是地方政府依賴的重要財政平衡手段，且規(guī)模較大。

1.降低專項轉(zhuǎn)移支付占比。從轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)來看，我國轉(zhuǎn)移支付總額呈指數(shù)型上升趨勢，從1994年的590億元上升到2017年的6.5萬億，同時，一般性轉(zhuǎn)移支付占比穩(wěn)中有升，2016年達(dá)到61%，但專項轉(zhuǎn)移支付占比仍然接近四成。由于專項轉(zhuǎn)移支付具有安排的臨時性，資金的排他性，地方政府無法統(tǒng)籌使用，不利于調(diào)動和發(fā)揮地方政府主動理財?shù)姆e極性。因此，未來要建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付體系，建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長的長效機(jī)制，加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付資金的管理。另外，要建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制，對不合時宜的項目進(jìn)行清理整合。嚴(yán)格控制新增專項轉(zhuǎn)移支付，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。

2.加大對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。近年來，中央對東中西部地區(qū)補(bǔ)助占比分化進(jìn)一步加劇，西部地區(qū)補(bǔ)助占比最大，達(dá)到42%，且有不斷上升的趨勢，西部地區(qū)補(bǔ)助占比次之，為40%，也呈現(xiàn)小幅上升態(tài)勢，而對東部地區(qū)補(bǔ)助占比最小，并逐漸下降。根據(jù)黨的十九大報告，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，穩(wěn)步提升區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平的要求，未來，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度會進(jìn)一步的加大。

3.完善地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。我國可以稱為是橫向轉(zhuǎn)移支付的是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，比如一條河流流經(jīng)兩個省，如果上游省份為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把水污染了，那么就要向下游省份支付費(fèi)用，反之，如果上游省份通過污染防治等措施，使水質(zhì)提升了，那么下游省份就要向上游省份付費(fèi)。根據(jù)習(xí)近平生態(tài)文明思想及長江經(jīng)濟(jì)帶共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)的方針，沿江地區(qū)也搞起了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，比如湘贛間的淥水流域，湘渝間的酉水流域。

（五）預(yù)算管理制度是實施保障

十九大報告提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。這句話表明了改革的兩個方向，一方面，要建立現(xiàn)代預(yù)算制度，現(xiàn)代預(yù)算制度很重要的一個部分是管好收支兩條線。在收入方面，全部的政府收入都要納入預(yù)算，一共編制四本預(yù)算，同時，四本預(yù)算的內(nèi)部結(jié)構(gòu)要持續(xù)優(yōu)化調(diào)整，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算和政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌銜接，擴(kuò)充一般公共預(yù)算的范圍。另外，要規(guī)范政府的舉債融資行為，目前唯一合法的融資途徑就是發(fā)行地方政府債券。這些收入方面的改革有利于摸清財政的家底，統(tǒng)籌資金使用。在支出方面，要硬化預(yù)算約束，堅持先預(yù)算后支出，預(yù)算在年度執(zhí)行的過程中，要嚴(yán)格落實人大批準(zhǔn)的預(yù)算，不能隨意調(diào)整和調(diào)劑，強(qiáng)化預(yù)算單位的主體責(zé)任。另一方面，要建立預(yù)算績效管理體系，要把使用財政資金的全部單位，財政資金運(yùn)動的全部流程，以及全部的財政資金，都納入到績效考核的范疇，建立全方位，全過程，全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，提高財政資源配置效率和使用效益。

三、結(jié)論

筆者認(rèn)為現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建邏輯是清晰的，其中政府的職能定位是邏輯起點(diǎn)，政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分是前提條件，政府間收入劃分是基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)移支付是平衡手段，預(yù)算管理制度是實施保障。同時，筆者也認(rèn)為現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建路徑不是沿著邏輯鏈的單向運(yùn)動，而是在改革的實踐中循環(huán)往復(fù)，螺旋式前進(jìn)的。事權(quán)和支出責(zé)任的劃分改革不僅會影響政府收入的劃分，也會影響轉(zhuǎn)移支付的確定，同時，政府收入以及預(yù)算等方面的改革也會影響事權(quán)和支出責(zé)任的劃分。因此，邏輯鏈上的各節(jié)點(diǎn)不是孤立的，我們應(yīng)該辯證統(tǒng)一地看待，確保各項改革舉措具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。另外，現(xiàn)代財政制度的建設(shè)只有進(jìn)行時，沒有完成時，由于國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境時刻處于變化之中，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的步伐將永不停歇，財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，必須始終圍繞中心，服務(wù)大局。

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（沈楠，中共湖南省委黨校，行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）