摘? ?要：許多國際組織與相關(guān)國家和地區(qū)均對加密資產(chǎn)可能帶來的一系列風(fēng)險予以了高度關(guān)切并采取了相關(guān)行動。在國際組織層面，標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)（SSBs）和其他國際組織正在多個領(lǐng)域開展工作，以解決由加密資產(chǎn)引發(fā)的投資者保護、市場誠信、反洗錢、銀行風(fēng)險敞口等一系列問題。在國家層面，各監(jiān)管當(dāng)局采取了不同的監(jiān)管方式和監(jiān)管行動，但由于金融市場發(fā)展水平以及基本法律和監(jiān)管制度框架的差異，不同監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管手段和支付體系之間可能形成監(jiān)管真空，為監(jiān)管套利帶來了可能。

關(guān)鍵詞：加密資產(chǎn);數(shù)字貨幣;虛擬資產(chǎn);風(fēng)險;監(jiān)管

中圖分類號：F832? ?文獻標(biāo)識碼：B? 文章編號：1674-2265（2019）09-0067-04

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.09.014

近年來，以數(shù)字貨幣為代表的加密資產(chǎn)在全球范圍內(nèi)迅速興起。數(shù)字貨幣又稱加密貨幣或虛擬貨幣，按發(fā)行主體分，可分為央行發(fā)行的法定數(shù)字貨幣和市場機構(gòu)或個人設(shè)計發(fā)行的私人數(shù)字貨幣。比特幣作為私人數(shù)字貨幣的典型代表，是區(qū)塊鏈技術(shù)在全球范圍內(nèi)首個實際應(yīng)用案例，并自誕生以來就快速發(fā)展，交易規(guī)模持續(xù)擴大。2019年6月美國臉書公司宣布將在2020年發(fā)布數(shù)字貨幣Libra，向世界展示了數(shù)字貨幣大規(guī)模落地的真實可能性。隨著金融科技的日趨成熟，未來“谷歌幣”“蘋果幣”等更多數(shù)字貨幣的出現(xiàn)也許只是時間問題。

在數(shù)字貨幣等加密資產(chǎn)蓬勃興起的同時，部分業(yè)務(wù)突破現(xiàn)行法律法規(guī)，游離于現(xiàn)行監(jiān)管范圍之外，積累形成了一定的潛在風(fēng)險。國際組織、各國央行和監(jiān)管機構(gòu)均對此高度重視，密切跟蹤研究加密資產(chǎn)的發(fā)展應(yīng)用及其對金融穩(wěn)定的影響。金融穩(wěn)定理事會發(fā)布報告，全面梳理了主要國際經(jīng)濟組織對加密資產(chǎn)的研究及風(fēng)險評估工作。

一、巴塞爾委員會對加密資產(chǎn)的監(jiān)管工作進展

巴塞爾委員會（BCBS）認(rèn)為，加密資產(chǎn)活動具有高波動性、高風(fēng)險性且尚未發(fā)展成熟，極易給從事加密資產(chǎn)活動的銀行帶來一系列風(fēng)險。巴塞爾委員會正在推行一系列與加密資產(chǎn)相關(guān)的政策和監(jiān)管舉措，其近期開展的相關(guān)工作主要包括以下三方面：

（一）對加密資產(chǎn)活動設(shè)定高水平的監(jiān)管期望

巴塞爾委員會2019年3月發(fā)布的一項聲明指出，由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，加密資產(chǎn)具有高波動性和高風(fēng)險性且尚未發(fā)展成熟，極易給從事加密資產(chǎn)活動的銀行帶來流動性風(fēng)險、信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險、洗錢和恐怖主義融資風(fēng)險以及法律和聲譽風(fēng)險。為此，需對從事該類活動的銀行設(shè)定更高的監(jiān)管期望，并至少達到以下要求：一是開展詳盡的盡職調(diào)查，銀行在提供相關(guān)服務(wù)或開展相關(guān)業(yè)務(wù)之前必須對風(fēng)險進行綜合分析評判;二是建立完備的風(fēng)險管理框架以妥善應(yīng)對風(fēng)險;三是將涉及加密資產(chǎn)的業(yè)務(wù)和服務(wù)作為財務(wù)披露的一部分進行公開披露;四是將從事的加密資產(chǎn)相關(guān)活動及風(fēng)險管控手段與監(jiān)管當(dāng)局進行充分溝通。

（二）監(jiān)測加密資產(chǎn)的發(fā)展并量化風(fēng)險敞口

目前，對加密資產(chǎn)進行分析的一大挑戰(zhàn)是缺少銀行持有加密資產(chǎn)的可靠數(shù)據(jù)。為此，巴塞爾委員會正在收集銀行持有加密資產(chǎn)的直接或間接的風(fēng)險敞口數(shù)據(jù)，以期對該類資產(chǎn)的風(fēng)險敞口進行量化。數(shù)據(jù)收集分析結(jié)果將在2019年10月的巴塞爾委員會全會上進行討論。

（三）對加密資產(chǎn)風(fēng)險敞口制定審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

盡管目前巴塞爾協(xié)議未就加密資產(chǎn)的風(fēng)險敞口進行明確規(guī)定，但對“其他資產(chǎn)”的資本和流動性要求設(shè)置了最低標(biāo)準(zhǔn)。巴塞爾委員會已就成員國對加密資產(chǎn)風(fēng)險敞口納入國內(nèi)審慎規(guī)制的情況進行了摸底，并正在考慮出臺相關(guān)規(guī)定，以進一步明確加密資產(chǎn)風(fēng)險敞口的類型（歸入信用風(fēng)險、交易對手信用風(fēng)險、市場風(fēng)險或流動性風(fēng)險等）并制定審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

二、支付和市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會對加密資產(chǎn)的監(jiān)管工作進展

支付和市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會（CPMI）一直密切關(guān)注數(shù)字貨幣、代幣化及分布式賬本等數(shù)字創(chuàng)新，并對清算和支付領(lǐng)域的創(chuàng)新對現(xiàn)有金融基礎(chǔ)設(shè)施的影響開展監(jiān)測。CPMI認(rèn)為，當(dāng)前的創(chuàng)新活動對現(xiàn)有支付清算標(biāo)準(zhǔn)提出了挑戰(zhàn)。在一些國家和地區(qū)現(xiàn)金使用量正急劇下降，消費者對更高效、更便宜的支付方式提出了更多的需求。然而第一代數(shù)字代幣（包括所謂的“加密貨幣”和加密資產(chǎn)）并非以主權(quán)貨幣進行擔(dān)保和計價，也不代表對發(fā)行者或相關(guān)資產(chǎn)的債權(quán)，是極不安全的支付方式。CPMI近期的一項研究表明，盡管全球大多數(shù)央行都在積極跟蹤研究法定數(shù)字貨幣，但大多數(shù)國家尚未提出實質(zhì)性的發(fā)行計劃，只有極少數(shù)央行打算在中短期內(nèi)發(fā)行法定數(shù)字貨幣。此外，大多數(shù)央行都已認(rèn)識到推出法定數(shù)字貨幣所面臨的挑戰(zhàn)，且不確定其在提高支付安全性與效率方面帶來的好處是否能超過其所付出的成本。

在今后一段時期，CPMI將在監(jiān)測第二代加密貨幣的發(fā)展、對金融市場間數(shù)字貨幣的安全和效率問題開展信息交流與分析，以及對與數(shù)字貨幣相關(guān)的法律問題進行研究等方面繼續(xù)推進工作。

三、金融穩(wěn)定理事會對加密資產(chǎn)的監(jiān)管工作進展

金融穩(wěn)定理事會（FSB）關(guān)于加密資產(chǎn)的工作主要集中在以下兩方面：

一是對金融穩(wěn)定風(fēng)險的監(jiān)測。FSB評估認(rèn)為，由于加密資產(chǎn)市場與全球金融體系相比體量依然較小且并未在交易中廣泛運用，因此暫時不會對全球金融體系帶來實質(zhì)性風(fēng)險。截至2018年10月，全球加密資產(chǎn)市值為2100億美元，約占標(biāo)準(zhǔn)普爾500指數(shù)市值的0.9%，占全球黃金價值的2.8%。但由于加密資產(chǎn)市場的迅猛發(fā)展，需要時刻對其保持動態(tài)監(jiān)測和評估。同時，F(xiàn)SB的評估報告指出，加密資產(chǎn)及市場易帶來流動性風(fēng)險、市場風(fēng)險、高杠桿及科技和操作風(fēng)險，并且將通過以下路徑傳導(dǎo)至金融體系和實體經(jīng)濟：（1）對加密資產(chǎn)帶來的風(fēng)險研判不到位引發(fā)公眾對金融體系和監(jiān)管當(dāng)局的信心危機;（2）參與加密資產(chǎn)活動的金融機構(gòu)成為加密資產(chǎn)市場和傳統(tǒng)金融市場之間的風(fēng)險傳染中介;（3）加密資產(chǎn)市值的高波動性通過財富效應(yīng)傳導(dǎo)至實體經(jīng)濟;（4）加密資產(chǎn)目前仍缺乏廣泛運用的基礎(chǔ)，但可能對當(dāng)前成本高昂的傳統(tǒng)跨境支付服務(wù)形成替代。

二是確定各國加密資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)名單。FSB確定了25個國家共94家加密資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)以及7個相關(guān)國際組織的名單和職責(zé)，并于2019年4月提交給G20財長和央行行長會議。其中，將國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、工業(yè)和信息化部、公安部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會和人民銀行列為我國加密資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，并明確了各自職責(zé)（具體見表1）。

四、國際證監(jiān)會組織對加密資產(chǎn)的監(jiān)管工作進展

國際證監(jiān)會組織（IOSCO）開展的工作主要集中在加密資產(chǎn)的交易、托管、清算、結(jié)算、會計、評估等方面。一是專門建立了咨詢網(wǎng)絡(luò)和門戶網(wǎng)站，方便成員國共享加密資產(chǎn)方面的監(jiān)管經(jīng)驗、答疑解惑和交流借鑒。二是建立了首次代幣發(fā)行（ICO）支持框架，為各成員國監(jiān)管當(dāng)局提供教育資源，以幫助其穩(wěn)妥應(yīng)對加密資產(chǎn)帶來的風(fēng)險及跨境交易問題。三是與國際財務(wù)報告解釋委員會和國際會計準(zhǔn)則理事會合作，擬對加密資產(chǎn)制定通用的會計準(zhǔn)則。四是2019年5月發(fā)布咨詢報告，重點列舉了加密資產(chǎn)交易平臺（CTP）的六大監(jiān)管關(guān)注點：（1）交易平臺如何對投資者資產(chǎn)進行有效保護和止損;（2）交易平臺的運作流程等信息如何傳遞給投資者;（3）交易平臺如何防止市場濫用行為;（4）交易平臺如何支持價格發(fā)現(xiàn);（5）交易平臺內(nèi)部機制和組織架構(gòu)的合理性規(guī)范性;（6）交易平臺本身是否足以安全、穩(wěn)健和可靠以有效管控交易風(fēng)險和保護投資者利益。

五、金融行動特別工作組對加密資產(chǎn)的監(jiān)管工作進展

2012年金融行動特別工作組（FATF）就反洗錢和反恐怖融資國際標(biāo)準(zhǔn)提出40條建議和名詞解釋，并于2019年6月進行了修訂。其中，建議第15條指出，為避免產(chǎn)生洗錢和恐怖主義融資風(fēng)險，虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供者必須受到有效監(jiān)管，需持牌經(jīng)營且只能在授權(quán)許可范圍內(nèi)展業(yè)。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)有足夠的權(quán)利和有效的手段確保虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供者遵守反洗錢和反恐怖融資的要求，包括開展及時的檢查、撤銷虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供者的牌照等金融限制手段。此外，監(jiān)管當(dāng)局還應(yīng)采取措施堅決防范犯罪分子及其利益相關(guān)者在虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商中持有股份或有實際控制權(quán)。

六、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織對加密資產(chǎn)的監(jiān)管工作進展

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）主要關(guān)注加密資產(chǎn)及分布式賬本在金融市場中的運用，尤其是在中小企業(yè)融資方面發(fā)揮的作用。首次代幣發(fā)行（ICO）是企業(yè)或個人在網(wǎng)絡(luò)上公布創(chuàng)業(yè)項目方案，并以自行定義的代幣（Token）公開募集比特幣或其他具有一定流通性的私人數(shù)字貨幣以換取資金支持的融資行為。2019年1月OECD發(fā)布的一份報告指出，ICO為中小企業(yè)融資帶來了便利，例如融資成本更低廉、融資效率更高，并且更具包容性，可在不稀釋股權(quán)的情況下籌集風(fēng)險資本，并對包括散戶投資者在內(nèi)的所有投資者開放。但與此同時也帶來了許多風(fēng)險，例如由于缺少統(tǒng)一的披露要求加劇了融資活動的信息不對稱;由于缺乏對消費者、投資者的保護措施，使投資者面臨較高的欺詐風(fēng)險。此外，當(dāng)前加密資產(chǎn)市場的監(jiān)管真空也阻礙了ICO成為中小企業(yè)融資的主流渠道。為此，OECD指出，政策制定者應(yīng)采取措施，以促進ICO更安全、更公平、可持續(xù)發(fā)展，并使中小企業(yè)切實享受到ICO所帶來的便利和實惠，例如進一步明確ICO的監(jiān)管框架;設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化的披露要求;加強對投資者的教育，提高投資者風(fēng)險意識，保障消費者和投資者的知情權(quán)和參與權(quán);遵守反洗錢、反恐怖融資活動的要求;開展國際監(jiān)管合作防止監(jiān)管套利等。

七、監(jiān)管鴻溝及未來方向

盡管對加密資產(chǎn)這一創(chuàng)新活動的認(rèn)識和評價不同，但主要國際經(jīng)濟組織無一例外提出需對加密資產(chǎn)活動采取監(jiān)管措施。但目前，對加密資產(chǎn)的監(jiān)管仍可能面臨監(jiān)管真空，主要源于以下兩方面因素：

一是各國家和地區(qū)對加密資產(chǎn)所持的態(tài)度及采取的監(jiān)管措施不一致。一些監(jiān)管當(dāng)局將加密資產(chǎn)相關(guān)活動納入現(xiàn)行監(jiān)管框架中，例如香港證監(jiān)會將ICO活動納入證券監(jiān)管范疇;而另一些監(jiān)管當(dāng)局則直接禁止加密資產(chǎn)活動，例如俄羅斯、泰國、韓國和中國都對與私人數(shù)字貨幣相關(guān)的金融業(yè)務(wù)進行限制甚至禁止。由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加之各國金融市場發(fā)展水平以及法律和監(jiān)管框架各異，加密資產(chǎn)在全球范圍內(nèi)面臨程度不同的監(jiān)管，使其存在監(jiān)管套利的空間。

二是某些加密資產(chǎn)就是為了逃避監(jiān)管而設(shè)計的。例如，在一些國家和地區(qū)加密資產(chǎn)并不是合法合規(guī)的債券、衍生品或受監(jiān)管約束的金融工具，其本身并不具備傳統(tǒng)債券的經(jīng)濟功能，而只是作為支付和交換的工具，因此常常游離于監(jiān)管范圍之外。此外，加密資產(chǎn)市場及技術(shù)的發(fā)展日新月異，與之相關(guān)的風(fēng)險領(lǐng)域快速變換，給風(fēng)險捕捉和監(jiān)管聚焦帶來極大難度。

為此，F(xiàn)SB認(rèn)為，對加密資產(chǎn)的監(jiān)管不能總是落后于技術(shù)和市場，充當(dāng)查缺補漏的角色，而應(yīng)時刻保持前瞻性，包括在對快速發(fā)展的加密資產(chǎn)生態(tài)系統(tǒng)的風(fēng)險評估、加密資產(chǎn)風(fēng)險敞口的信息收集、評估其對金融穩(wěn)定的風(fēng)險等方面保持前瞻性。同時，國際經(jīng)濟組織既要看到加密資產(chǎn)技術(shù)的快速發(fā)展以及各國家和地區(qū)之間存在的監(jiān)管制度的差異性，又要增強各國協(xié)調(diào)一致的意愿，力促各國間的監(jiān)管合作。

Abstract：Many international organizations and relevant countries and regions have paid high attention to a series of risks that may arise from encrypted assets and taken relevant actions. In international organizations，Standard-setting Bodies（SSBs）and other international organizations are working in many fields to solve a series of problems，such as investor protection，market integrity，anti-money laundering and bank risk exposure caused by encrypted assets. At the national level，various regulatory authorities have taken different regulatory approaches and actions. However， due to the differences in financial market development and the basic legal and regulatory framework，there may be a regulatory vacuum between the regulatory means and payment systems of different regulatory bodies，which brings about the possibility of regulatory arbitrage.

Key Words：encrypted assets，digital currency，virtual assets，risk，supervision

（責(zé)任編輯? ? 耿? ?欣;校對? ?GX）