閆巖

7月31日在曼谷舉行的中國(guó)—東盟外長(zhǎng)會(huì)上，中國(guó)國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)王毅宣布“南海行為準(zhǔn)則”（COC，以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”）已提前完成第一輪審讀。這是“準(zhǔn)則”磋商自重啟以來(lái)取得的又一重要進(jìn)展。近年來(lái)美國(guó)對(duì)“準(zhǔn)則”磋商保持著高度關(guān)注，在許多雙多邊場(chǎng)合敦促中國(guó)和東盟各國(guó)盡早達(dá)成“準(zhǔn)則”。然而隨著“準(zhǔn)則”磋商走上快車道，美國(guó)的態(tài)度發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，開(kāi)始不斷強(qiáng)調(diào)所謂“第三方關(guān)切”，呼吁“不能損害非簽署國(guó)的權(quán)益”。那么，美國(guó)到底支持不支持“準(zhǔn)則”？對(duì)“準(zhǔn)則”磋商到底有哪些關(guān)切？

前后兩種態(tài)度

中國(guó)和東盟國(guó)家多年來(lái)一直呼吁要通過(guò)“準(zhǔn)則”管控與預(yù)防危機(jī)并約束南海各方行為，維護(hù)南海和平與穩(wěn)定，總體而言對(duì)于當(dāng)前的磋商進(jìn)程都表示滿意與支持。自2013年9月重啟以來(lái)，“準(zhǔn)則”磋商已舉行了17次高官會(huì)和29次聯(lián)合工作組會(huì)議，在中國(guó)和東盟十國(guó)共同努力下取得一系列成果。在2016年4月的第11次高官會(huì)上，各方承諾致力于落實(shí)“早期收獲”相關(guān)成果，包括建立“中國(guó)和東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)”“中國(guó)和東盟國(guó)家海上搜救熱線平臺(tái)”等。在2017年5月達(dá)成的“準(zhǔn)則”框架文本基礎(chǔ)上，中國(guó)和東盟國(guó)家于2018年8月形成了單一磋商文本。2017年11月，中方在東亞領(lǐng)導(dǎo)人系列會(huì)議期間提出未來(lái)三年內(nèi)完成“準(zhǔn)則”磋商的愿景，2019年7月底“準(zhǔn)則”單一磋商文本提前完成一讀。

美國(guó)自2010年起開(kāi)始積極對(duì)“準(zhǔn)則”磋商表達(dá)關(guān)切，并經(jīng)常抨擊中國(guó)“故意拖慢”磋商進(jìn)程，說(shuō)什么“中國(guó)策略性地延緩‘準(zhǔn)則磋商時(shí)間讓其無(wú)法達(dá)成，因其不符合中國(guó)的利益”。2010年7月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓在河內(nèi)出席東盟地區(qū)論壇期間高調(diào)宣稱，南海問(wèn)題關(guān)乎美國(guó)家利益，支持早日達(dá)成一個(gè)“地區(qū)行為準(zhǔn)則”，美國(guó)愿提供必要協(xié)助。2014年，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在對(duì)日本、韓國(guó)、菲律賓、馬來(lái)西亞進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)時(shí)，向各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人表明了支持早日達(dá)成“準(zhǔn)則”的立場(chǎng)。

然而，隨著“準(zhǔn)則”磋商步入正規(guī)并逐步推進(jìn)，美國(guó)停止了敦促，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)則”不能損害非簽署國(guó)的權(quán)利及利益。在2018年8月舉行的東亞峰會(huì)和東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)期間，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧向東盟各國(guó)外長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，“第三方關(guān)切”應(yīng)成為“準(zhǔn)則”的一部分，試圖通過(guò)游說(shuō)影響磋商進(jìn)程。8月5日，美日澳三方戰(zhàn)略對(duì)話發(fā)表聯(lián)合聲明，呼吁“準(zhǔn)則”不能損害“第三方利益”或國(guó)際法賦予所有國(guó)家的權(quán)利。美國(guó)這一立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變實(shí)際上是無(wú)法接受南海區(qū)域秩序向著符合中國(guó)海洋利益與戰(zhàn)略目標(biāo)的方向推進(jìn)，也不能接受中國(guó)把美國(guó)排除在南海事務(wù)之外，認(rèn)為這將有損于美國(guó)在南海的國(guó)家利益。

美國(guó)的擔(dān)心集中在軍事行動(dòng)自由和資源開(kāi)發(fā)利益上

近年，美國(guó)頻繁派遣偵察機(jī)、監(jiān)測(cè)船、無(wú)人機(jī)和無(wú)人潛航器等在南海海域進(jìn)行情報(bào)搜集和監(jiān)控，旨在挑戰(zhàn)中國(guó)海域主張的“航行自由行動(dòng)”越來(lái)越頻繁，挑釁性明顯增強(qiáng)。特朗普時(shí)期美軍艦只進(jìn)入南海執(zhí)行“航行自由行動(dòng)”已達(dá)14次，頻率和強(qiáng)度都遠(yuǎn)超奧巴馬時(shí)期。美國(guó)還通過(guò)與南海沿岸國(guó)聯(lián)合軍演的方式保持南海的軍事存在，常規(guī)聯(lián)合軍演包括和菲律賓的“肩并肩”演習(xí)、“海上戰(zhàn)備與訓(xùn)練合作”演習(xí)，和馬來(lái)西亞的“對(duì)抗臺(tái)風(fēng)”演習(xí)等，所投入的“沃斯堡”號(hào)瀕海戰(zhàn)斗艦、“華盛頓”號(hào)航空母艦、F-22猛禽戰(zhàn)斗機(jī)等都是其海軍先進(jìn)裝備。美國(guó)也通過(guò)軍援、軍售方式加強(qiáng)與南海沿岸國(guó)當(dāng)中的美盟友伙伴的軍事關(guān)系，并且極力拉攏越南。2019年3月1日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在訪問(wèn)菲律賓時(shí)表示，若菲軍隊(duì)、飛機(jī)或船只在南海遭到武裝攻擊，美將根據(jù)《美菲共同防御條約》第四條的共同防御義務(wù)對(duì)菲進(jìn)行保護(hù)。

2019年9月2日，美國(guó)海軍軍官和來(lái)自東盟國(guó)家的海上部隊(duì)軍官共同出席在泰國(guó)崇武里省薩塔普海軍基地舉行的東盟—美國(guó)海上聯(lián)合演習(xí)開(kāi)幕式。

然而，東盟國(guó)家并非如美國(guó)所說(shuō)都“期盼”與美開(kāi)展軍事安全合作。即便是菲律賓、新加坡這樣的美在軍事安全上的盟友伙伴，也不希望因同美靠得過(guò)近而影響自己與中國(guó)的合作。菲總統(tǒng)發(fā)言人羅克2018年8月就在一次新聞發(fā)布會(huì)上表示，如果中國(guó)希望以“準(zhǔn)則”約束東盟國(guó)家和美國(guó)的軍事活動(dòng)，那也是出于優(yōu)先加強(qiáng)本地區(qū)相鄰國(guó)家之間軍事合作的考慮。馬來(lái)西亞也明確表示并不希望美國(guó)派軍艦在南海挑起事端。柬埔寨、老撾、緬甸等國(guó)更是從未對(duì)美國(guó)在南海的軍事存在表示歡迎和鼓勵(lì)。而美國(guó)退出伊朗核協(xié)議、退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）等破壞性做法更是讓東南亞國(guó)家心存不安，它們不認(rèn)為美國(guó)還有充分資格在地區(qū)規(guī)則問(wèn)題上發(fā)言。

美國(guó)關(guān)心的只是自己在本地區(qū)任意采取軍事行動(dòng)的權(quán)力，或者說(shuō)“霸權(quán)行動(dòng)自由”。2018年10月22日，美國(guó)務(wù)院官員根據(jù)未經(jīng)證實(shí)、網(wǎng)絡(luò)流傳的“準(zhǔn)則”單一磋商文本部分內(nèi)容，公開(kāi)指責(zé)中國(guó)在“準(zhǔn)則”磋商的過(guò)程中向其他國(guó)家施壓，限制南海沿岸國(guó)與盟友和安全伙伴在南海開(kāi)展聯(lián)合軍事活動(dòng)。美國(guó)的另一關(guān)切在于自己的能源利益。美國(guó)務(wù)院官員曾表示中國(guó)試圖通過(guò)“準(zhǔn)則”文本限制東盟國(guó)家與域外國(guó)家能源公司的油氣勘探合作，批評(píng)中國(guó)限制東盟國(guó)家行使主權(quán)、獨(dú)立制定外交和經(jīng)濟(jì)政策的能力。美國(guó)的無(wú)端批評(píng)實(shí)際上是擔(dān)心本國(guó)油氣公司在南海的合作開(kāi)發(fā)在“準(zhǔn)則”達(dá)成后會(huì)受到限制。事實(shí)上，爭(zhēng)議海域油氣資源的共同開(kāi)發(fā)本應(yīng)建立在互相尊重、擱置爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上，由爭(zhēng)端國(guó)共同就稅收、管理等具體問(wèn)題協(xié)商決定。這也是爭(zhēng)議海域共同開(kāi)發(fā)實(shí)踐的通行做法。

2017年3月26日，越南國(guó)家油氣集團(tuán)、美國(guó)埃克森美孚集團(tuán)與越南廣南省簽訂了“藍(lán)鯨氣田項(xiàng)目”投資合作協(xié)議。據(jù)報(bào)道，?？松梨趯⑼顿Y一個(gè)油氣井平臺(tái)，把開(kāi)采到的天然氣通過(guò)一條長(zhǎng)約88公里的管道輸送到越南廣南省。“藍(lán)鯨項(xiàng)目”是“越南迄今最大的氣田項(xiàng)目”，已探明天然氣儲(chǔ)量約1500億立方米。該項(xiàng)目位于南海爭(zhēng)議海域，被越南定為“富慶盆地118區(qū)塊”，預(yù)計(jì)到2023年可實(shí)現(xiàn)天然氣輸送，投產(chǎn)后每年可帶來(lái)600億美元的營(yíng)業(yè)收入。此外，美國(guó)康菲石油公司與馬來(lái)西亞和文萊也在南海爭(zhēng)議海域開(kāi)展了石油和天然氣的合作開(kāi)發(fā)。美國(guó)擔(dān)心，若“準(zhǔn)則”文本限制東盟國(guó)家與域外國(guó)家進(jìn)行油氣合作，美國(guó)油氣公司的商業(yè)利益將受到影響。

“南海行為準(zhǔn)則”將是依據(jù)南海地區(qū)實(shí)際需求而產(chǎn)生的成果，為規(guī)范各方行為、維護(hù)南海地區(qū)航行安全和自由都將產(chǎn)生積極作用。但“準(zhǔn)則”并不符合美國(guó)在南海地區(qū)的國(guó)家利益，因此磋商的穩(wěn)步推進(jìn)讓美國(guó)感到焦慮。可以預(yù)見(jiàn)的是，美國(guó)將繼續(xù)深化對(duì)南海事務(wù)的介入，一方面可能會(huì)運(yùn)用軍事和外交壓力拉更多域外國(guó)家通過(guò)單獨(dú)或聯(lián)合巡航、多邊防務(wù)合作等方式染指南海事務(wù)，另一方面會(huì)深化與東盟國(guó)家尤其是東盟南海主權(quán)和海洋權(quán)益聲索國(guó)的關(guān)系，通過(guò)加大外交和經(jīng)濟(jì)援助力度以及聯(lián)合軍演頻次、建立雙邊對(duì)話和溝通機(jī)制等方式，穩(wěn)固美在南海地區(qū)的軍事和政治存在。這些作為都將影響南海局勢(shì)穩(wěn)定，拖慢磋商進(jìn)程。中國(guó)和東盟國(guó)家需要保持定力、排除干擾，為三年達(dá)成“準(zhǔn)則”文本的目標(biāo)而共同努力。