吳國香 郝兆國 趙麗萍

（1.山東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院 山東 濟南250100；2.山東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院玉米研究所 山東 濟南250100）

隨著創(chuàng)新型國家建設(shè)，國家對農(nóng)業(yè)科技的投入不斷增加，農(nóng)業(yè)科研財政支出逐年增長，對農(nóng)業(yè)科學(xué)研究的支持多以農(nóng)業(yè)科研項目的形式體現(xiàn)，科研經(jīng)費來源渠道呈現(xiàn)多元化趨勢。從審計角度來說，除開展農(nóng)業(yè)科研項目的合規(guī)性、合法性審計外，開展科研項目的績效審計成為一種趨勢，以適應(yīng)國家提出“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效管理理念要求。在農(nóng)業(yè)科研項目開展績效審計過程中，如何建立一套符合農(nóng)業(yè)科研項目特點的績效審計評價指標(biāo)體系是重點和難點，作者結(jié)合本單位開展績效審計的實踐，探索建立一套適合農(nóng)業(yè)科研項目的量化考核指標(biāo)體系，對農(nóng)業(yè)科研項目績效審計進行了創(chuàng)新性嘗試，供讀者參考。

1.農(nóng)業(yè)科研項目開展績效審計的必要性

1.1 審計職能發(fā)展的要求

隨著時代的變化，我國內(nèi)部審計職能從原來的查錯防弊，發(fā)展到內(nèi)部控制評審，到現(xiàn)在流行的管理審計，對科研項目開展績效評價就是管理審計的一種形式，通過開展績效評審，不僅可以發(fā)現(xiàn)科研項目執(zhí)行過程中財務(wù)管理問題，而且對科研項目的投入產(chǎn)出進行綜合評價，體現(xiàn)著管理審計的思想，是現(xiàn)在內(nèi)部審計中比較先進、適應(yīng)新時代要求的審計發(fā)展趨勢。

1.2 政府預(yù)算管理的要求

政府預(yù)算中將績效管理作為一項重要內(nèi)容，要求在編制預(yù)算中必須編制績效預(yù)算，體現(xiàn)著“花錢必有效”的預(yù)算管理理念，特別是現(xiàn)在人大監(jiān)督、政府審計監(jiān)督也將績效考核作為對財政預(yù)算管理的一項重要內(nèi)容，財政部門對績效管理也越來越嚴(yán)格。對農(nóng)業(yè)科研項目資金來說，其本身就是財政預(yù)算支出的重要組成部分，必須要做好績效管理來適應(yīng)政府預(yù)算管理的要求。

1.3 農(nóng)業(yè)科研單位自身管理的要求

對于農(nóng)業(yè)科研單位而言，國家對農(nóng)業(yè)特別是對農(nóng)業(yè)科技的投入不斷增加，明確要求財政對農(nóng)業(yè)的投入要高于國民經(jīng)濟增長比例，而對農(nóng)業(yè)科學(xué)研究的支持多以農(nóng)業(yè)科技項目的形式體現(xiàn)。在資金規(guī)模不斷擴大的趨勢下，績效管理成為科研經(jīng)費管理中越來越受關(guān)注的問題。2016年山東省出臺了《關(guān)于完善財政科研項目資金管理政策的實施意見》（魯辦發(fā)[2016]71號），明確提出“取消績效支出比例限制。這一意見的出臺，如何保證在發(fā)放績效支出時不出現(xiàn)問題，就要求農(nóng)業(yè)科研單位制定相關(guān)績效管理制度，加強績效考核，審計部門加大績效審計的力度。

1.4 提高政府績效的必然要求

近幾年來，我國政府在社會義務(wù)、經(jīng)濟建設(shè)方面所承擔(dān)的任務(wù)越來越多，國家可應(yīng)用的資源壓力也日漸增加。我國政府急需解決的問題，就是通過何種方式既能使有限的資源來滿足公共產(chǎn)品不斷擴張的需求，又能緩解日漸增加的財政壓力。而績效審計作為一種檢測和評價我國政府財政專項資金支出效益、促進政府提升支出績效，對我國當(dāng)前的經(jīng)濟壓力具有很大的緩解能力。

2.開展農(nóng)業(yè)科研項目績效審計的局限性

2.1 績效意識審計淡薄

項目承擔(dān)單位一般會將更多的關(guān)注點放在如何申請項目資金上，對項目的進展和資金效益的重視不夠，有些單位制定的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中都將爭取到的項目資金作為重要指標(biāo)，與個人待遇相關(guān)，崗位聘用、職稱評定等也與爭取經(jīng)費額度存在關(guān)聯(lián)，從單位到個人仍然存在重申請輕執(zhí)行的問題，績效意識淡薄。項目承擔(dān)單位和個人也不同程度的存在認(rèn)為項目結(jié)題驗收就完成任務(wù)了，審計部門開展績效審計是多余的，甚至有的認(rèn)為制約了科研人員的積極性。

2.2 缺乏參照標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗借鑒

績效審計的概念提出的較早，目前財政部門或項目主管部門在擬定績效審計規(guī)章制度和相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范上，沒有專門對科研項目合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，更別說是農(nóng)業(yè)科研項目了，況且農(nóng)業(yè)科研項目有其特殊性，產(chǎn)出指標(biāo)受自然條件的限制，不好確定，另外，也沒有成熟經(jīng)驗可供借鑒，在一定程度上制約了績效審計的推行。

2.3 缺乏了解農(nóng)業(yè)行業(yè)的績效審計專業(yè)人才

對農(nóng)業(yè)科研項目資金的績效審計要突出農(nóng)業(yè)科研的專業(yè)化管理特點，因此績效審計人才不僅要具備相關(guān)的管理知識，而且要具備農(nóng)業(yè)科研專業(yè)的知識背景和實踐經(jīng)驗，但是現(xiàn)在缺少這方面的復(fù)合型人才，在一定程度上制約了績效審計的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

2.4 量化評價指標(biāo)難以確定

農(nóng)業(yè)科研項目實施的時間較長，研究成果需經(jīng)過長期觀察才能做出公允客觀的評價，且受到諸如天氣、災(zāi)害、政策等不可控因素的影響，審計過程中許多方面無法采用量化手段做出衡量，為績效審計帶來了不小的困難，單純的量化考核，無法將研究過程與科研價值體現(xiàn)出來。

2.5 績效審計結(jié)果的利用有待加強

當(dāng)前情況下，績效審計結(jié)果存在分析不足的局限，也沒有建立起績效審計結(jié)果利用的長效機制，部分結(jié)果的利用也多帶有主觀色彩?？冃徲嫿Y(jié)果利用的聯(lián)動機制沒有建立起來，往往是審計部門審計完成了，形成的審計結(jié)果就束之高閣，沒能形成應(yīng)有的效果。應(yīng)加強紀(jì)檢監(jiān)察、審計、財務(wù)、科研管理、國有資產(chǎn)管理等部門的責(zé)任聯(lián)動機制，定期研究科研項目績效審計的問題，各個部門在自己的職責(zé)范圍內(nèi)利用好審計結(jié)果。

3.如何開展農(nóng)業(yè)科研項目績效審計

要想使農(nóng)業(yè)科研項目績效審計取得良好成效，我們認(rèn)為應(yīng)該從以下四個方面進行規(guī)范：

3.1 構(gòu)建績效審計制度體系

制定制度是開展績效審計工作的依據(jù)，因此，農(nóng)業(yè)科研單位的項目績效審計一方面要立足科研院所實際，充分考慮農(nóng)業(yè)科研的特性，分類建立績效審計制度，并不斷修正完善。制度中要具體規(guī)定實施項目績效審計的指導(dǎo)思想、評價的內(nèi)容、指標(biāo)體系、方法和運用規(guī)則等內(nèi)容,使項目績效管理有據(jù)可依。另一方面統(tǒng)籌已建立的分類制度，制定責(zé)任追究的規(guī)范性文件，構(gòu)建起農(nóng)業(yè)科研單位績效審計制度體系?？冃徲嫿Y(jié)果出來后,要建立一套完整的績效審計聯(lián)動機制和責(zé)任追究機制，利用好績效審計結(jié)果,做到獎勤罰懶。

3.2 建立有效的績效審計評價指標(biāo)體系

開展績效審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是如何建立一套切實可行的績效審計評價指標(biāo)體系。作者在總結(jié)本單位開展績效審計經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，參考了國外先進績效審計經(jīng)驗及國家已出臺的兩個指標(biāo)體系（發(fā)改委出臺的指標(biāo)體系和財政部出臺的績效管理指標(biāo)體系），并通過對政府部門、會計師事務(wù)所等相關(guān)農(nóng)業(yè)專家學(xué)者的訪談、匯總、歸納，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研項目的特點，剔除一些不合理的指標(biāo)，選取了以下適合農(nóng)業(yè)科研項目特點的審計評價指標(biāo)體系。

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)科研項目按照其功能和性質(zhì)主要包括科研類和基建投資類兩種類型，本文主要以科研類項目為例進行介紹和分析。

3.2.1 建立績效審計評價指標(biāo)

將科研類項目績效評價指標(biāo)包括投入、過程、產(chǎn)出、效果四個一級指標(biāo)，項目立項、資金落實、業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理、項目產(chǎn)出、項目效益等六個二級指標(biāo)，項目立項規(guī)范性等19個三級指標(biāo)，項目立項條件的合理性等42個四級指標(biāo)。具體見下表：

?

經(jīng)濟效益效果 項目效益直接經(jīng)濟效益間接經(jīng)濟效益社會效益 項目實施對當(dāng)?shù)匕l(fā)展的作用生態(tài)效益 項目實施對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)改善的作用可持續(xù)影響 長期影響情況

3.2.2 確定各審計評價指標(biāo)體系的權(quán)重

我們采用層次分析法，將科研類項目績效審計評價指標(biāo)權(quán)重分值確定情況見下表：

績效審計評價指標(biāo)體系權(quán)重分值

果30項目效益30效直接經(jīng)濟效益 2間接經(jīng)濟效益 7社會效益 9 項目實施對當(dāng)?shù)匕l(fā)展的作用 9生態(tài)效益 6 項目實施對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)改善的作用 6可持續(xù)影響6 長期影響情況 6經(jīng)濟效益 9

3.2.3 計算科研項目審計評價指標(biāo)得分

為了使審計評價指標(biāo)更加科學(xué)性，我們制定了相應(yīng)的調(diào)查問卷，對每一項評價指標(biāo)的重要性分別設(shè)計20%-100%五個檔次，20%為完全不適合，40%為不適合，60%為一般，80%為適合，100%為非常適合。以收回的有效調(diào)查問卷中每一項指標(biāo)不同檔次段被調(diào)查人的數(shù)量和總調(diào)查人數(shù)的比率乘以該分值段對的檔次系數(shù),作為此檔次的權(quán)重，每個指標(biāo)所有檔次權(quán)重的總和為該指標(biāo)的權(quán)重,三級指標(biāo)的權(quán)重是對應(yīng)每類四級指標(biāo)的權(quán)值之和，以此類推確定二級和一級指標(biāo)的權(quán)值。所有指標(biāo)權(quán)值之和就是該科研類項目的最終得分。最終得分對應(yīng)的科研項目績效評價檔次為40分以下為完全不合格，40-60分為不合格，60-80分為一般，80-90分為良好，90-100分為優(yōu)秀。

3.3 規(guī)范項目績效審計流程

農(nóng)業(yè)科由項目績效審計工作一般可以按照準(zhǔn)備階段、實施階段、報告和整改階段進行。

審計準(zhǔn)備階段，內(nèi)部審計部門應(yīng)制定年度績效審計計劃，報領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后實施；開展審前調(diào)查；確定審計人員組成，審計組成員應(yīng)包含財務(wù)審計以及農(nóng)業(yè)科研項目專家等人員；結(jié)合項目的具體情況，對已制定的績效審計指標(biāo)績效補充和完善，以便更能使用項目的需要；在審計工作開始前三個工作日，向被審計單位下達審計通知書等。

審計實施階段，審計組成員應(yīng)收集收集相關(guān)資料并審核、核查項目現(xiàn)場，制作形成審計證明材料和審計工作底稿。

審計報告及整改階段，審計組成員根據(jù)審計證明材料和審計工作底稿，形成審計結(jié)論，撰寫績效審計報告，報領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后簽發(fā)審計報告及審計決定，并督促被審計單位完成審計發(fā)現(xiàn)的問題的整改。

3.4 完善項目績效審計保障措施

3.4.1 加強宣傳培訓(xùn)，提高管理能力

加強項目績效審計，需要不斷提高從業(yè)人員的素質(zhì)。一是加強政策宣傳，通過擴大宣傳范圍，召開座談交流研討等形式，提高單位對于科研績效審計的意識，優(yōu)化項目績效審計環(huán)境。二是以提高業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德為重點，以財務(wù)制度、會計制度、項目管理制度為抓手，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)。分層次、分類別、分階段地培訓(xùn)內(nèi)控管理、績效管理、信息化管理等業(yè)務(wù)知識。進一步加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí),提高審計人員職業(yè)判斷能力、溝通協(xié)調(diào)能力和開拓創(chuàng)新能力,提高績效管理能力。

3.4.2 加強績效審計結(jié)果的運用

應(yīng)建立績效審計結(jié)果利用機制，提高審計的權(quán)威性和效果性。對績效審計結(jié)果較好的，可予以表揚或繼續(xù)支持。對績效審計發(fā)現(xiàn)問題、達不到績效目標(biāo)或評價結(jié)果較差的，可予以通報批評，并責(zé)令其限期整改。不進行整改或整改不到位的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況調(diào)整項目或相應(yīng)調(diào)減項目預(yù)算，直至取消該項項目。

3.4.3 加大項目信息公開力度

將績效審計結(jié)果按規(guī)定在一定范圍內(nèi)以適當(dāng)方式公開，使科研項目支出置于廣泛監(jiān)督之下，在一定程度上規(guī)范科研項目支出管理工作，促進農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算管理和項目管理水平的提高。