胡芬 鄭立娟

[摘要]鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村閑置宅基地所產(chǎn)生的農(nóng)民財產(chǎn)性收入受損、人地矛盾激化、生態(tài)和社會等問題凸顯，亟待解決。從閑置宅基地旅游化利用的視角出發(fā)，分析出現(xiàn)有旅游化利用中存在著旅游用地流轉(zhuǎn)不暢、信息流通受阻、改建利用較難等問題，從宏觀層面上提出未來閑置宅基地的旅游化利用可以從探索設(shè)立旅游用地專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建共享平臺、注重規(guī)劃管理、完善利益協(xié)調(diào)等方面開展相關(guān)工作，以期為農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展提供幫助。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村閑置宅基地;旅游化;問題

[中圖分類號]F301[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村勞動力涌入城市，導(dǎo)致農(nóng)村閑置宅基地的數(shù)量不斷增加，而城市居民對于“鄉(xiāng)村田園式”生活的需求愈發(fā)旺盛，刺激了農(nóng)村宅基地的迅速升值。面對這一矛盾，中共十九大工作報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中明確指出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的三權(quán)分置。同時鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、特色文化產(chǎn)業(yè)?！苯Y(jié)合城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下農(nóng)村大量閑置宅基地出現(xiàn)的新變化，未來對于閑置宅基地的多樣化利用勢在必行。這里所指的閑置宅基地包括以下幾種：一是未被任何形式利用的宅基地;二是超出當(dāng)?shù)匾?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，即超標(biāo)宅基地;三是宅基地上建筑物或構(gòu)筑物的閑置等。而閑置宅基地的旅游化利用是指農(nóng)戶通過自主經(jīng)營或流轉(zhuǎn)的方式，將閑置宅基地進(jìn)行整理、規(guī)劃、改建等工作，借助發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步挖掘出閑置宅基地潛在價值的過程。本文正是從閑置宅基地旅游化利用這一視角出發(fā)，探索對農(nóng)村閑置宅基地的整理及再次開發(fā)利用的方式方法，使其獲得除住宅保障功能以外的更高經(jīng)濟(jì)效益和財產(chǎn)價值。

1 我國農(nóng)村閑置宅基地現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村閑置宅基地數(shù)量不斷增多，空間分布城鄉(xiāng)差異較大

目前關(guān)于我國農(nóng)村閑置宅基地的具體情況，并沒有官方的綜合統(tǒng)計數(shù)據(jù)。宋偉（2008）提出可以通過近幾年我國農(nóng)村居民人均居住面積和外出務(wù)工人員的數(shù)量變化上推測出我國農(nóng)村閑置宅基地的大概規(guī)模。

從圖1可以看出，隨著時間的變化我國農(nóng)村居民的人均居住面積在不斷增加，在圖2中，農(nóng)村外出務(wù)工人員的數(shù)量不管同比還是環(huán)比也是逐年增加的。因此，隨著農(nóng)村居民的住宅面積及外出務(wù)工人員數(shù)量的增加，可以推斷出由此而產(chǎn)生的閑置宅基地的數(shù)量是在不斷增多的。中國土地勘測規(guī)劃院地政研究所2004年對四川省雙流縣中和鎮(zhèn)新民、朝陽、化龍三個村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)閑置宅基地占宅基地總面積的14%。李劍閣（2008）通過調(diào)研全國不同省份2000多個村莊推測我國農(nóng)村閑置宅基地的比例約為10%以上，張正河等（2014）研究指出農(nóng)村閑置宅基地約為10%～15%。綜合以上數(shù)據(jù)，可大概推測出我國農(nóng)村閑置宅基地平均約占宅基地面積的15%。

從空間分布上分析，我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市對農(nóng)村外出務(wù)工人員吸引力大，因此其周邊的宅基地閑置較少。相對而言，西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢、人口流動較大、交通不太便利等導(dǎo)致閑置宅基地就比較嚴(yán)重。總的來看，閑置宅基地的分布呈現(xiàn)出以東南部城市為輻射中心，從中心到周邊越來越多的趨勢。

1.2 對閑置宅基地多元化利用開始探索，旅游化利用成為重要方式之一

針對數(shù)量不斷增多、規(guī)模逐步擴(kuò)大的閑置宅基地，必須要加強(qiáng)對其的管理及優(yōu)化利用?，F(xiàn)有的對閑置宅基地的整理開發(fā)方式主要有成都的“聯(lián)建”模式、天津的“以宅基地?fù)Q房”模式、重慶的“雙交換”模式以及浙江的“聯(lián)眾”模式。

由表1可以看出，現(xiàn)有的開發(fā)模式中，不管是以宅基地?fù)Q房還是換取相應(yīng)的社會保障，都是對閑置的宅基地采取有償退出的機(jī)制，以保證對農(nóng)村閑置宅基地利用率提高的同時，農(nóng)民可以享受到切實(shí)的收益。將各種模式進(jìn)行對比后也不難發(fā)現(xiàn)，前三種模式都是對閑置的宅基地進(jìn)行“置換”，不論是換取小城鎮(zhèn)或城市住房，還是換取社會保障，置換后閑置的宅基地統(tǒng)一由國家管理，出于經(jīng)濟(jì)或生態(tài)的角度進(jìn)行整理開發(fā)。但這種整理方式需要國家前期投入大量的資金，而且能夠見到收益的時間也比較長，在市場經(jīng)濟(jì)下，難以取得最佳的效果。

在鄉(xiāng)村振興和多業(yè)態(tài)融合發(fā)展的大背景下，近幾年發(fā)展的如火如荼的鄉(xiāng)村旅游，在發(fā)展的過程中對于農(nóng)村閑置宅基地的整理開發(fā)更為靈活。以“聯(lián)眾”模式為例，企業(yè)通過和村集體合作將農(nóng)村閑置宅基地集中起來，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀惶厣?，發(fā)展特色民宿、體驗(yàn)式手工作坊、休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)、田園康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，既盤活了農(nóng)村閑置土地，又推動了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。類似還有北京近郊的休閑度假鄉(xiāng)村、浙江的“城鄉(xiāng)居”系列康養(yǎng)地產(chǎn)、海南的共享農(nóng)場等閑置土地旅游化利用試點(diǎn)都取得了一定的成效。首先，這些將閑置土地旅游化利用的項(xiàng)目充分發(fā)揮了旅游附加值高的特點(diǎn)，切實(shí)提升的農(nóng)民的收入。其次通過創(chuàng)造一批新的就業(yè)崗位，吸引了農(nóng)村地區(qū)的人才回流，對于農(nóng)村“三留守”問題起到了一定的緩解作用。最后，對于閑置土地的綜合整治和集中治理，不僅提高了農(nóng)村土地集約利用率，也對美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)有一定的助益作用。

2 閑置宅基地旅游化利用中存在的問題

盡管農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用確實(shí)取得了一定的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益，可不能忽視的是，隨著國家和地方層面針對旅游化利用研究出臺了新的辦法、細(xì)則并鼓勵實(shí)施了試點(diǎn)工程，但由于政策落實(shí)不到位、細(xì)則執(zhí)行不徹底、試點(diǎn)管理不完善等因素，也導(dǎo)致閑置宅基地在旅游化利用的過程中出現(xiàn)了諸多問題。

2.1 閑置宅基地“三權(quán)”界定不明，旅游化利用流轉(zhuǎn)不暢

根據(jù)農(nóng)村土地制度，村集體享有宅基地的所有權(quán)，農(nóng)戶依法享有宅基地的使用權(quán)，即包括對宅基地占有、使用、收益的各項(xiàng)權(quán)利。而后我國針對農(nóng)村宅基地閑置出現(xiàn)的問題進(jìn)行了“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)，在原來的基礎(chǔ)上提出了探索宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)的區(qū)分，以適度放活農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和房屋使用權(quán)。但目前我國宅基地用益物權(quán)并不完整，農(nóng)民享有對宅基地的“占有權(quán)”和“使用權(quán)”，而“收益權(quán)”與現(xiàn)有法律相沖突，法律上沒有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和市場交易的權(quán)利。這使得農(nóng)民即使擁有對閑置宅基地的資格權(quán)，但由于“三權(quán)”權(quán)屬與法律之間存在沖突，在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的過程中，即使在規(guī)劃范圍內(nèi)對閑置宅基地可進(jìn)行改造建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施或者休閑文化場所，但由于權(quán)屬界定尚不明晰，使旅游化利用嚴(yán)重受阻。

2.2 閑置宅基地市場化平臺缺乏，旅游化利用的信息流通受限

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的提升，對于鄉(xiāng)村旅游的需求愈發(fā)旺盛，農(nóng)村宅基地的價值不斷提升，特別是城郊附近的宅基地價值激增。但由于市場化平臺的缺乏，一方面閑置宅基地大量存在，難以得到有效流轉(zhuǎn)和合理利用。另一方面即使將閑置宅基地的市場潛力進(jìn)行挖掘發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，例如湖南的共享農(nóng)場和浙江的“城鄉(xiāng)居”等項(xiàng)目，的確在對閑置宅基地旅游化利用的過程中占有一定的市場，但由于共享平臺的缺乏，市場僅僅停留在當(dāng)?shù)?，較遠(yuǎn)距離的消費(fèi)者難以得到有效信息，其它地區(qū)也難以學(xué)習(xí)到相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。因此，市場化平臺的缺失，導(dǎo)致了閑置宅基地旅游化的發(fā)展地受到嚴(yán)重的地域限制。

2.3 閑置宅基地受觀念限制，旅游化改建利用較難

由于歷史遺留問題，現(xiàn)有農(nóng)村在宅基地使用上存在大量的“一戶多宅”、“超面積住宅”等問題。國土資源部2012年度土地衛(wèi)星照片執(zhí)法情況報告顯示，我國農(nóng)村宅基地違法用地2.26萬宗，面積高達(dá)5460hm2，占用耕地面積2200hm2，占違法用地總數(shù)的39.6%，占耕地面積的21.22%，同比2011年有明顯上升，表明農(nóng)村宅基地閑置問題愈發(fā)嚴(yán)重。但是受傳統(tǒng)文化中“祖宅”、“風(fēng)水”、“養(yǎng)老”等的影響，很多農(nóng)戶即使把宅基地閑置也不愿意將閑置的宅基地在旅游化利用進(jìn)行中通過改建創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)價值。這也成為農(nóng)村閑置宅基地整理開發(fā)中的一大阻力。

3 農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用對策

從當(dāng)前閑置宅基地的發(fā)展趨勢來看，未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)對于閑置宅基地的優(yōu)化利用是農(nóng)村土地工作的重點(diǎn)。盡管部分地區(qū)開始探索對閑置宅基地進(jìn)行“旅游化”的發(fā)展以挖掘其潛在價值，但在探索的過程中由于法律制度、規(guī)劃管理、利益驅(qū)動以及傳統(tǒng)文化等各方面因素，導(dǎo)致對閑置宅基地旅游化利用遇到重重阻礙。因此，為破解現(xiàn)有宅基地管理利用難題，未來農(nóng)村閑置宅基地的旅游化利用可以從以下幾方面著手。

3.1 設(shè)立農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用的專項(xiàng)用地標(biāo)準(zhǔn)

目前我國僅有《物權(quán)法》、《土地管理法》及《閑置土地管理辦法》等對農(nóng)村宅基地進(jìn)行界定，并沒有一項(xiàng)專門的法律法規(guī)針對農(nóng)村閑置宅基地的管理利用做出規(guī)定，這也是我國農(nóng)村“土地確權(quán)”和“三權(quán)分置”工作進(jìn)展緩慢的重要原因。未來我國土管各部門可聯(lián)合探索設(shè)立《農(nóng)村宅基地管理辦法》，對閑置宅基地的面積、可否優(yōu)化利用、優(yōu)化利用方式等做出明確規(guī)定。對發(fā)展特色民宿或農(nóng)家樂，需要對原有閑置宅基地進(jìn)行改建的，改建后的面積不得超出原有面積;通過整合閑置宅基地發(fā)展主題度假村、特色小鎮(zhèn)，相關(guān)的游憩用地、景觀用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地也需有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，在最大程度保證村內(nèi)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，發(fā)揮出閑置宅基地的潛在價值。

3.2 構(gòu)建農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用的共享平臺

對于農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用的前提是必須掌握閑置宅基地的數(shù)量、分布等特征，但現(xiàn)階段由于市場化平臺的缺乏，我國閑置宅基地的情況是非常不明晰的。因此，在當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)化時代，對農(nóng)村地區(qū)土地利用方面進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化平臺的構(gòu)建是迫在眉睫的。通過農(nóng)村閑置宅基地共享平臺的搭建，實(shí)時發(fā)布不同農(nóng)村地區(qū)閑置宅基地的數(shù)量、分布特征、旅游化利用等數(shù)據(jù)，政府部門可以掌握到農(nóng)村土地的最新動態(tài)，調(diào)整相關(guān)政策;旅游企業(yè)既可從已有的旅游項(xiàng)目中積累經(jīng)驗(yàn)，又能選擇未開發(fā)的閑置宅基地發(fā)展適宜項(xiàng)目;平臺用戶也可從平臺上搜索到自身需要的信息。總之，借助網(wǎng)絡(luò)化的共享平臺，才能讓有關(guān)農(nóng)村閑置宅基地的信息真正流通起來，旅游化利用的效能最大程度的發(fā)揮出來。

3.3 注重對農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用的規(guī)劃管理

鄉(xiāng)村振興背景下，要求農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展需規(guī)劃先行，這在農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用中也是十分必要的。從早期川渝地區(qū)“農(nóng)家樂”的突然興起，到如今“農(nóng)家樂”的遍地生花，從最初的觀賞式手工作坊，到大量的參與式制作體驗(yàn)，大部分地區(qū)的旅游項(xiàng)目都是按照類似的“體例”模仿式發(fā)展，導(dǎo)致同質(zhì)化問題十分嚴(yán)重。因此，未來在農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用的過程中，政府及其主管部門、旅游企業(yè)需齊心協(xié)力編制規(guī)劃，按規(guī)進(jìn)行。引導(dǎo)分散化的經(jīng)營模式向聚合方向發(fā)展，通過科學(xué)規(guī)劃，從飲食文化、建筑特色、休閑配套等各方面考量，力爭達(dá)到“一店一特色，一村一集群”的規(guī)模效應(yīng)。

3.4 持續(xù)完善農(nóng)村閑置宅基地旅游化利用的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

農(nóng)村宅基地本是農(nóng)村居民以集體成員身份獲得的一種住宅保障，雖然現(xiàn)在住宅保障需求逐漸弱化引發(fā)的閑置帶來了諸多問題，但是農(nóng)民根深蒂固的傳統(tǒng)思想仍然很難改變。因此，只有通過創(chuàng)造有利可圖的生產(chǎn)機(jī)會，才能最大程度的調(diào)動農(nóng)民參與閑置宅基地開發(fā)利用的生產(chǎn)積極性。以閑置宅基地的旅游化利用來分析，鼓勵村民參與到旅游開發(fā)的過程中，由農(nóng)民享受到一定的開發(fā)收益，才是閑置宅基地能真正優(yōu)化利用的前提。此外，通過建立公平合理的利益協(xié)調(diào)、共享機(jī)制，村集體可在一定程度上提取前期開發(fā)費(fèi)用，以及后期的公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)費(fèi)用，以此保持對閑置宅基地開發(fā)的可持續(xù)性利用。

4 結(jié)語

我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，土地是農(nóng)民安身立命的根本。而目前農(nóng)村閑置宅基地的比例和規(guī)模已經(jīng)非常嚴(yán)重，造成了農(nóng)民財產(chǎn)性收入受損、土地資源的浪費(fèi)甚至危及到我國耕地紅線和糧食安全。盡管部分地區(qū)已經(jīng)開始探索對閑置宅基地的“旅游化”利用，但法律權(quán)屬的沖突、市場流轉(zhuǎn)的限制以及思想文化的束縛等因素，導(dǎo)致閑置宅基地的旅游化利用困難重重。因此，未來針對農(nóng)村不同宅基地的閑置情況，必須要采取靈活多樣的方式，從政策、法律、經(jīng)濟(jì)、文化等各個層面出發(fā)，為閑置宅基地的旅游化利用做好準(zhǔn)備工作，使“閑”的宅基地真正“活”起來。

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