詹國(guó)旗

摘 要：分配功能是財(cái)政政策的本質(zhì)功能。財(cái)政政策包含政治分配功能、經(jīng)濟(jì)分配功能和社會(huì)分配功能，并且不同分配功能承載著不同的目標(biāo)追尋。財(cái)政政策在不同分配功能的分化與目標(biāo)的變遷中助推國(guó)家發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和主體權(quán)利擴(kuò)展。

關(guān)鍵詞：財(cái)政政策;分配功能;目標(biāo)變遷

文章編號(hào)：1004-7026（2019）14-0021-02? ? ? ? ?中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：F812.0? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

財(cái)政的實(shí)質(zhì)是以國(guó)家為主體、以生產(chǎn)方式為基礎(chǔ)的分配關(guān)系[1]。財(cái)政政策與國(guó)家相伴相生，分配功能是財(cái)政政策的本質(zhì)功能。“財(cái)政的歷史能使人們洞悉社會(huì)存在和社會(huì)變化的規(guī)律，洞悉國(guó)家命運(yùn)的推動(dòng)力量”，不同歷史時(shí)期，國(guó)家的財(cái)政政策分配功能所承載的作用不同。財(cái)政政策是對(duì)特定財(cái)政價(jià)值或內(nèi)在精神的承載，通過(guò)對(duì)財(cái)政政策分配功能及其目標(biāo)變遷歷史軌跡的認(rèn)知，不僅能合理把握財(cái)政政策的本質(zhì)，甚至于可以認(rèn)識(shí)國(guó)家變遷和社會(huì)轉(zhuǎn)型的真諦[2]。

1? 財(cái)政政策的政治分配功能及其目標(biāo)

財(cái)政政策作為治國(guó)安邦的重器，會(huì)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、倫理和行政管理等各個(gè)層面，但從根本上而言，政治層面的考量具有決定性作用。財(cái)政政策在政治上的分配功能涉及不同層級(jí)行政主體與不同階層主體權(quán)力（利）的配置與維護(hù)。在現(xiàn)代國(guó)家誕生之前，民眾不具有獨(dú)立的政治權(quán)力，民眾獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)亦未受到尊重，財(cái)政往往是君主或特定統(tǒng)治階層為了“私財(cái)”和“家天下”統(tǒng)治需要而存在的。而現(xiàn)代國(guó)家誕生的歷史可以說(shuō)就是現(xiàn)代財(cái)政政策的制定史?，F(xiàn)代西方財(cái)政政策是通過(guò)與王權(quán)斗爭(zhēng)、立憲政治、民主發(fā)展相關(guān)的政治演化而逐步確立的。隨著現(xiàn)代西方財(cái)政政策的發(fā)展，封建王權(quán)被推翻，逐步確立財(cái)政憲政，公民獲得獨(dú)立的主體地位，個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)受到尊重，封建君主專(zhuān)政財(cái)政向公共民主財(cái)政轉(zhuǎn)化。在“稅收國(guó)家”下，財(cái)政政策不再是君主“私財(cái)”的組織工具，而是以實(shí)現(xiàn)國(guó)家征稅權(quán)與民眾私人財(cái)產(chǎn)權(quán)、中央政府與地方政府間財(cái)權(quán)，以及多元主體間國(guó)家治理權(quán)合理配置與保障為目標(biāo)[3-4]。

2? 財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)分配功能及其目標(biāo)

斯密在“理性經(jīng)濟(jì)人”和“完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”的假設(shè)下，認(rèn)為市場(chǎng)主體在追求自身利益的同時(shí)，可以自動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，單一市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)有限資源配置的帕累托最優(yōu)[5]。雖然古典經(jīng)濟(jì)學(xué)自由競(jìng)爭(zhēng)理論極大地推動(dòng)了資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但“在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)只是理想化的，可謂可望而不可及”，尤其是在壟斷出現(xiàn)后，單一的市場(chǎng)不僅不能實(shí)現(xiàn)有限資源配置的帕累托最優(yōu)，而且會(huì)出現(xiàn)公共物品供給失靈、福利凈損，以及不同市場(chǎng)主體間經(jīng)濟(jì)權(quán)利與經(jīng)濟(jì)權(quán)力配置的失衡[6]。面對(duì)因市場(chǎng)對(duì)壟斷者與其他一般市場(chǎng)主體間經(jīng)濟(jì)利益分配失衡困境而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，凱恩斯從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)視角提出并證成了財(cái)政政策等政府干預(yù)措施對(duì)多方市場(chǎng)主體間利益配置的有效性[7]。但過(guò)度強(qiáng)調(diào)國(guó)家財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)性，亦會(huì)導(dǎo)致資源配置無(wú)效性、多元市場(chǎng)主體間利益分配不公平及公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害。之后薩繆爾森、斯蒂格雷茨、布坎南等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)此予以了修正，認(rèn)為應(yīng)在發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的基礎(chǔ)上，發(fā)揮財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)分配功能[8-9]，因?yàn)樨?cái)政政策的經(jīng)濟(jì)分配功能在于解決“非政府經(jīng)濟(jì)不能解決的，因復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)相互依賴(lài)所產(chǎn)生的問(wèn)題”。財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)分配功能合理發(fā)揮的本質(zhì)應(yīng)是在實(shí)質(zhì)公平導(dǎo)向下，以實(shí)現(xiàn)不同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體間權(quán)利、公主體與市場(chǎng)私主體間權(quán)利（力），以及個(gè)體利益與社會(huì)公共利益間配置的平衡為最終目標(biāo)。

3? 財(cái)政政策的社會(huì)分配功能及其目標(biāo)

財(cái)政政策的功能及其目標(biāo)選擇深嵌于不同主體所處的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷之中，財(cái)政政策的社會(huì)分配功能及其目標(biāo)是由特定社會(huì)結(jié)構(gòu)決定的，即財(cái)政政策社會(huì)分配功能及其目標(biāo)只有在特定類(lèi)型的社會(huì)中才會(huì)出現(xiàn)并發(fā)揮作用。財(cái)政政策社會(huì)分配功能及其目標(biāo)是在社會(huì)由“夜警察國(guó)家”“稅收國(guó)家”發(fā)展為“財(cái)政國(guó)家”“福利國(guó)家”的進(jìn)程中逐步出現(xiàn)的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)讓歐洲社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的巨變——社會(huì)斷裂、貧富差距巨大、社會(huì)沖突尖銳，許多社會(huì)主體已被甩到了社會(huì)體制之外，必須要在制度上對(duì)整個(gè)社會(huì)利益的分配作出調(diào)整。而此時(shí)公民權(quán)理論的發(fā)展——公民權(quán)應(yīng)包括公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利，則為財(cái)政政策社會(huì)分配功能及其特定目標(biāo)的出現(xiàn)提供了理論證成。歐洲國(guó)家先后宣布進(jìn)入福利資本主義社會(huì)，利用特定國(guó)家財(cái)政制度（社會(huì)福利財(cái)政制度）來(lái)調(diào)整利益分配，調(diào)節(jié)社會(huì)結(jié)構(gòu)平衡，保障公民社會(huì)權(quán)利?！案＠麌?guó)家”下，財(cái)政政策“不僅要保障國(guó)家參與社會(huì)產(chǎn)品的分配，還要通過(guò)宏觀調(diào)控，發(fā)揮再分配的功能，保障經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平”，進(jìn)而在保障公民社會(huì)權(quán)利目標(biāo)下“填補(bǔ)不堪社會(huì)整合之重負(fù)的社會(huì)秩序功能的缺口”，實(shí)現(xiàn)多元價(jià)值目標(biāo)的社會(huì)整合[10]。

4? 中國(guó)財(cái)政政策的分配功能及其目標(biāo)選擇

財(cái)政政策通過(guò)收入分配、公共產(chǎn)品供給以及宏觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)（穩(wěn)定職能）等方式實(shí)現(xiàn)其分配功能。而財(cái)政政策的分配功能作用領(lǐng)域則經(jīng)歷了由單純政治領(lǐng)域到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域，再到整合所有領(lǐng)域的全過(guò)程。中國(guó)財(cái)政政策的分配功能及其目標(biāo)變遷有著自身的特點(diǎn)，同樣也聚焦于政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)等不同領(lǐng)域的分配功能。財(cái)政政策分配功能能否合理實(shí)現(xiàn)，直接影響著公共產(chǎn)品供給、社會(huì)實(shí)質(zhì)公平維護(hù)、弱勢(shì)群體權(quán)利保障及多元價(jià)值目標(biāo)整合的實(shí)現(xiàn)。具體而言，我國(guó)財(cái)政政策在不同時(shí)期，承擔(dān)著不同的角色功能和目標(biāo)[11-12]。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代（1950—1978年），“財(cái)政是國(guó)家集中性的分配，是以國(guó)家為主體的分配關(guān)系”。我國(guó)此時(shí)推行統(tǒng)分統(tǒng)支的財(cái)政體制，財(cái)政政策主導(dǎo)了社會(huì)資源的分配，“充當(dāng)了國(guó)家全面干預(yù)和直接控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要工具”。

向公共財(cái)政過(guò)渡時(shí)期（1978—1998年），通過(guò)“放權(quán)讓利”改變傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支式的分配模式，通對(duì)企業(yè)利潤(rùn)、稅收優(yōu)惠、利改稅、價(jià)格補(bǔ)貼等方面發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)與間接干預(yù)雙重作用，通過(guò)分稅制改革合理配置中央和地方間的財(cái)權(quán)與事權(quán)。此時(shí)財(cái)政政策不僅是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)和分配社會(huì)資源的工具，更是國(guó)家與公民、市場(chǎng)主體與國(guó)家以及中央與地方間權(quán)利（力）配置的規(guī)范。

公共財(cái)政時(shí)期（1998年至今），在“以‘財(cái)政公共化匹配‘經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化，以‘財(cái)政現(xiàn)代化匹配‘國(guó)家治理現(xiàn)代化”的進(jìn)程中，通過(guò)“費(fèi)改稅”、農(nóng)業(yè)稅等系列稅制改革、財(cái)政向基本民生傾斜、加大轉(zhuǎn)移支付、推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化及全口徑預(yù)算改革等措施，推進(jìn)公共財(cái)政發(fā)展?，F(xiàn)代財(cái)政政策的改革以財(cái)稅體制改革和收入分配制度改革為突破口，以建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的財(cái)稅制度為目標(biāo)[13-15]。

財(cái)政政策是否合理直接關(guān)系著社會(huì)公共產(chǎn)品的合理供給、公民社會(huì)權(quán)利的保障以及多元主體間利益的公平配置與調(diào)和?，F(xiàn)階段，我國(guó)財(cái)政政策不僅是國(guó)家宏觀調(diào)控的工具，還應(yīng)是國(guó)家優(yōu)化分配制度、合理供給公共物品、保障社會(huì)公平的制度機(jī)制。并且隨著人權(quán)入憲、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，以及社會(huì)分配價(jià)值由“效率優(yōu)先兼顧公平”向“更加注重社會(huì)公平”的轉(zhuǎn)化，財(cái)政政策更應(yīng)由傳統(tǒng)組織國(guó)家財(cái)政或調(diào)控經(jīng)濟(jì)秩序的工具性功能，轉(zhuǎn)向?yàn)楝F(xiàn)代調(diào)節(jié)利益分配、調(diào)和社會(huì)力量、維護(hù)整體秩序動(dòng)態(tài)平衡的社會(huì)整合性功能，成為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的機(jī)制之一。特別是針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)公民社會(huì)權(quán)利保障不足的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)在實(shí)質(zhì)公平導(dǎo)向下積極合理發(fā)揮財(cái)政政策的社會(huì)利益整合功能[16-18]。

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