李芳

[摘 要]農(nóng)村宅基地退出是提高農(nóng)村土地資源利用的有效途徑。本文通過分析南寧市農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀，針對宅基地退出存在的困難與障礙，分析設(shè)計南寧市宅基地退出機制的目標與思路，探索構(gòu)建南寧市農(nóng)村宅基地退出機制。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地;退出;機制

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

2019年中央一號文件提出開展閑置宅基地復墾試點。允許在縣域內(nèi)開展全域鄉(xiāng)村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治，盤活建設(shè)用地重點用于支持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。近年來，南寧市“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等土地綜合整治項目如火如荼地順利推進，但相比當前農(nóng)村宅基地用地粗放、無序擴張、一戶多宅、閑置空置浪費的現(xiàn)象并沒有得到有效改善。農(nóng)村宅基地退出機制的建立和完善，可以有效盤活農(nóng)民手中的宅基地資產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益，有效解決農(nóng)村宅基地低效利用和閑置浪費問題，為鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)項目落地提供用地保障，進一步促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1 南寧市農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀

1.1 南寧市農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀

與2017年相比，南寧市2018年常住人口由280.88萬人減少到276.5萬人，一年間農(nóng)村人口減少了4.38萬人。根據(jù)年度變更調(diào)查統(tǒng)計，截至2018年底，南寧市農(nóng)村居民點用地為71359.81公頃，與2009年二調(diào)農(nóng)村居民點用地 69768.33公頃相比，9年間增長了1591.48公頃，年均增長176.83公頃;與2017年相比，農(nóng)村居民點用地增加了256.17公頃。根據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標準（GB50188-2007）》，現(xiàn)有村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地大于140平方米的，應(yīng)減至140平方米以內(nèi)。2018年，南寧市常住農(nóng)村人口相比2017年減少了4.38萬人，減幅為1.56%，按照人均村莊用地140平方米的標準進行測算，則2018年南寧市農(nóng)村居民點用地應(yīng)減少6.13.2公頃。而實際上，農(nóng)村人口減少，農(nóng)村居民點用地面積不僅沒有減少，與2017年相比，反而增加256.17公頃，增幅為0.36%。主要原因是由于南寧市尚未建立農(nóng)村宅基地退出機制，雖然農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)遷移，常住農(nóng)村人口也在減少，但是遷移的這部分農(nóng)村人口所擁有的宅基地并沒有退出。同時，這部分人依然傾向于在農(nóng)村占有宅基地作為后備保障。

一方面，新分戶農(nóng)戶對宅基地的剛性需求，迫使農(nóng)村居民點用地向外延擴張，導致存量農(nóng)村居民點用地被不斷“做大”;另一方面，農(nóng)村宅基地退出機制缺失導致政府想走內(nèi)部挖潛集約利用的困難重重，比如“一戶多宅”、“建新不交舊”、面積超占、違法占地、閑置宅基地等現(xiàn)象非常普遍，造成宅基地管理的乏力，又反過來加劇了宅基地的無序。這些不僅造成了土地資源的嚴重浪費，也給自然資源部門帶來巨大的管理壓力。

1.2 南寧市增減掛鉤項目實施情況

根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣西易地扶貧搬遷可復墾宅基地及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤潛力調(diào)查實施方案的通知》（桂政辦電〔2017〕180號）精神，南寧市于2017年8月至11月開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤潛力調(diào)查，經(jīng)調(diào)查全市可復墾潛力為3778.7446公頃，其中易地扶貧搬遷點117.8137公頃、農(nóng)村居民點復墾2102.2981公頃和廢棄采礦用地復墾1558.6328公頃。截至2018年12月31日，南寧市共申報116個增減掛鉤項目，拆舊區(qū)總規(guī)模3407.0264公頃，占增減掛鉤可復墾潛力的90.16%，其中已批復立項的項目有79個，拆舊區(qū)總規(guī)模2325.1578公頃，占增減掛鉤可復墾潛力的61.53%，未批復立項的項目有37個，拆舊區(qū)總規(guī)模1081.8686公頃，占增減掛鉤復墾潛力的28.63%。目前南寧市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余周轉(zhuǎn)指標全部通過“廣西壯族自治區(qū)指標網(wǎng)上交易系統(tǒng)”公開掛牌的方式進行，實現(xiàn)周轉(zhuǎn)指標有償出讓、受讓。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施的作用，一方面，激發(fā)農(nóng)村土地活力，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地緊張。增減掛鉤的實施不僅可以減少對年度用地計劃指標的過度依賴，也可以解決城鎮(zhèn)用地發(fā)展空間不足的問題，更可以有效解決耕地占補平衡瓶頸問題。另一方面，激活農(nóng)村資源，加快農(nóng)村宅基地退出，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。增減掛鉤的實施不僅可以引導村莊的布局集聚，促進節(jié)約集約用地，還可以有效提升農(nóng)村人居生活環(huán)境的改善。同時，節(jié)余周轉(zhuǎn)指標有償交易，深度貧困地區(qū)還可以跨省域調(diào)劑交易等重大政策紅利，還為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興等籌措資金，拓寬資金渠道，顯化農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)性收入。

2 南寧市農(nóng)村宅基地退出的困難和障礙

2.1 缺乏農(nóng)村宅基地退出補償標準

適當合理的補償標準是推進農(nóng)村宅基地順利退出的關(guān)鍵，目前南寧市缺乏統(tǒng)一正式的農(nóng)村宅基地退出補償標準，農(nóng)村宅基地退出的補償往往具有隨意性。因為宅基地退出利益相關(guān)主體均要求追求自身利益的最大化，而農(nóng)村宅基地退出補償價格又是各利益相關(guān)主體博弈均衡的結(jié)果。如果補償標準過高，將超出地方政府的財政支付范圍;如果補償標準過低，農(nóng)民的利益將得不到有效保障。但是實際中農(nóng)村宅基地退出的補償標準與農(nóng)戶所期望達到的理想補償標準往往相差甚遠，導致農(nóng)村宅基地退出難以推進。

2.2 潛藏農(nóng)村宅基地“隱性流轉(zhuǎn)”風險

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）明確規(guī)定，改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地。南寧市作為廣西壯族自治區(qū)的首府城市，城市快速擴容發(fā)展，吸引了大量的區(qū)內(nèi)外流動人口，尤其是各地來邕進城務(wù)工的人員和農(nóng)民工，他們需要大量低成本的居所。又由于南寧市城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村宅基地管理不規(guī)范或“重審批疏于管理”原因，讓部分開發(fā)商瞄準了這個特殊空間，而現(xiàn)行政策對已建成的“小產(chǎn)權(quán)房”處理相對滯后，無形中降低了開發(fā)商的投資風險，導致宅基地流轉(zhuǎn)“隱形市場”泛濫，特別是近幾年的“小產(chǎn)權(quán)房”增量問題十分驚人，這些隱性交易在非集體成員之間私下交易，是無法辦理不動產(chǎn)登記的，也就無法得到法律的有效保障，極易引發(fā)產(chǎn)權(quán)糾紛，這些因素進一步加劇農(nóng)村宅基地退出工作的復雜程度，進而影響農(nóng)村宅基地退出工作的順利推進。

2.3 農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地的積極性不高

一是農(nóng)民固有的“鄉(xiāng)土情結(jié)”比較深厚，對農(nóng)村宅基地退出政策的關(guān)心度與認知度比較低，從而容易受到“從眾心理”等諸多社會心理因素的影響。二是宅基地的使用年限長、農(nóng)民享有長期占用使用權(quán)、使用條件比較自由、使用不收費用等福利優(yōu)惠，農(nóng)民想長期占用、使用，因此，很多農(nóng)民擁有不止一套宅基地，“一戶多宅”現(xiàn)象在農(nóng)村非常普遍。三是目前我國缺少農(nóng)村宅基地退出的相關(guān)法律法規(guī)，導致農(nóng)村宅基地退出“無章可循、無法可依”，農(nóng)戶也一直處于政策的觀望和徘徊階段。因此，諸多因素都影響農(nóng)民退出宅基地的積極性，給農(nóng)村宅基地退出工作造成很大的阻力。

2.4 退出農(nóng)村宅基地后的社會保障

對農(nóng)民來說退出農(nóng)村宅基地的社會保障問題是決定其是否退出農(nóng)村宅基地的非常重要的因素，“生計是民生之本”，這說明農(nóng)民對宅基地退出后的“可持續(xù)生計”問題是首先需要考慮的關(guān)鍵問題。一方面，因為當今社會農(nóng)民本身在社會上仍然是一個弱勢群體，其生計資本主要是土地資本，如果退出宅基地，就很有可能離開農(nóng)村、離開其賴以生存的土地，為此其必須有一個穩(wěn)定的工作來支撐他的生計，否則農(nóng)民是不會輕易退出宅基地的。另一方面，宅基地退出后續(xù)補償保障體系還不健全，而解決宅基地退出農(nóng)民的生活后顧之憂是促使有意愿農(nóng)民積極退出宅基地的源動力。

3 南寧市農(nóng)村宅基地退出思路和機制構(gòu)建

3.1 構(gòu)建退出機制的目標與思路

宅基地的現(xiàn)狀的無序有其固有的歷史農(nóng)村土地制度根源，土地利用上的無序造成管理的乏力，而管理效率的低下又加劇了利用上的無序，成為新的歷史遺留問題，三者是相關(guān)牽制，彼此相互影響的關(guān)系。因此，目標上要實現(xiàn)廢棄宅基地全部退出，超標宅基地要倒逼主動退出和閑置宅基地要逐步有序退出。區(qū)域差異上，要結(jié)合區(qū)域特性，因地制宜，選取適宜的退出模式，制定適合本地區(qū)發(fā)展的農(nóng)村宅基地退出機制。

第一，在南寧市欠發(fā)達的偏遠農(nóng)村地區(qū)，由于缺乏優(yōu)勢資源產(chǎn)業(yè)，幾乎所有的農(nóng)戶都保留著對農(nóng)村承包土地的強依賴性，僅依靠村集體或農(nóng)戶投資推動農(nóng)村宅基地規(guī)模退出以改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生活環(huán)境，效果幾乎是微乎其微。因此，在引力方面，應(yīng)制定切實可行的補償方案，引導農(nóng)民主動退出廢棄農(nóng)村宅基地，充分發(fā)揮引力作用。在推力方面，應(yīng)加大政府財政投資和市場投資力度，充分利用當?shù)氐淖匀粭l件優(yōu)勢，將村莊整治、增減掛鉤、土地復墾等土地綜合整治項目整合起來，減少資金的重復浪費，有序推動農(nóng)戶退出超標準廢棄宅基地，將退出的宅基地整理復墾為耕地，為實現(xiàn)耕地保護目標提供便利條件，還可以帶動農(nóng)業(yè)耕作型經(jīng)濟發(fā)展，也是增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收入渠道的有效途徑。

第二，在南寧市的城郊接合部或有優(yōu)越資源優(yōu)勢的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民就業(yè)方式比較多元化，受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，宅基地退出市場相對活躍。但是由于集體經(jīng)濟組織不健全，成員身份不明晰，內(nèi)部管理不規(guī)范，宅基地退出補償資金管理不完善并缺乏相關(guān)法律程序的保護，導致部分農(nóng)戶權(quán)益受損，進而容易引發(fā)產(chǎn)權(quán)糾紛。因此，在引力方面，受經(jīng)濟利益驅(qū)使，農(nóng)民退出宅基地的意愿比較高，可以將退出的宅基地深度開發(fā)為經(jīng)營性建設(shè)用地，還可以進一步帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、解決剩余勞動力就業(yè)問題。在推力方面，可以采用多元化的開發(fā)模式，拓展農(nóng)村宅基地的商業(yè)開發(fā)形式，激活農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)性收益功能。在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，農(nóng)民當然會將空置、閑置宅基地利用起來;政府層面要在遵循地區(qū)規(guī)劃發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上嚴格監(jiān)管宅基地退出補償資金的來源、定價、籌集和運營體系，促進城鄉(xiāng)互動協(xié)同發(fā)展、維護農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)利益。

3.2 構(gòu)建南寧市農(nóng)村宅基地退出機制

3.2.1 以保證農(nóng)民利益為核心的農(nóng)村宅基地退出與補償機制

一是要充分尊重農(nóng)民的意愿，如果由政府強制推進宅基地的退出，會對農(nóng)村社會穩(wěn)定造成負面影響。因此，政府的工作重心應(yīng)該由主導宅基地退出轉(zhuǎn)為農(nóng)村宅基地的退出政策制度環(huán)境的實施，引入市場投資，激勵農(nóng)民自愿退出宅基地的積極性。二是要制定宅基地基準地價，合理確定補償標準及范圍。按照“同地同價”原則，由市場來確定宅基地退出的最終補償價格，增加農(nóng)民退出宅基地的動力。三是根據(jù)退出模式的不同靈活選擇補償資金的來源。宅基地退出政策的推進是一個循序漸進的過程，隨著宅基地退出政策向縱深推進，政府和市場所扮演的角色也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。四是要加強補償資金監(jiān)管。政府要建立對農(nóng)村宅基地退出、補償、后期整理資金的監(jiān)督機制，堅持“項目不變、渠道不亂”的原則，對宅基地退出的全過程跟蹤問責、監(jiān)督檢查。整個宅基地退出全過程一定要做到公開、透明，動態(tài)變化及時做好公示，宅基地退出的推進情況及時向群眾通報，村委會負責做好群眾的思想工作。

3.2.2 因地制宜靈活選擇農(nóng)村宅基地退出的模式

政府應(yīng)按照因地制宜的原則采取不同的宅基地退出模式。第一類是廢棄宅基地退出模式。2017年和2018年這兩年以來，南寧市農(nóng)村宅基地退出模式主要是利用廢棄宅基地退出后復耕，將拆舊地塊的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地，騰出來的建設(shè)用地指標通過“廣西壯族自治區(qū)指標網(wǎng)上交易統(tǒng)一平臺”賣給城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標緊缺的地區(qū)，即“增減掛”，以縣區(qū)人民政府為主導，補償資金來自社會資本方。第二類是利用閑置宅基地開發(fā)經(jīng)營模式。該模式主要應(yīng)用于擁有優(yōu)勢資源的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民將閑置宅基地流轉(zhuǎn)到村集體，由村集體與社會資本方合作開發(fā)，進行山水林田湖綜合整治，改善鄉(xiāng)村生態(tài)人居環(huán)境，并對閑置農(nóng)村宅基地進行包裝經(jīng)營發(fā)展民宿、鄉(xiāng)村旅游、休閑觀光旅游等新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。由村集體將宅基地財產(chǎn)性收益分配給農(nóng)民。第三類是宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地模式。該模式主要適用在城郊接合部，拆除宅基地上的住房后將宅基地收為國有，并在原宅基地的部分地塊上新建高層安置房。退出宅基地的農(nóng)民可以按照成本購買安置房或通過“地票”或“房票”方式或貨幣補償方式購買商品房。這樣的模式，農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，由農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，除部分面積用于安置房外可以騰出相當數(shù)量的國有建設(shè)用地。同時還可以為農(nóng)戶辦理相關(guān)城鎮(zhèn)醫(yī)療養(yǎng)老保障手續(xù)，其置換的安置房按相關(guān)規(guī)定可上市交易轉(zhuǎn)讓，獲得與城鎮(zhèn)商品房同等的財產(chǎn)權(quán)，促進農(nóng)民向市民化的轉(zhuǎn)變，加快推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展。目前南寧市在五象新區(qū)范圍結(jié)合征地拆遷工作，實行的“房票”就是這類模式，此類模式運用比較成功的還有重慶“地票”模式、天津“宅基地換房”模式、溫州“宅基地征用”模式，等等。

3.2.3 以廣西壯族自治區(qū)指標網(wǎng)上交易統(tǒng)一平臺為依托規(guī)范農(nóng)村宅基地退出程序和制度

規(guī)范化、制度化、標準化的宅基地退出機制，既能保障農(nóng)民的財產(chǎn)免受侵害，又能利于農(nóng)村宅基地的退出。目前南寧市的有利條件就是在自治區(qū)層面有統(tǒng)一的建設(shè)用地指標交易平臺，即“廣西壯族自治區(qū)指標網(wǎng)上交易統(tǒng)一平臺”，可以實現(xiàn)在市內(nèi)、省內(nèi)，甚至跨省交易建設(shè)用地指標，保障退出后的宅基地建設(shè)用地指標能充分發(fā)揮作用，反過來又可以進一步推動政府層面、社會資本方和農(nóng)民退出宅基地的積極性，加快農(nóng)村宅基地的退出工作。退出程序可以參照現(xiàn)行很多的認定退出程序如精準扶貧中的貧困戶認定和退出程序，首先對“一戶多宅、面積超標”等農(nóng)戶進行識別，然后對其進行宣傳教育和按照標準給予相關(guān)的補助，最后大力宣傳農(nóng)村宅基地退出帶頭人，對他們的行為進行表彰，帶動其他農(nóng)戶有序退出多占、違占、閑置等農(nóng)村宅基地。

3.2.4 建立農(nóng)村宅基地退出激勵機制

建立農(nóng)村宅基地退出激勵機制關(guān)鍵在于適當?shù)莫剟钪贫?，適當?shù)莫剟羁梢蕴嵘r(nóng)民退出農(nóng)村宅基地的積極性，引導農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村宅基地。政府應(yīng)制定多樣化的激勵獎勵方式和科學合理的標準。對于主動自愿退出宅基地的農(nóng)民給予一定的補償。一是可以貨幣補償、城市住房補償、就業(yè)安置以及社保補償?shù)榷鄻踊莫剟罘绞健６歉鶕?jù)“交易成本理論”，科學制定宅基地退出的合理獎勵標準，鼓勵和引導農(nóng)民主動退出多占、違占、閑置的宅基地，提高南寧市農(nóng)村宅基地資源的使用效率，減少農(nóng)村宅基地無序外延擴張。

3.2.5 保障農(nóng)民退出宅基地后生活可持續(xù)的保障機制

建立健全的農(nóng)村社會保障機制是實現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出的前提，也是構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求。從農(nóng)村宅基地的功能來看，農(nóng)村的宅基地使用權(quán)具有社會福利保障的性質(zhì)，對農(nóng)村社會穩(wěn)定起著關(guān)鍵性的保障作用。農(nóng)民在退出農(nóng)村宅基地后可能會遇到一系列的問題，比如：生活成本增加、增加交通的成本、生計的保障等問題。因此，要建立健全農(nóng)村社會福利保障機制，將退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶社會保障納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障范圍、加強農(nóng)民養(yǎng)老保險等措施，使得農(nóng)民能老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居，解除南寧市農(nóng)村宅基地退出農(nóng)戶的后顧之憂，化解農(nóng)戶的顧慮與擔憂。

4 結(jié)語

南寧市農(nóng)村宅基地退出機制是一個龐大而又復雜的系統(tǒng)工程，存在的問題主要體現(xiàn)在缺乏農(nóng)村宅基地退出的補償標準、潛藏農(nóng)村宅基地“隱性流轉(zhuǎn)”風險、農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地的積極性不高、退出農(nóng)村宅基地后的社會保障等問題。因此，南寧市從目標上要實現(xiàn)廢棄宅基地全部退出，超標宅基地要倒逼主動退出和閑置宅基地要逐步有序退出;從采取的模式上要分偏遠農(nóng)村地區(qū)和城郊接合部的農(nóng)村地區(qū)，因地制宜;具體機制上，應(yīng)積極地從以保證農(nóng)民利益為核心的農(nóng)村宅基地退出與補償機制、因地制宜靈活選擇農(nóng)村宅基地退出的模式、以廣西壯族自治區(qū)指標網(wǎng)上交易統(tǒng)一平臺為依托規(guī)范農(nóng)村宅基地退出程序和制度、建立農(nóng)村宅基地退出激勵機制、保障農(nóng)民退出宅基地后生活可持續(xù)為保障的農(nóng)村宅基地退出與保障機制五個方面，調(diào)動農(nóng)民的積極性，確保農(nóng)村宅基地逐步有序退出。

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