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2019-11-04 06:13:06賀衛(wèi)濤
決策 2019年10期
■賀衛(wèi)濤
寧?！皩徟ㄍァ睓C(jī)制的建立，創(chuàng)建了“審批之審批”的寧海模式，實(shí)現(xiàn)了“最多跑一次”的法定化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化。
當(dāng)前，浙江“最多跑一次”改革進(jìn)入深水區(qū)，正處于延伸擴(kuò)面、提質(zhì)增效的攻堅(jiān)期，各地遇到不少“難點(diǎn)”“堵點(diǎn)”和“痛點(diǎn)”，亟待更強(qiáng)有力的方式破解。
2017年以來，浙江寧海縣一個(gè)名為“審批法庭”的基層改革創(chuàng)新，讓浙江省決策者眼前一亮，該項(xiàng)創(chuàng)新被視為“最多跑一次”的升級版，構(gòu)建了一整套“最多跑一次”的有效推進(jìn)機(jī)制和深化機(jī)制，取得了顯著效果。
寧海縣為何要推進(jìn)這項(xiàng)改革？審批法庭究竟是怎樣一個(gè)法庭？帶來了哪些改革紅利？
“跑改部”是個(gè)什么“部”
“最多跑一次”改革的底線是“一”，要害在“減”，而要取得改革放權(quán)分權(quán)的 “減法”效應(yīng)，關(guān)鍵在于機(jī)制創(chuàng)新。作為相對完備的改革治理單元，縣域是深入推進(jìn)“最多跑一次”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
針對這些實(shí)情，寧?？h在改革之初進(jìn)行了大量走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)審批“減法”如果單由縣職能部門進(jìn)行，存在兩大障礙影響改革進(jìn)程：一是觀念障礙，部門存在權(quán)力慣性思維“不能砍”、無法抵觸上級部門規(guī)定“不敢砍”、涉及自身利益“不想砍”等問題。二是體制障礙，改革中大量的“一件事”整合，要涉及各部門各環(huán)節(jié)，整合過程中前置過多過雜、“互為前置”“理而不清、法理不足”等現(xiàn)象更加突出，缺乏專業(yè)的統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)。此外，職能部門出于方便管理和避免被追責(zé)的考量，囿于習(xí)慣的思維模式和工作方式，甚至受庸政懶政不良風(fēng)氣的影響和部門利益的牽制，往往“寧濫毋缺”，難以下手去“砍”。
因此，寧海縣從創(chuàng)新機(jī)制這個(gè)“牛鼻子”入手，大膽提出“基層改革也須頂層設(shè)計(jì)”的理念，專門提升牽頭層級，設(shè)立縣委縣政府深化“最多跑一次”改革專項(xiàng)工作部（簡稱縣跑改部），為改革機(jī)制創(chuàng)新提供保障。依托跑改部，創(chuàng)設(shè)獨(dú)立于相關(guān)利益部門的“審批法庭”，著力解決“紅頭文件”與法律“打架”現(xiàn)象，最大限度進(jìn)行刀刃向內(nèi)的政府權(quán)力“瘦身”，并通盤考慮事中事后的標(biāo)準(zhǔn)再造，打造基層“最多跑一次”改革的地方模板。
寧?？h“審批法庭”創(chuàng)設(shè)以來已開庭41次，共對49個(gè)部門的988項(xiàng)行政權(quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行清理、“裁決”，清理取消了317項(xiàng)事項(xiàng)中的前置條件427條，清理493項(xiàng)事項(xiàng)的申請材料2100份，取消兼并審批事項(xiàng)46項(xiàng)，全面撬動了政府制度、理念、作風(fēng)的深層次變革，為浙江省乃至全國，提供了以機(jī)制全面撬動改革的基層樣本。
審批法庭也有“原告”和“被告”
在寧海縣“審批法庭”，法律是丈量一切的“準(zhǔn)繩”——對已有的前置，凡無法無據(jù)的，一律給予清除；對新增的前置，凡未經(jīng)“審批法庭”裁決通過的，一律不得實(shí)施。
有“開庭”，有“應(yīng)訴”，有“被告”，有“辯論”，有“裁決”?！皩徟ㄍァ苯梃b了司法庭審“面對面”充分辯論的模式，提供了一種運(yùn)用法治手段對審批權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和裁決的工作機(jī)制?！伴_庭”議題，大多來自微博論壇、電話回訪以及現(xiàn)場辦事后留下意見的群眾等。
寧?！皩徟ㄍァ睂?shí)行“庭長”負(fù)責(zé)制，“庭長”由縣政府辦公室主任擔(dān)任，原告由前置清理組成員擔(dān)任，并負(fù)責(zé)“審批法庭”案件采集和庭審召集工作，政府審批部門負(fù)責(zé)人作為被告，實(shí)行“單數(shù)庭審制”“二審終審制”，“二審”采用書面復(fù)核形式。
經(jīng)過數(shù)年探索和實(shí)踐，寧?！皩徟ㄍァ睓C(jī)制架構(gòu)清晰、職責(zé)明確、操作簡單，具備了極強(qiáng)的可復(fù)制性。
首先是以頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)改革螺旋式提升。寧海成立“跑改部”，牽頭單位設(shè)在縣政府辦公室，專設(shè)綜合協(xié)調(diào)、前置清理、一窗受理和數(shù)據(jù)共享4個(gè)工作組，其中以開設(shè)“審批法庭”為主的前置清理組，抽調(diào)全縣法律和審批“專業(yè)型”干部，按改革重點(diǎn)分企業(yè)投資項(xiàng)目、民生事項(xiàng)、企業(yè)扶持3個(gè)組歸口，為精準(zhǔn)運(yùn)行“審批法庭”機(jī)制奠定人才基礎(chǔ)。同時(shí)，為規(guī)范運(yùn)作模式，出臺《“最多跑一次”改革“審批法庭”工作規(guī)程》，“庭審”由縣法制辦負(fù)責(zé)召集，實(shí)行縣法制辦主任負(fù)責(zé)制，邀約國家機(jī)關(guān)工作人員、兩代表一委員等公開聽證，用模擬司法庭審模式對全縣行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行一一清理裁決。
其次是明確清理標(biāo)準(zhǔn)、賦予審批法庭“終審權(quán)”。以“法無授權(quán)便無權(quán)”為唯一原則，即“憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”沒有明文規(guī)定的前置和條件一律取締。以“四個(gè)一律”為唯一工作標(biāo)準(zhǔn)，即凡法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定以外的，一律取消；能通過個(gè)人現(xiàn)有證照來證明的，一律取消；能采取申請人書面承諾方式解決的，一律取消；能通過網(wǎng)絡(luò)核驗(yàn)的，一律取消。對民生關(guān)鍵事審批的前置條件和申請材料是否以法理為據(jù)，進(jìn)行“刀刃向內(nèi)”的審查清理，徹底解決民生事項(xiàng)辦理“理而不清、法理不足”的“中梗阻”現(xiàn)象。
第三，以“扁平化”改革變“部門化政府”為“整體性政府”?！皩徟ㄍァ豹?dú)立于各利益相關(guān)部門之上，借鑒法律訴訟的儀式感、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，界定整合多部門多環(huán)節(jié)的“一件事”，建立一套跨部門工作專班、全事項(xiàng)編纂方案、閉環(huán)式工作流程、扁平化移動辦公平臺、績效化考核督查制度，變金字塔管理為扁平化管理，變部門化政府為整體性政府，推進(jìn)了改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。
最后，以技術(shù)應(yīng)用推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，為改革提供技術(shù)支撐。將“政務(wù)釘釘”作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要平臺進(jìn)行各類微應(yīng)用開發(fā)，由原來部門分頭依次辦理，改為同一信息平臺上同時(shí)辦理，所有權(quán)力都在網(wǎng)上運(yùn)行、辦事真正實(shí)現(xiàn)事事陽光、節(jié)節(jié)碗扣、處處留痕，各部門變互相前置為相互印證，變互相推諉為相互督促，從而倒逼作風(fēng)理念發(fā)生質(zhì)的變化。
改革紅利的疊加效應(yīng)
2018年10月，浙江省“最多跑一次”改革專項(xiàng)測評中，寧海的“最多跑一次”實(shí)現(xiàn)率和企業(yè)群眾滿意率，綜合成績位居全省第一。綜合來看，寧海審批法庭實(shí)現(xiàn)了三大改革紅利。
首先，投資項(xiàng)目審批駛?cè)搿翱燔嚨馈?。針對投資項(xiàng)目審批這一改革的重難點(diǎn)，寧?？h“審批法庭”在著力“做減法”的基礎(chǔ)上，著力解決投資項(xiàng)目審批縱向?qū)徟鷮蛹壧?、縣域范圍內(nèi)審批平臺分散，以及第三方中介機(jī)構(gòu)時(shí)間過長、信息不對稱、監(jiān)管較難等問題。經(jīng)審批法庭裁決，一般企業(yè)投資項(xiàng)目審批精簡事項(xiàng)、前置和材料共87項(xiàng)，其中審批材料從原128項(xiàng)減少至74項(xiàng)。通過事項(xiàng)材料法治化、流程再造標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)共享信息化，全面運(yùn)用項(xiàng)目審批監(jiān)管平臺2.0版+“政務(wù)釘釘”，實(shí)現(xiàn)一般企業(yè)投資項(xiàng)目審批大幅提速提質(zhì)，原157天全流程審批實(shí)現(xiàn)“一次也不跑”“最多37天”，其中政府部門審批時(shí)間從65天壓縮為6天。
其次，營商環(huán)境得以優(yōu)化，激發(fā)了縣域發(fā)展活力。通過“審批法庭”，出臺一系列改革舉措，大大激發(fā)了群眾和企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。通過“審批法庭”裁決，寧海全市率先實(shí)施住所申報(bào)承諾制改革，取消66類項(xiàng)目的場所證明要求，除房屋性質(zhì)、行業(yè)門類兩份負(fù)面清單外，自2017年9月18日改革以來，成立市場主體9419家，去年同期5632家，同比增長67.2%。
第三，撬動和深化了“最多跑一次”改革。寧?！皩徟ㄍァ睓C(jī)制的建立，創(chuàng)建了“審批之審批”的寧海模式，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”改革的法定化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化。從理念、制度和執(zhí)行三個(gè)維度撬動和深化了“最多跑一次”改革，破除了審批部門與項(xiàng)目屬地之間的原始壁壘，實(shí)現(xiàn)“跨層級、跨部門、跨區(qū)域”的有效融合，強(qiáng)化了行政部門的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，推進(jìn)了寧海“整體性政府”建設(shè)。
“審批法庭”機(jī)制獨(dú)立于改革各利益相關(guān)部門，突破利益固化和墨守成規(guī)，有效地突破了企業(yè)投資項(xiàng)目審批部門“不能砍”“不敢砍”“不想砍”的傳統(tǒng)觀念，以及“一件事”整合過程中前置過多過雜、缺乏系統(tǒng)性統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)的體制障礙，從制度上避免了各個(gè)行政部門隨意擴(kuò)張行政許可、濫設(shè)前置事項(xiàng)的行為，從機(jī)制上徹底斬?cái)嗔俗璧K改革的利益鏈，充分激發(fā)了寧海的市場活力、釋放了內(nèi)需潛力。
總的來看，寧?！皩徟ㄍァ睓C(jī)制架構(gòu)清晰、職責(zé)明確、操作簡單、效果明顯、創(chuàng)新性強(qiáng)，具有較強(qiáng)的可推廣性和可復(fù)制性。
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■賀衛(wèi)濤
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當(dāng)前，浙江“最多跑一次”改革進(jìn)入深水區(qū)，正處于延伸擴(kuò)面、提質(zhì)增效的攻堅(jiān)期，各地遇到不少“難點(diǎn)”“堵點(diǎn)”和“痛點(diǎn)”，亟待更強(qiáng)有力的方式破解。
2017年以來，浙江寧海縣一個(gè)名為“審批法庭”的基層改革創(chuàng)新，讓浙江省決策者眼前一亮，該項(xiàng)創(chuàng)新被視為“最多跑一次”的升級版，構(gòu)建了一整套“最多跑一次”的有效推進(jìn)機(jī)制和深化機(jī)制，取得了顯著效果。
寧海縣為何要推進(jìn)這項(xiàng)改革？審批法庭究竟是怎樣一個(gè)法庭？帶來了哪些改革紅利？
“跑改部”是個(gè)什么“部”
“最多跑一次”改革的底線是“一”，要害在“減”，而要取得改革放權(quán)分權(quán)的 “減法”效應(yīng)，關(guān)鍵在于機(jī)制創(chuàng)新。作為相對完備的改革治理單元，縣域是深入推進(jìn)“最多跑一次”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
針對這些實(shí)情，寧?？h在改革之初進(jìn)行了大量走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)審批“減法”如果單由縣職能部門進(jìn)行，存在兩大障礙影響改革進(jìn)程：一是觀念障礙，部門存在權(quán)力慣性思維“不能砍”、無法抵觸上級部門規(guī)定“不敢砍”、涉及自身利益“不想砍”等問題。二是體制障礙，改革中大量的“一件事”整合，要涉及各部門各環(huán)節(jié)，整合過程中前置過多過雜、“互為前置”“理而不清、法理不足”等現(xiàn)象更加突出，缺乏專業(yè)的統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)。此外，職能部門出于方便管理和避免被追責(zé)的考量，囿于習(xí)慣的思維模式和工作方式，甚至受庸政懶政不良風(fēng)氣的影響和部門利益的牽制，往往“寧濫毋缺”，難以下手去“砍”。
因此，寧海縣從創(chuàng)新機(jī)制這個(gè)“牛鼻子”入手，大膽提出“基層改革也須頂層設(shè)計(jì)”的理念，專門提升牽頭層級，設(shè)立縣委縣政府深化“最多跑一次”改革專項(xiàng)工作部（簡稱縣跑改部），為改革機(jī)制創(chuàng)新提供保障。依托跑改部，創(chuàng)設(shè)獨(dú)立于相關(guān)利益部門的“審批法庭”，著力解決“紅頭文件”與法律“打架”現(xiàn)象，最大限度進(jìn)行刀刃向內(nèi)的政府權(quán)力“瘦身”，并通盤考慮事中事后的標(biāo)準(zhǔn)再造，打造基層“最多跑一次”改革的地方模板。
寧?？h“審批法庭”創(chuàng)設(shè)以來已開庭41次，共對49個(gè)部門的988項(xiàng)行政權(quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行清理、“裁決”，清理取消了317項(xiàng)事項(xiàng)中的前置條件427條，清理493項(xiàng)事項(xiàng)的申請材料2100份，取消兼并審批事項(xiàng)46項(xiàng)，全面撬動了政府制度、理念、作風(fēng)的深層次變革，為浙江省乃至全國，提供了以機(jī)制全面撬動改革的基層樣本。
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在寧海縣“審批法庭”，法律是丈量一切的“準(zhǔn)繩”——對已有的前置，凡無法無據(jù)的，一律給予清除；對新增的前置，凡未經(jīng)“審批法庭”裁決通過的，一律不得實(shí)施。
有“開庭”，有“應(yīng)訴”，有“被告”，有“辯論”，有“裁決”?！皩徟ㄍァ苯梃b了司法庭審“面對面”充分辯論的模式，提供了一種運(yùn)用法治手段對審批權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和裁決的工作機(jī)制?！伴_庭”議題，大多來自微博論壇、電話回訪以及現(xiàn)場辦事后留下意見的群眾等。
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經(jīng)過數(shù)年探索和實(shí)踐，寧?！皩徟ㄍァ睓C(jī)制架構(gòu)清晰、職責(zé)明確、操作簡單，具備了極強(qiáng)的可復(fù)制性。
首先是以頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)改革螺旋式提升。寧海成立“跑改部”，牽頭單位設(shè)在縣政府辦公室，專設(shè)綜合協(xié)調(diào)、前置清理、一窗受理和數(shù)據(jù)共享4個(gè)工作組，其中以開設(shè)“審批法庭”為主的前置清理組，抽調(diào)全縣法律和審批“專業(yè)型”干部，按改革重點(diǎn)分企業(yè)投資項(xiàng)目、民生事項(xiàng)、企業(yè)扶持3個(gè)組歸口，為精準(zhǔn)運(yùn)行“審批法庭”機(jī)制奠定人才基礎(chǔ)。同時(shí)，為規(guī)范運(yùn)作模式，出臺《“最多跑一次”改革“審批法庭”工作規(guī)程》，“庭審”由縣法制辦負(fù)責(zé)召集，實(shí)行縣法制辦主任負(fù)責(zé)制，邀約國家機(jī)關(guān)工作人員、兩代表一委員等公開聽證，用模擬司法庭審模式對全縣行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行一一清理裁決。
其次是明確清理標(biāo)準(zhǔn)、賦予審批法庭“終審權(quán)”。以“法無授權(quán)便無權(quán)”為唯一原則，即“憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”沒有明文規(guī)定的前置和條件一律取締。以“四個(gè)一律”為唯一工作標(biāo)準(zhǔn)，即凡法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定以外的，一律取消；能通過個(gè)人現(xiàn)有證照來證明的，一律取消；能采取申請人書面承諾方式解決的，一律取消；能通過網(wǎng)絡(luò)核驗(yàn)的，一律取消。對民生關(guān)鍵事審批的前置條件和申請材料是否以法理為據(jù)，進(jìn)行“刀刃向內(nèi)”的審查清理，徹底解決民生事項(xiàng)辦理“理而不清、法理不足”的“中梗阻”現(xiàn)象。
第三，以“扁平化”改革變“部門化政府”為“整體性政府”?！皩徟ㄍァ豹?dú)立于各利益相關(guān)部門之上，借鑒法律訴訟的儀式感、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，界定整合多部門多環(huán)節(jié)的“一件事”，建立一套跨部門工作專班、全事項(xiàng)編纂方案、閉環(huán)式工作流程、扁平化移動辦公平臺、績效化考核督查制度，變金字塔管理為扁平化管理，變部門化政府為整體性政府，推進(jìn)了改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。
最后，以技術(shù)應(yīng)用推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，為改革提供技術(shù)支撐。將“政務(wù)釘釘”作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要平臺進(jìn)行各類微應(yīng)用開發(fā)，由原來部門分頭依次辦理，改為同一信息平臺上同時(shí)辦理，所有權(quán)力都在網(wǎng)上運(yùn)行、辦事真正實(shí)現(xiàn)事事陽光、節(jié)節(jié)碗扣、處處留痕，各部門變互相前置為相互印證，變互相推諉為相互督促，從而倒逼作風(fēng)理念發(fā)生質(zhì)的變化。
改革紅利的疊加效應(yīng)
2018年10月，浙江省“最多跑一次”改革專項(xiàng)測評中，寧海的“最多跑一次”實(shí)現(xiàn)率和企業(yè)群眾滿意率，綜合成績位居全省第一。綜合來看，寧海審批法庭實(shí)現(xiàn)了三大改革紅利。
首先，投資項(xiàng)目審批駛?cè)搿翱燔嚨馈?。針對投資項(xiàng)目審批這一改革的重難點(diǎn)，寧?？h“審批法庭”在著力“做減法”的基礎(chǔ)上，著力解決投資項(xiàng)目審批縱向?qū)徟鷮蛹壧?、縣域范圍內(nèi)審批平臺分散，以及第三方中介機(jī)構(gòu)時(shí)間過長、信息不對稱、監(jiān)管較難等問題。經(jīng)審批法庭裁決，一般企業(yè)投資項(xiàng)目審批精簡事項(xiàng)、前置和材料共87項(xiàng)，其中審批材料從原128項(xiàng)減少至74項(xiàng)。通過事項(xiàng)材料法治化、流程再造標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)共享信息化，全面運(yùn)用項(xiàng)目審批監(jiān)管平臺2.0版+“政務(wù)釘釘”，實(shí)現(xiàn)一般企業(yè)投資項(xiàng)目審批大幅提速提質(zhì)，原157天全流程審批實(shí)現(xiàn)“一次也不跑”“最多37天”，其中政府部門審批時(shí)間從65天壓縮為6天。
其次，營商環(huán)境得以優(yōu)化，激發(fā)了縣域發(fā)展活力。通過“審批法庭”，出臺一系列改革舉措，大大激發(fā)了群眾和企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。通過“審批法庭”裁決，寧海全市率先實(shí)施住所申報(bào)承諾制改革，取消66類項(xiàng)目的場所證明要求，除房屋性質(zhì)、行業(yè)門類兩份負(fù)面清單外，自2017年9月18日改革以來，成立市場主體9419家，去年同期5632家，同比增長67.2%。
第三，撬動和深化了“最多跑一次”改革。寧?！皩徟ㄍァ睓C(jī)制的建立，創(chuàng)建了“審批之審批”的寧海模式，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”改革的法定化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化。從理念、制度和執(zhí)行三個(gè)維度撬動和深化了“最多跑一次”改革，破除了審批部門與項(xiàng)目屬地之間的原始壁壘，實(shí)現(xiàn)“跨層級、跨部門、跨區(qū)域”的有效融合，強(qiáng)化了行政部門的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，推進(jìn)了寧海“整體性政府”建設(shè)。
“審批法庭”機(jī)制獨(dú)立于改革各利益相關(guān)部門，突破利益固化和墨守成規(guī)，有效地突破了企業(yè)投資項(xiàng)目審批部門“不能砍”“不敢砍”“不想砍”的傳統(tǒng)觀念，以及“一件事”整合過程中前置過多過雜、缺乏系統(tǒng)性統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)的體制障礙，從制度上避免了各個(gè)行政部門隨意擴(kuò)張行政許可、濫設(shè)前置事項(xiàng)的行為，從機(jī)制上徹底斬?cái)嗔俗璧K改革的利益鏈，充分激發(fā)了寧海的市場活力、釋放了內(nèi)需潛力。
總的來看，寧?！皩徟ㄍァ睓C(jī)制架構(gòu)清晰、職責(zé)明確、操作簡單、效果明顯、創(chuàng)新性強(qiáng)，具有較強(qiáng)的可推廣性和可復(fù)制性。
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