朱丹

摘要：本文通過界定PPP模式的定義和分類，對PPP模式的不同內(nèi)涵進(jìn)行了總結(jié)，并分析國內(nèi)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗對其所存在的問題進(jìn)行了歸納，對今后PPP模式的應(yīng)用提出了意見和建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;現(xiàn)狀;問題;建議

1PPP模式的基本概念

PPP模式即Public-Private-Partnership，是指政府與私人組織為了建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或提供某種公共物品和服務(wù)，在雙方簽訂特許權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上所形成的一種伙伴式的合作關(guān)系。雙方為確保合作的順利完成，通過簽署合同來明確權(quán)利和義務(wù)，最終使合作各方都能達(dá)到比預(yù)期單獨行動時更為有利的結(jié)果：政府的財政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險更輕。

2PPP模式的分類

（1）外包類

由私人部門承擔(dān)整個項目的建設(shè)、維護(hù)等過程中的一項或幾項，政府為其提供產(chǎn)品或服務(wù)的費(fèi)用。在外包類的PPP項目中，私人部門對政府提供的服務(wù)是單純的商業(yè)價值交換行為，不參與項目的運(yùn)營以及項目的收益，因此項目投資和經(jīng)營的風(fēng)險也是由政府承擔(dān)。

（2）特許經(jīng)營類

私人部門被授予特許經(jīng)營權(quán)，涉及的項目環(huán)節(jié)要比外包類多，一般包括項目的投資或運(yùn)營。在特許經(jīng)營類PPP項目中，風(fēng)險由公共部門和私人部門共同承同擔(dān)。私人部門在項目的特許經(jīng)營期限之后需要把項目移交公共部門。

（3）私有化類

私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，同時也要承擔(dān)項目的全部風(fēng)險。這類項目的所有權(quán)永久歸私人所有。為了不會由于私人部門的權(quán)利過大進(jìn)而損害公共福利，在項目定價和服務(wù)質(zhì)量等方面，私人部門必須接受政府部門的監(jiān)督管理。

3國內(nèi)PPP模式的實施現(xiàn)狀

目前國內(nèi)PPP模式在政府的支持下也得到了快速的發(fā)展。2002年12月，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，意見中允許外資和民資進(jìn)入城市基礎(chǔ)建設(shè)項目，如2003年的杭州灣跨海大橋，浙江省沿海鐵路。2003年，黨的十六大報告首先肯定了非公有制經(jīng)濟(jì)的作用，并指出仍要鼓勵支持非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，允許私營企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施以及公共事業(yè)等進(jìn)行投資。

4PPP模式在實施過程中存在的問題

（1）PPP模式?jīng)]有完善的法律法規(guī)支撐

目前我國對于PPP模式的研究還仍處于理論引進(jìn)階段，不健全的法律制度是PPP模式發(fā)展的主要障礙之一。

（2）政府在公共設(shè)施建設(shè)中占主導(dǎo)角色

在建設(shè)公共設(shè)施的過程中，政府扮演者投資、監(jiān)管和經(jīng)營三種角色，這使得政府容易在行使其職能的過程中產(chǎn)生混淆，將會給公共事業(yè)的發(fā)展帶來很多不利。

（3）私營部門的融資存在困難

相對于其他投資主體，私營部門在融資方面存在融資渠道窄、融資成本過高以及規(guī)模較小等問題，因此在參與公共設(shè)施的建設(shè)中往往處于不利地位。

5國外PPP項目的經(jīng)驗借鑒

（1）英國

在公共設(shè)施建設(shè)中，英國采用PPP模式取得了較好的成績。將近80%的項目按時完成，20%的項目雖未按期完成，但其最長拖延時間最長未超過四個月。隨著政府和銀行等金融機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系發(fā)展密切，雙方的信任度增加，從1997年開始，政府的債務(wù)成本每年都在慢慢下降，21世紀(jì)以來，英國幾乎所有的PPP項目都按時完成并將成本控制在預(yù)算之內(nèi)。

（2）美國

美國作為一個法制比較健全的國家，各項法律條款成為美國運(yùn)用PPP模式進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)的工具和武器。政府通過合同將建設(shè)公共設(shè)施的項目承包給私營部門，由私營部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)與經(jīng)營，并由政府回購。其中合同管理是PPP模式實施的核心所在，依據(jù)合同來確定利權(quán)責(zé)的劃分以及利益的分配，運(yùn)用合同條款明確各方的訴求，進(jìn)而達(dá)到減少紛爭，簡化流程的目的，使項目的實施具有法律保障。這些經(jīng)驗對于我國在如何完善合同法等方面都有著重要的借鑒意義。

6國內(nèi)PPP模式實施過程中的改善與建議

通過分析目前PPP模式在我國實施中存在的問題以及國外的先進(jìn)經(jīng)驗，關(guān)于PPP模式的實施應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行改善。

（1）完善法律制度體系

完善的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，它能增強(qiáng)投資者信心，降低項目風(fēng)險。PPP模式涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許經(jīng)營權(quán)等諸多方面，內(nèi)容復(fù)雜。作為項目運(yùn)作的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，公共部門應(yīng)保護(hù)和促進(jìn)公共利益，形成一套在PPP項目實施過程中的規(guī)范化交易流程。

（2）政府正確定位，合理界定職責(zé)邊界

政府長期在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演主導(dǎo)角色，應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c社會本合作提供監(jiān)督指導(dǎo)的角色。政府應(yīng)改革公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制，創(chuàng)新管理制度，更好地發(fā)揮其監(jiān)督指導(dǎo)以及合作者的職能。

（3）形成有效的監(jiān)管體系

政府監(jiān)管在項目實施過程中發(fā)揮著極為重要的作用，這要求我們應(yīng)該建立適合項目長期發(fā)展的監(jiān)管體系，制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。在PPP模式實施過程中，所有涉及的利益相關(guān)方須確立一套良好的審計、監(jiān)督評價體系和方法，以確保PPP項目健康有效的實施。

摘要：本文通過界定PPP模式的定義和分類，對PPP模式的不同內(nèi)涵進(jìn)行了總結(jié)，并分析國內(nèi)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗對其所存在的問題進(jìn)行了歸納，對今后PPP模式的應(yīng)用提出了意見和建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;現(xiàn)狀;問題;建議

1PPP模式的基本概念

PPP模式即Public-Private-Partnership，是指政府與私人組織為了建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或提供某種公共物品和服務(wù)，在雙方簽訂特許權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上所形成的一種伙伴式的合作關(guān)系。雙方為確保合作的順利完成，通過簽署合同來明確權(quán)利和義務(wù)，最終使合作各方都能達(dá)到比預(yù)期單獨行動時更為有利的結(jié)果：政府的財政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險更輕。

2PPP模式的分類

（1）外包類

由私人部門承擔(dān)整個項目的建設(shè)、維護(hù)等過程中的一項或幾項，政府為其提供產(chǎn)品或服務(wù)的費(fèi)用。在外包類的PPP項目中，私人部門對政府提供的服務(wù)是單純的商業(yè)價值交換行為，不參與項目的運(yùn)營以及項目的收益，因此項目投資和經(jīng)營的風(fēng)險也是由政府承擔(dān)。

（2）特許經(jīng)營類

私人部門被授予特許經(jīng)營權(quán)，涉及的項目環(huán)節(jié)要比外包類多，一般包括項目的投資或運(yùn)營。在特許經(jīng)營類PPP項目中，風(fēng)險由公共部門和私人部門共同承同擔(dān)。私人部門在項目的特許經(jīng)營期限之后需要把項目移交公共部門。

（3）私有化類

私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，同時也要承擔(dān)項目的全部風(fēng)險。這類項目的所有權(quán)永久歸私人所有。為了不會由于私人部門的權(quán)利過大進(jìn)而損害公共福利，在項目定價和服務(wù)質(zhì)量等方面，私人部門必須接受政府部門的監(jiān)督管理。

3國內(nèi)PPP模式的實施現(xiàn)狀

目前國內(nèi)PPP模式在政府的支持下也得到了快速的發(fā)展。2002年12月，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，意見中允許外資和民資進(jìn)入城市基礎(chǔ)建設(shè)項目，如2003年的杭州灣跨海大橋，浙江省沿海鐵路。2003年，黨的十六大報告首先肯定了非公有制經(jīng)濟(jì)的作用，并指出仍要鼓勵支持非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，允許私營企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施以及公共事業(yè)等進(jìn)行投資。

4PPP模式在實施過程中存在的問題

（1）PPP模式?jīng)]有完善的法律法規(guī)支撐

目前我國對于PPP模式的研究還仍處于理論引進(jìn)階段，不健全的法律制度是PPP模式發(fā)展的主要障礙之一。

（2）政府在公共設(shè)施建設(shè)中占主導(dǎo)角色

在建設(shè)公共設(shè)施的過程中，政府扮演者投資、監(jiān)管和經(jīng)營三種角色，這使得政府容易在行使其職能的過程中產(chǎn)生混淆，將會給公共事業(yè)的發(fā)展帶來很多不利。

（3）私營部門的融資存在困難

相對于其他投資主體，私營部門在融資方面存在融資渠道窄、融資成本過高以及規(guī)模較小等問題，因此在參與公共設(shè)施的建設(shè)中往往處于不利地位。

5國外PPP項目的經(jīng)驗借鑒

（1）英國

在公共設(shè)施建設(shè)中，英國采用PPP模式取得了較好的成績。將近80%的項目按時完成，20%的項目雖未按期完成，但其最長拖延時間最長未超過四個月。隨著政府和銀行等金融機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系發(fā)展密切，雙方的信任度增加，從1997年開始，政府的債務(wù)成本每年都在慢慢下降，21世紀(jì)以來，英國幾乎所有的PPP項目都按時完成并將成本控制在預(yù)算之內(nèi)。

（2）美國

美國作為一個法制比較健全的國家，各項法律條款成為美國運(yùn)用PPP模式進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)的工具和武器。政府通過合同將建設(shè)公共設(shè)施的項目承包給私營部門，由私營部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)與經(jīng)營，并由政府回購。其中合同管理是PPP模式實施的核心所在，依據(jù)合同來確定利權(quán)責(zé)的劃分以及利益的分配，運(yùn)用合同條款明確各方的訴求，進(jìn)而達(dá)到減少紛爭，簡化流程的目的，使項目的實施具有法律保障。這些經(jīng)驗對于我國在如何完善合同法等方面都有著重要的借鑒意義。

6國內(nèi)PPP模式實施過程中的改善與建議

通過分析目前PPP模式在我國實施中存在的問題以及國外的先進(jìn)經(jīng)驗，關(guān)于PPP模式的實施應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行改善。

（1）完善法律制度體系

完善的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，它能增強(qiáng)投資者信心，降低項目風(fēng)險。PPP模式涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許經(jīng)營權(quán)等諸多方面，內(nèi)容復(fù)雜。作為項目運(yùn)作的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，公共部門應(yīng)保護(hù)和促進(jìn)公共利益，形成一套在PPP項目實施過程中的規(guī)范化交易流程。

（2）政府正確定位，合理界定職責(zé)邊界

政府長期在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演主導(dǎo)角色，應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c社會本合作提供監(jiān)督指導(dǎo)的角色。政府應(yīng)改革公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制，創(chuàng)新管理制度，更好地發(fā)揮其監(jiān)督指導(dǎo)以及合作者的職能。

（3）形成有效的監(jiān)管體系

政府監(jiān)管在項目實施過程中發(fā)揮著極為重要的作用，這要求我們應(yīng)該建立適合項目長期發(fā)展的監(jiān)管體系，制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。在PPP模式實施過程中，所有涉及的利益相關(guān)方須確立一套良好的審計、監(jiān)督評價體系和方法，以確保PPP項目健康有效的實施。