桑軍

摘要：區(qū)縣財(cái)政是國(guó)家財(cái)政的基礎(chǔ)，其發(fā)展?fàn)顩r直接關(guān)系著國(guó)家財(cái)政的振興及國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定，關(guān)系著國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)能否持續(xù)快速發(fā)展。1994年推行分稅制改革以來(lái)，逐步扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政困難被動(dòng)局面，為加強(qiáng)國(guó)家治理、全國(guó)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。由于后續(xù)轉(zhuǎn)移支付制度不健全，財(cái)權(quán)與事權(quán)責(zé)任劃分不明晰，給地方財(cái)政特別是區(qū)縣財(cái)政造成巨大支出壓力，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展壓力不斷加大。分析區(qū)縣財(cái)政存在問(wèn)題及成因，針對(duì)債務(wù)規(guī)模較大、防控風(fēng)險(xiǎn)能力較差、資金使用效益不高等情況，就如何壯大區(qū)域經(jīng)濟(jì)、規(guī)范收支管理、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行探討，對(duì)財(cái)政管理具有重要意義，關(guān)系到政權(quán)穩(wěn)定、社會(huì)和諧、群眾生活。

關(guān)鍵詞：區(qū)縣財(cái)政;預(yù)算管理;財(cái)務(wù)監(jiān)管

區(qū)縣財(cái)政是國(guó)家財(cái)政管理體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。近年來(lái)，國(guó)家深入推進(jìn)財(cái)政改革，規(guī)范基層財(cái)政管理，在建立公共財(cái)政、陽(yáng)關(guān)財(cái)政方面取得顯著成績(jī)，但區(qū)縣財(cái)政在保障地方運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面承受更大壓力，同時(shí)存在許多困難。本文以西部某區(qū)為例，就當(dāng)前區(qū)縣財(cái)政管理取得的成績(jī)、存在的問(wèn)題及成因、解決問(wèn)題的建議與大家共同探討。

一、區(qū)縣財(cái)政管理取得的成績(jī)

（一）預(yù)算管理取得突破

財(cái)政工作中，預(yù)算管理工作首當(dāng)其沖。目前區(qū)縣預(yù)算管理從“粗放式”已經(jīng)向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)變，改變了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”預(yù)算編制方法，實(shí)行“零基預(yù)算”，提高了預(yù)算的準(zhǔn)確性。同時(shí)嚴(yán)格實(shí)行“二上二下”編報(bào)程序，由基層編起、逐級(jí)匯總，明確預(yù)算編制各階段具體任務(wù)和職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制程序化、規(guī)范化和制度化，增強(qiáng)預(yù)算科學(xué)性和準(zhǔn)確性，形成了職責(zé)分工明確，協(xié)作有力，積極高效的工作機(jī)制。按照預(yù)算法規(guī)定，能夠及時(shí)、規(guī)范、完整做好預(yù)決算公開(kāi)工作，做到時(shí)間統(tǒng)一、平臺(tái)統(tǒng)一、內(nèi)容統(tǒng)一、格式統(tǒng)一，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，注重公開(kāi)實(shí)效，積極接受社會(huì)監(jiān)督，打造陽(yáng)光財(cái)政。

（二）債務(wù)管理明顯規(guī)范

落實(shí)《預(yù)算法》、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[2014]45號(hào)）等法律文件精神，隨著政府債務(wù)審計(jì)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)力度不斷加大，債務(wù)管理工作得到高度重視，債務(wù)舉借、使用、償還和監(jiān)督管理行為得到有效規(guī)范。為打好“三場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)”，有效防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府出臺(tái)《政府債務(wù)管理辦法》和《政府性債務(wù)化解方案》，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)管職能，及時(shí)償還債務(wù)本息，有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，加快轉(zhuǎn)型，規(guī)范運(yùn)作，政府或有債務(wù)規(guī)模有效控制。

（三）財(cái)政監(jiān)管體系初步形成

通過(guò)實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革、開(kāi)展財(cái)政投資評(píng)審、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理、推行電子化政府采購(gòu)等措施，“五位一體”現(xiàn)代財(cái)政管理制度初步形成，財(cái)政資金全程監(jiān)管日趨完善。同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政、預(yù)算單位內(nèi)部控制管理，確保權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。通過(guò)完善管理制度，變事后監(jiān)督為事前事中監(jiān)督，有效防范違規(guī)行為發(fā)生。

（四）資金效益逐步提高

通過(guò)規(guī)范部門預(yù)算管理，健全單位內(nèi)部控制制度，加大審計(jì)監(jiān)督力度和建立項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度，財(cái)政資金使用得到有效規(guī)范。特別是建立完善項(xiàng)目事前、事中及事后績(jī)效評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)格立項(xiàng)程序，從源頭上防止項(xiàng)目績(jī)效不佳;項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)規(guī)范項(xiàng)目變更事項(xiàng)，加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)展情況考核;項(xiàng)目完工后除竣工審計(jì)評(píng)審?fù)猓€評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否發(fā)揮預(yù)期效益，并長(zhǎng)期關(guān)注其變化情況。同時(shí)加大存量資金統(tǒng)籌使用力度，對(duì)進(jìn)展緩慢的項(xiàng)目資金及時(shí)盤活，統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需領(lǐng)域，財(cái)政資金效益得到顯著提升。

二、目前區(qū)縣存在的問(wèn)題及成因

當(dāng)前區(qū)縣財(cái)政困難的形成原因，既有客觀的，也有主觀的;既有歷史的，也有現(xiàn)實(shí)的;既有運(yùn)行體制的原因，也有工作機(jī)制的原因。綜合分析，主要有以下方面：

（一）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，結(jié)構(gòu)不盡合理

目前，西部區(qū)縣經(jīng)濟(jì)普遍缺乏活力和前景廣闊的支柱產(chǎn)業(yè)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)以中小企業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，占比較低，增長(zhǎng)緩慢，抵御政策調(diào)整和市場(chǎng)波動(dòng)能力較差。以高陵區(qū)為例，支柱產(chǎn)業(yè)為制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)，受國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和房地產(chǎn)市場(chǎng)影響波動(dòng)較大。同時(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不盡合理，“一二三”產(chǎn)業(yè)比重全市不匹配，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，特別是新興服務(wù)業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高。近年來(lái)，雖然先后出臺(tái)《支持服務(wù)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策》《加快服務(wù)業(yè)發(fā)展二十條》等激勵(lì)措施，但成效不佳。

（二）減免政策落地，短期內(nèi)收入影響較大

國(guó)家通過(guò)實(shí)施減稅降費(fèi)政策，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以財(cái)政收入的“減法”換取企業(yè)效益的“加法”和市場(chǎng)活力的“乘法”。國(guó)家減稅降費(fèi)政策主要集中在制造業(yè)、中小企業(yè)、科技初創(chuàng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)稅收的減免，同時(shí)取消行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，壓縮非稅收入規(guī)模。目前西部區(qū)縣主要以制造業(yè)和中小企業(yè)為主，減免政策將直接影響其稅收總量。減免政策落地初期，由于激活經(jīng)濟(jì)作用尚未顯現(xiàn)，而收入規(guī)模卻明顯下降，短期內(nèi)將使區(qū)縣財(cái)政困難加重。

（三）債務(wù)規(guī)模龐大，還本付息壓力巨大

以前，區(qū)縣級(jí)債務(wù)管理不盡規(guī)范，舉債方式多樣，根源復(fù)雜，涉及面廣，化解難度大。近年，國(guó)家通過(guò)堵后門，開(kāi)前門，舉債行為得到規(guī)范，但歷史原因形成的政府債務(wù)規(guī)模龐大，每年還本付息壓力大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，許多區(qū)縣綜合債務(wù)率徘徊在100%左右，每年還本付息支出達(dá)到財(cái)政支出15%以上，嚴(yán)重制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)專項(xiàng)債券資金運(yùn)營(yíng)管理不盡規(guī)范，只注重舉債和前期項(xiàng)目建設(shè)，不重視后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及回籠資金管理，甚至回籠資金挪用到其他項(xiàng)目建設(shè)，造成還本付息資金無(wú)法保障。

（四）分稅制后，財(cái)力向上層層集中

現(xiàn)行財(cái)政體制屬于財(cái)力層層向上集中的機(jī)制。主要表現(xiàn)在中央集中財(cái)力的程度不斷提高，集中程度過(guò)大，集中速度過(guò)快，必然影響地方財(cái)力，影響地方承擔(dān)的支出事項(xiàng)。中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，從分稅制前的不足30%增長(zhǎng)到接近60%。同時(shí)分稅制改革后，省市兩級(jí)政府財(cái)力集中程度也在不斷加大。每級(jí)財(cái)政體制的共同特點(diǎn)是采取層層集中的策略，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金，將收入多，增長(zhǎng)潛力大的稅種全部或高比例地上劃。這樣，處于基層的區(qū)縣級(jí)自然困難。比如，費(fèi)改稅的環(huán)境保護(hù)稅和水資源稅全部由省市按3：7分成，未向區(qū)縣分成。

（五）轉(zhuǎn)移支付制度不健全，支出管理不合理

一是分稅制改革后，與之配套的轉(zhuǎn)移支付制度尚未完善，支出責(zé)任與事權(quán)劃分不明確，造成“財(cái)力向上層層集中，支出責(zé)任層層下移”，導(dǎo)致區(qū)縣“財(cái)少事多”，支出壓力巨大，重點(diǎn)是一般轉(zhuǎn)移支付比例較小，區(qū)縣統(tǒng)籌使用資金嚴(yán)重受限。二是主要支出領(lǐng)域壓力較大。特別是義務(wù)教育、城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等社會(huì)事項(xiàng)，及道路建設(shè)、城市綠化美化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目規(guī)模大、投資多給區(qū)縣財(cái)政形成支出壓力。同時(shí)部分省市投資項(xiàng)目，要求區(qū)縣按比例配套資金，同樣造成區(qū)縣支出壓力。三是機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政供養(yǎng)人員較多，區(qū)縣成為典型的“吃飯”財(cái)政。今年上級(jí)多次出臺(tái)上調(diào)財(cái)政供養(yǎng)人員工資，增加考核獎(jiǎng)等政策，另外對(duì)公檢法司、審計(jì)、紀(jì)檢、有毒有害等崗位實(shí)行特殊補(bǔ)貼，直接增加區(qū)縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。

三、解決當(dāng)前問(wèn)題的建議

（一）加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，解決區(qū)縣財(cái)政困難的根本途徑是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，壯大財(cái)源。一是立足工業(yè)強(qiáng)縣，大力發(fā)展新興工業(yè)，利用財(cái)政杠桿，給予政策傾斜、投融資幫助，科技創(chuàng)新等方面給予扶持，幫助中小企業(yè)快速發(fā)展壯大，讓經(jīng)營(yíng)困難的企業(yè)走出困境并逐步邁入規(guī)上工業(yè)行列。二是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。按照工業(yè)經(jīng)營(yíng)理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)品牌，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品加工拉長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。按照市場(chǎng)牽龍頭、龍頭帶基地、基地聯(lián)農(nóng)戶模式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化促農(nóng)增收，增加財(cái)政收入。三是做好招商引資工作。將招商引資作為一號(hào)工程，實(shí)施招商引資戰(zhàn)略，堅(jiān)持“引資”與“引智”相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)借外發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)提檔升級(jí)。

（二）規(guī)范收支管理，提高資金效益

一是強(qiáng)化收入征管。在全面貫徹落實(shí)國(guó)家減稅降費(fèi)政策的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)稅收征管，杜絕跑冒滴漏，確保應(yīng)收盡收。同時(shí)挖掘增收潛力，努力將減收不利因素降至最低。二是加強(qiáng)支出預(yù)算管理。進(jìn)一步規(guī)范、細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算準(zhǔn)確性和完整性。規(guī)范賬戶管理，集中財(cái)政資金，提高資金使用效益。三是完善監(jiān)管體系。進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、投資評(píng)審、審計(jì)監(jiān)督制度，盡快建立動(dòng)態(tài)監(jiān)控制度，變事后監(jiān)督為事前和事中監(jiān)督，最大限度規(guī)范支出行為，提升理財(cái)能力。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度，明確事權(quán)與支出責(zé)任

逐步完善區(qū)縣財(cái)政體制，按照建立公共財(cái)政的要求，合理劃分區(qū)縣財(cái)權(quán)、明確事權(quán)，確保區(qū)縣有穩(wěn)定的收入來(lái)源，加大上級(jí)對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付力度，不斷提高一般轉(zhuǎn)移支付比例，努力增加區(qū)縣財(cái)政保障能力。特別在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共安全、財(cái)政供養(yǎng)人員、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，進(jìn)一步強(qiáng)化中省投入責(zé)任，合理分擔(dān)。否則，不利于區(qū)縣管理，影響社會(huì)事業(yè)發(fā)展和穩(wěn)定大局。

（四）深化機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)人員，轉(zhuǎn)變政府管理方式

一是要加快轉(zhuǎn)變政府職能，合并機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員，對(duì)超編人員，要制定人員分流安置政策，切實(shí)改變機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多的局面。二是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建立公共財(cái)政。對(duì)社會(huì)能夠完成的管理服務(wù)事務(wù)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)，減少政府在人財(cái)物方面的投入，降低政府運(yùn)行成本。三是轉(zhuǎn)變觀念，改變政府管理方式。建立服務(wù)型政府，并不是對(duì)所有事務(wù)都要大包大攬，要加強(qiáng)國(guó)家政策宣傳引導(dǎo)，盡早化解社會(huì)矛盾，規(guī)范政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行。同時(shí)轉(zhuǎn)變扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，由“補(bǔ)”變“投”，實(shí)現(xiàn)政府企業(yè)合作共贏，提高財(cái)政資金使用效益。

（五）化解存量債務(wù)，規(guī)范債務(wù)運(yùn)營(yíng)

近年，通過(guò)規(guī)范債務(wù)管理，無(wú)序舉債行為得到有效制止。當(dāng)前存在債務(wù)規(guī)模龐大，底數(shù)不清等問(wèn)題，需對(duì)債務(wù)進(jìn)行全面梳理，摸底底數(shù)，為全面化解債務(wù)奠定基礎(chǔ)?？梢酝ㄟ^(guò)出臺(tái)欠賬呆賬核銷政策;拍賣租賃盤活資產(chǎn)資源;置換債權(quán)債務(wù);企業(yè)改組破產(chǎn)重組消化現(xiàn)有債務(wù)。同時(shí)對(duì)新增專項(xiàng)債券，建立全生命周期跟蹤，規(guī)范運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，防止流失挪用，確保專項(xiàng)債券收益平衡，降低財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

四、總結(jié)

隨著我國(guó)各項(xiàng)政策的不斷出臺(tái)與實(shí)行，區(qū)域財(cái)政工作也在不斷的完善，財(cái)政管理工作已經(jīng)取得一定成績(jī)。但當(dāng)前區(qū)縣財(cái)政仍存在困難，導(dǎo)致區(qū)縣財(cái)政困難的形成是多方面的原因。筆者也針對(duì)其提出解決措施，希望能夠推動(dòng)區(qū)縣財(cái)政工作的開(kāi)展。

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