馬智利 魏東

摘要：從宅基地使用權(quán)、房屋及附屬設(shè)施所有權(quán)、宅基地發(fā)展權(quán)三個(gè)方面入手，簡述了宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償包括的主要內(nèi)容，提出了宅基地住房券的價(jià)格補(bǔ)償模型，以期保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益.為其在城鎮(zhèn)地區(qū)生存提供資金保障。

關(guān)鍵詞：宅基地住房券;價(jià)格補(bǔ)償;宅基地發(fā)展權(quán);測算模型;機(jī)制研究

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）10-0043-48 收稿日期：2019-08-25

1引言

目前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程正處于中期加速階段，隨著工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)行，人口不斷由農(nóng)村流向城市，使得城鎮(zhèn)地區(qū)的建設(shè)用地需求逐漸增大。但是由于土地資源總量有限，中央政府實(shí)行了嚴(yán)格的建設(shè)用地總量控制和土地用途管制制度。2015年到2018年4年時(shí)間內(nèi)，土地供應(yīng)指標(biāo)由770萬畝減少到580萬畝。其中2017年國土資源部下達(dá)的600萬畝城市建設(shè)用地指標(biāo)只有約60萬畝用于城市房地產(chǎn)開發(fā)工作，城市建設(shè)用地指標(biāo)十分匱乏。與此同時(shí)，城市建設(shè)用地需求的增加不可避免要將更多的農(nóng)業(yè)用地、耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開放以來國家耕地逐年減少，1980年國家耕地面積為23億畝，而到2016年時(shí)國家耕地面積僅剩20.24億畝。在城市建設(shè)用地指標(biāo)短缺，耕地面積遞減的嚴(yán)峻形勢下，我國大量的農(nóng)村閑置宅基地為城鎮(zhèn)化提供了一條新的出路。一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型升級帶動農(nóng)村富余勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)工作，農(nóng)村地區(qū)宅基地大量閑置。另一方面，土地利用監(jiān)管機(jī)制的缺位及村莊規(guī)劃體系的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)、“一宅多戶”等問題突出。按當(dāng)前農(nóng)村居民人均建設(shè)用地220平方米、城市居民人均建設(shè)用地100平方米的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，如果有1億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇退出宅基地，將節(jié)約出1.2萬平方公里的土地?？梢钥闯?，農(nóng)村宅基地具有十分巨大的整理潛力。通過建立宅基地住房券制度可以集約利用宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出宅基地從而建立“地隨人走”的供地機(jī)制，在耕地面積不減少的情況下為城鎮(zhèn)化騰出更多建設(shè)用地指標(biāo)。

目前關(guān)于宅基地住房券的研究主要集中在概念、產(chǎn)生背景、交易制度等問題上，針對宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制的研究較少，同領(lǐng)域的宅基地退出補(bǔ)償研究也主要集中在理論層面，具體補(bǔ)償缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。本文基于現(xiàn)有宅基地住房券的相關(guān)理論，以保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益為基礎(chǔ)進(jìn)行了宅基地住房券的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制研究，主要致力于完善宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償體系，為宅基地的退出補(bǔ)償提供參考。

2宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制研究背景

2.1宅基地住房券制度

與我國現(xiàn)行的租房券、房票不同，宅基地住房券是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特有的，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口用退出宅基地置換城市住房以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易的憑證。宅基地住房券的內(nèi)涵由三部分構(gòu)成：一是地。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿申請退出宅基地后，宅基地通過復(fù)墾轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，同時(shí)形成建設(shè)用地指標(biāo)流，通過“地地掛鉤”轉(zhuǎn)移到城市，增加城市土地供給。二是資金。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益被折算成為等價(jià)的宅基地住房券基金，可以用于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市租賃公租房、購買共有產(chǎn)權(quán)房和商品房。三是人。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出宅基地后身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛?/p>

宅基地住房券具有以下特點(diǎn)：一是發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。宅基地住房券由宅基地退出主體所在市（區(qū)）房管局負(fù)責(zé)統(tǒng)一印刷和統(tǒng)一發(fā)放，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。二是使用途徑單一。與現(xiàn)金補(bǔ)償、房屋置換補(bǔ)償一樣，住房券作為一種特殊的貨幣，也是對退宅農(nóng)戶的一種價(jià)值補(bǔ)償，但是只能用于購買城市住房和租賃公租房，不能在市場上流通。三是實(shí)名制信息登記。宅基地住房券券面包含核發(fā)對象的姓名、身份證號、宅基地所在位置、確權(quán)證書登記宅基地面積、宅基地復(fù)墾耕地有效面積、券面額度、發(fā)放日期、租購房屋的位置、租金和售價(jià)等詳細(xì)信息，加蓋房管局公章，并在“住房券”信息管理系統(tǒng)注冊登記，嚴(yán)禁住房券轉(zhuǎn)讓或者出售。四是全國聯(lián)網(wǎng)的宅基地住房券信息平臺。住房券信息可隨時(shí)、隨地調(diào)取，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可憑身份證到居住地房管局申請宅地住房券的掛失和補(bǔ)辦業(yè)務(wù)。

宅基地住房券制度的設(shè)立可以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。一方面，宅基地住房券制度解決了農(nóng)村大量宅基地閑置的問題，喚醒了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的沉睡資產(chǎn)，使得進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得較大的“一次性”財(cái)產(chǎn)性收入;另一方面，在不突破土地所有權(quán)制度、土地用途管制制度、用地指標(biāo)管制制度的前提下增加了城市建設(shè)用地指標(biāo)的供給。

2.2宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

在目前存在的農(nóng)民退出宅基地的方式中，補(bǔ)償辦法還存在較多問題。首先，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，農(nóng)民在退出宅基地后生活成本增加，難以維持原有的生活水平。其次，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式基本上都是由政府單方面決定的，并未征求農(nóng)民的意見，農(nóng)民享受不到應(yīng)有的權(quán)益。宅基地退出過程中農(nóng)民享有的權(quán)益包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會權(quán)益和政治權(quán)益三個(gè)方面。其中，經(jīng)濟(jì)權(quán)益指宅基地的所有權(quán)、房屋及附屬設(shè)施的所有權(quán)以及入市流轉(zhuǎn)利用的土地發(fā)展權(quán)等。社會權(quán)益指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有依附于土地的住房、就業(yè)、養(yǎng)老保障等基本福利政策。政治權(quán)益是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為村集體的一員享有對宅基地退出工作的知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)等。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有的權(quán)益構(gòu)成，如圖1所示。

在以上三種權(quán)益中，政治權(quán)益是一種無形的價(jià)值，在宅基地退出過程中體現(xiàn)。社會權(quán)益雖然在一定程度上可以量化，但無論選擇轉(zhuǎn)移還是留在農(nóng)村，該項(xiàng)權(quán)益始終伴隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。為保障這種權(quán)益，政府應(yīng)該充分考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出宅基地后所面臨的生存問題，完善相關(guān)配套保障機(jī)制，將就業(yè)幫扶和養(yǎng)老、醫(yī)療等各項(xiàng)社會保障落實(shí)到位，使退宅農(nóng)民在進(jìn)入城鎮(zhèn)后享有與城鎮(zhèn)居民平等的各項(xiàng)權(quán)利。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的背景下，宅基地由生產(chǎn)資料保障功能開始向資產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)權(quán)益在市場作用下得以顯化。因此，本文將從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)權(quán)益人手建立宅基地住房券的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制。

3宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)

3.1宅基地使用權(quán)價(jià)值補(bǔ)償

宅基地作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住保障，當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出宅基地時(shí)應(yīng)該獲得宅基地使用權(quán)補(bǔ)償。鑒于國家對城市住房的保障制度和農(nóng)村宅基地對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障的指導(dǎo)思想相同，宅基地使用權(quán)的價(jià)值類似于城市最低住房保障政策。結(jié)合現(xiàn)有的研究成果，采用“等價(jià)替代”的思想來衡量宅基地使用權(quán)的價(jià)值，以城鎮(zhèn)低收入家庭廉租房的租賃補(bǔ)貼為依據(jù)來衡量宅基地使用權(quán)的價(jià)值，其測算模型如下：

其中，V1表示單位面積宅基地使用權(quán)的價(jià)值（元/平方米），α1表示人均每月單位面積租房補(bǔ)貼（元/人*月），N1表示人均廉租房面積，P1表示人均年租賃住房補(bǔ)貼（元/人*年），r表示資本還原利率。s1表示該農(nóng)村地區(qū)的宅基地總面積，A1該農(nóng)村地區(qū)的總?cè)丝跀?shù)量。

3.2房屋及附屬設(shè)施所有權(quán)價(jià)值補(bǔ)償

宅基地的復(fù)墾需要平整場地和拆除宅基地上的房屋及其附屬物，我國《物權(quán)法》明確指出宅基地上的房屋和附屬設(shè)施屬于農(nóng)戶私人財(cái)產(chǎn)，因此在補(bǔ)償農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口時(shí)，必須考慮地上建筑物的價(jià)值。筆者認(rèn)為，對地上建筑物價(jià)值的評估，以前“一刀切”的做法不能滿足農(nóng)民的利益訴求，要以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益為原則，因地制宜。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，可以在與市場接軌的基礎(chǔ)上采用比較法對被拆遷房屋的價(jià)值進(jìn)行評估;在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于市場發(fā)育不成熟，可以根據(jù)房屋的新舊程度、結(jié)構(gòu)及耐久年限采用重置成本法進(jìn)行評估，對于一些用途單一的偏遠(yuǎn)農(nóng)村宅基地，還應(yīng)該乘以一定的折減系數(shù)，折減系數(shù)根據(jù)房屋所處具體地理位置以及成新率進(jìn)行評估確定;在對貧困地區(qū)弱勢群體的被拆遷房屋進(jìn)行評估時(shí)，應(yīng)采用政府指導(dǎo)評估法，使房屋價(jià)值高于市場價(jià)值，幫助農(nóng)民脫貧致富。需要注意的是，宅基地上房屋的面積以宅基地確權(quán)證書上標(biāo)注的面積為準(zhǔn)，針對宅基地附屬物的補(bǔ)償以各地區(qū)出臺的土地征收附屬設(shè)施補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算。本研究假設(shè)是退出宅基地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，針對其房屋及附屬物的補(bǔ)償，測算模型如下：

V2=P2*S2*（1-β1）+F

其中，P2表示宅基地單位面積重置價(jià)格，S2表示宅基地確權(quán)證書上登記的房屋建筑面積，β1為房屋折減系數(shù)，F(xiàn)表示附屬物的補(bǔ)償價(jià)值，V2為房屋及附屬設(shè)施所有權(quán)的價(jià)值。

3.3宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值補(bǔ)償

宅基地發(fā)展權(quán)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擁有的一種獨(dú)立可轉(zhuǎn)移的權(quán)利。宅基地住房券在市場上的交易實(shí)際上就是土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移：農(nóng)村作為土地發(fā)展權(quán)的發(fā)送區(qū)，退出的宅基地被復(fù)墾為耕地，土地用途和性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。還原出來的土地發(fā)展權(quán)通過指標(biāo)的形式轉(zhuǎn)移到城市，城市作為土地發(fā)展權(quán)的接受區(qū)，將原來規(guī)劃用途為農(nóng)業(yè)的土地征收為建設(shè)用地，獲得高于之前土地開發(fā)強(qiáng)度的權(quán)益，如圖2所示。

筆者認(rèn)為，與單純的作為生產(chǎn)生活資料的土地用途改變而發(fā)生的權(quán)利轉(zhuǎn)移不同，在指標(biāo)轉(zhuǎn)移過程中，土地發(fā)展權(quán)有兩種表現(xiàn)形式：一是權(quán)利發(fā)送區(qū)的土地性質(zhì)發(fā)生變化，這一部分土地發(fā)展權(quán)稱為宅基地發(fā)展權(quán);二是城市土地用途改變、價(jià)值增加，這一部分土地發(fā)展權(quán)稱為市地發(fā)展權(quán)。本文主要研究宅基地發(fā)展權(quán)的價(jià)值，對于市地發(fā)展權(quán)的價(jià)格可在土地出讓過程中由市場交易機(jī)制確定。

根據(jù)前文對宅基地的描述，將宅基地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移看作是宅基地住房券價(jià)格的一部分，建立的宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值評估模型如下：

V3=P-VG-C1-G2

式中，c1為政府對原有建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾過程中產(chǎn)生的成本，C2為土地驗(yàn)收合格后在農(nóng)村土地交易所進(jìn)行用地指標(biāo)交易產(chǎn)生的交易成本，VG為宅基地作為耕地時(shí)的價(jià)值，P為宅基地住房券在市場交易后形土地交易價(jià)格，上述指標(biāo)在實(shí)際計(jì)算過程中均采用單位面積價(jià)格計(jì)算。

對于耕種者而言，耕地的價(jià)值主要表現(xiàn)為產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品所帶來的經(jīng)濟(jì)效益，耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償一般以耕地產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品的市場價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。目前對于耕地產(chǎn)出價(jià)值的評估方法主要有市場比較法、基準(zhǔn)地價(jià)修正法、收益還原法等。而耕地主要通過種植產(chǎn)生效益，收益的好壞決定耕地價(jià)值的大小。因此，本文主要采取收益還原法來進(jìn)行研究。收益還原法是指在對比該地區(qū)同類地塊產(chǎn)出收益及費(fèi)用的基礎(chǔ)上，將待估耕地的預(yù)期年凈收益以一定的折現(xiàn)率還原為評價(jià)時(shí)的耕地總收益。計(jì)算公式為：

其中，r為折現(xiàn)率，可以按照社會時(shí)間偏好率和資本機(jī)會成本的加權(quán)平均數(shù)來確定，R表示單位面積耕地的年凈收益。n表示耕種期限。

3.4宅基地住房券的價(jià)值測算

由前文所述可知，宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償主要是為了保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住權(quán)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市后享有同等于城市居民的住房補(bǔ)貼待遇，因此農(nóng)戶應(yīng)該獲得宅基地使用權(quán)的全部價(jià)值補(bǔ)償;由于地上房屋及附屬物是農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)戶應(yīng)該獲得宅基地所有權(quán)的全部價(jià)值補(bǔ)償;轉(zhuǎn)移的宅基地發(fā)展權(quán)的價(jià)值是在指標(biāo)交易過程中形成的增值收益，目前我國并沒有設(shè)立土地發(fā)展權(quán)制度，也并未明確規(guī)定土地發(fā)展權(quán)的歸屬對象。但是我國《憲法》明確規(guī)定城市土地歸國家所有、農(nóng)村土地歸集體所有，土地發(fā)展權(quán)作為從土地所有權(quán)中分離出來的一項(xiàng)重要權(quán)利，不管是從保護(hù)土地所有權(quán)的完整性還是保障農(nóng)民利益的角度來看，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)都應(yīng)歸屬于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。因此，宅基地發(fā)展權(quán)的價(jià)值補(bǔ)償由村集體和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口共同分享，宅基地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)途徑，如圖3所示。

宅基地的價(jià)格是確定宅基地住房券券面價(jià)值的依據(jù)，但是宅基地的價(jià)值并不完全等于宅基地住房券的券面價(jià)值，因?yàn)檗D(zhuǎn)移的宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值并不完全屬于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。宅基地發(fā)展權(quán)收益的形成過程，如圖4所示。

綜上，宅基地住房券的券面價(jià)值VO=V1*s+V2+V3*S*β2，V1、V2、V3的含義與前文相同，β2表示宅基地住房券交易模式下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得的收益比例系數(shù)β2，S表示復(fù)墾耕地的面積。為了確定VO需要確定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得的收益比例系數(shù)β2。本研究按貢獻(xiàn)分配的原則初步確定宅基地流轉(zhuǎn)過程中的收益比例系數(shù)β2。在宅基地退出流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄了宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)形成的土地價(jià)值，村集體貢獻(xiàn)了其法律上所擁有的土地所有權(quán)形成的土地價(jià)值。借鑒阮梅洪先生研究宅基地的觀點(diǎn)，村集體所擁有的土地所有權(quán)的價(jià)值可用與該村莊距離最近的城市遠(yuǎn)郊農(nóng)地征地的綜合地價(jià)來表示。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收益分配系數(shù)β2為：

式中，VO表示與該村莊距離最近的城市遠(yuǎn)郊農(nóng)地征地的綜合地價(jià)，其他代號含義與前文相同。

4結(jié)語

宅基地住房券制度是完善資源優(yōu)化配置、解決城市用地供求失衡的關(guān)鍵所在，對促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展以及國家從實(shí)施供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革具有重要意義。本文依據(jù)“誰貢獻(xiàn)，誰受益”的原則構(gòu)建出宅基地住房券的價(jià)格測算模型。然而在完善宅基地住房券價(jià)格體系的過程中仍然面臨一些問題：一是宅基地確權(quán)是宅基地復(fù)墾以及進(jìn)行宅基地價(jià)格測算的前提。政府應(yīng)盡快完善宅基地的確權(quán)機(jī)制，合理地解決面積超標(biāo)、“一宅多戶”等問題。二是因?yàn)椴煌r(nóng)戶所處環(huán)境條件存在差異，導(dǎo)致其面臨的退出宅基地所帶來的風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同。在實(shí)踐過程中還需根據(jù)實(shí)際情況對退出宅基地的農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，因地制宜。三是宅基地住房券的價(jià)格形成受市場和政府政策的影響，本模型可為地方政府建立宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供參考，但是在實(shí)踐過程中的可行性還值得進(jìn)一步研究。