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        宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制研究

        2019-10-30 09:04:10馬智利魏東
        關(guān)鍵詞:機(jī)制研究

        馬智利 魏東

        摘要:從宅基地使用權(quán)、房屋及附屬設(shè)施所有權(quán)、宅基地發(fā)展權(quán)三個(gè)方面入手,簡(jiǎn)述了宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償包括的主要內(nèi)容,提出了宅基地住房券的價(jià)格補(bǔ)償模型,以期保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益.為其在城鎮(zhèn)地區(qū)生存提供資金保障。

        關(guān)鍵詞:宅基地住房券;價(jià)格補(bǔ)償;宅基地發(fā)展權(quán);測(cè)算模型;機(jī)制研究

        中圖分類號(hào):F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

        文章編號(hào):1001-9138-(2019)10-0043-48 收稿日期:2019-08-25

        1引言

        目前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程正處于中期加速階段,隨著工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)行,人口不斷由農(nóng)村流向城市,使得城鎮(zhèn)地區(qū)的建設(shè)用地需求逐漸增大。但是由于土地資源總量有限,中央政府實(shí)行了嚴(yán)格的建設(shè)用地總量控制和土地用途管制制度。2015年到2018年4年時(shí)間內(nèi),土地供應(yīng)指標(biāo)由770萬(wàn)畝減少到580萬(wàn)畝。其中2017年國(guó)土資源部下達(dá)的600萬(wàn)畝城市建設(shè)用地指標(biāo)只有約60萬(wàn)畝用于城市房地產(chǎn)開發(fā)工作,城市建設(shè)用地指標(biāo)十分匱乏。與此同時(shí),城市建設(shè)用地需求的增加不可避免要將更多的農(nóng)業(yè)用地、耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地。據(jù)統(tǒng)計(jì),改革開放以來(lái)國(guó)家耕地逐年減少,1980年國(guó)家耕地面積為23億畝,而到2016年時(shí)國(guó)家耕地面積僅剩20.24億畝。在城市建設(shè)用地指標(biāo)短缺,耕地面積遞減的嚴(yán)峻形勢(shì)下,我國(guó)大量的農(nóng)村閑置宅基地為城鎮(zhèn)化提供了一條新的出路。一方面,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)帶動(dòng)農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)工作,農(nóng)村地區(qū)宅基地大量閑置。另一方面,土地利用監(jiān)管機(jī)制的缺位及村莊規(guī)劃體系的缺失,導(dǎo)致農(nóng)村宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)、“一宅多戶”等問題突出。按當(dāng)前農(nóng)村居民人均建設(shè)用地220平方米、城市居民人均建設(shè)用地100平方米的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,如果有1億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇退出宅基地,將節(jié)約出1.2萬(wàn)平方公里的土地。可以看出,農(nóng)村宅基地具有十分巨大的整理潛力。通過建立宅基地住房券制度可以集約利用宅基地,鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出宅基地從而建立“地隨人走”的供地機(jī)制,在耕地面積不減少的情況下為城鎮(zhèn)化騰出更多建設(shè)用地指標(biāo)。

        目前關(guān)于宅基地住房券的研究主要集中在概念、產(chǎn)生背景、交易制度等問題上,針對(duì)宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制的研究較少,同領(lǐng)域的宅基地退出補(bǔ)償研究也主要集中在理論層面,具體補(bǔ)償缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。本文基于現(xiàn)有宅基地住房券的相關(guān)理論,以保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益為基礎(chǔ)進(jìn)行了宅基地住房券的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制研究,主要致力于完善宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償體系,為宅基地的退出補(bǔ)償提供參考。

        2宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制研究背景

        2.1宅基地住房券制度

        與我國(guó)現(xiàn)行的租房券、房票不同,宅基地住房券是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特有的,是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口用退出宅基地置換城市住房以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易的憑證。宅基地住房券的內(nèi)涵由三部分構(gòu)成:一是地。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿申請(qǐng)退出宅基地后,宅基地通過復(fù)墾轉(zhuǎn)變?yōu)楦?,同時(shí)形成建設(shè)用地指標(biāo)流,通過“地地掛鉤”轉(zhuǎn)移到城市,增加城市土地供給。二是資金。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益被折算成為等價(jià)的宅基地住房券基金,可以用于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市租賃公租房、購(gòu)買共有產(chǎn)權(quán)房和商品房。三是人。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出宅基地后身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛?/p>

        宅基地住房券具有以下特點(diǎn):一是發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。宅基地住房券由宅基地退出主體所在市(區(qū))房管局負(fù)責(zé)統(tǒng)一印刷和統(tǒng)一發(fā)放,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。二是使用途徑單一。與現(xiàn)金補(bǔ)償、房屋置換補(bǔ)償一樣,住房券作為一種特殊的貨幣,也是對(duì)退宅農(nóng)戶的一種價(jià)值補(bǔ)償,但是只能用于購(gòu)買城市住房和租賃公租房,不能在市場(chǎng)上流通。三是實(shí)名制信息登記。宅基地住房券券面包含核發(fā)對(duì)象的姓名、身份證號(hào)、宅基地所在位置、確權(quán)證書登記宅基地面積、宅基地復(fù)墾耕地有效面積、券面額度、發(fā)放日期、租購(gòu)房屋的位置、租金和售價(jià)等詳細(xì)信息,加蓋房管局公章,并在“住房券”信息管理系統(tǒng)注冊(cè)登記,嚴(yán)禁住房券轉(zhuǎn)讓或者出售。四是全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的宅基地住房券信息平臺(tái)。住房券信息可隨時(shí)、隨地調(diào)取,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可憑身份證到居住地房管局申請(qǐng)宅地住房券的掛失和補(bǔ)辦業(yè)務(wù)。

        宅基地住房券制度的設(shè)立可以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。一方面,宅基地住房券制度解決了農(nóng)村大量宅基地閑置的問題,喚醒了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的沉睡資產(chǎn),使得進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得較大的“一次性”財(cái)產(chǎn)性收入;另一方面,在不突破土地所有權(quán)制度、土地用途管制制度、用地指標(biāo)管制制度的前提下增加了城市建設(shè)用地指標(biāo)的供給。

        2.2宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

        在目前存在的農(nóng)民退出宅基地的方式中,補(bǔ)償辦法還存在較多問題。首先,現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低,農(nóng)民在退出宅基地后生活成本增加,難以維持原有的生活水平。其次,現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式基本上都是由政府單方面決定的,并未征求農(nóng)民的意見,農(nóng)民享受不到應(yīng)有的權(quán)益。宅基地退出過程中農(nóng)民享有的權(quán)益包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會(huì)權(quán)益和政治權(quán)益三個(gè)方面。其中,經(jīng)濟(jì)權(quán)益指宅基地的所有權(quán)、房屋及附屬設(shè)施的所有權(quán)以及入市流轉(zhuǎn)利用的土地發(fā)展權(quán)等。社會(huì)權(quán)益指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有依附于土地的住房、就業(yè)、養(yǎng)老保障等基本福利政策。政治權(quán)益是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為村集體的一員享有對(duì)宅基地退出工作的知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)等。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有的權(quán)益構(gòu)成,如圖1所示。

        在以上三種權(quán)益中,政治權(quán)益是一種無(wú)形的價(jià)值,在宅基地退出過程中體現(xiàn)。社會(huì)權(quán)益雖然在一定程度上可以量化,但無(wú)論選擇轉(zhuǎn)移還是留在農(nóng)村,該項(xiàng)權(quán)益始終伴隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。為保障這種權(quán)益,政府應(yīng)該充分考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出宅基地后所面臨的生存問題,完善相關(guān)配套保障機(jī)制,將就業(yè)幫扶和養(yǎng)老、醫(yī)療等各項(xiàng)社會(huì)保障落實(shí)到位,使退宅農(nóng)民在進(jìn)入城鎮(zhèn)后享有與城鎮(zhèn)居民平等的各項(xiàng)權(quán)利。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的背景下,宅基地由生產(chǎn)資料保障功能開始向資產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)權(quán)益在市場(chǎng)作用下得以顯化。因此,本文將從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)權(quán)益人手建立宅基地住房券的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制。

        3宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)

        3.1宅基地使用權(quán)價(jià)值補(bǔ)償

        宅基地作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住保障,當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出宅基地時(shí)應(yīng)該獲得宅基地使用權(quán)補(bǔ)償。鑒于國(guó)家對(duì)城市住房的保障制度和農(nóng)村宅基地對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障的指導(dǎo)思想相同,宅基地使用權(quán)的價(jià)值類似于城市最低住房保障政策。結(jié)合現(xiàn)有的研究成果,采用“等價(jià)替代”的思想來(lái)衡量宅基地使用權(quán)的價(jià)值,以城鎮(zhèn)低收入家庭廉租房的租賃補(bǔ)貼為依據(jù)來(lái)衡量宅基地使用權(quán)的價(jià)值,其測(cè)算模型如下:

        其中,V1表示單位面積宅基地使用權(quán)的價(jià)值(元/平方米),α1表示人均每月單位面積租房補(bǔ)貼(元/人*月),N1表示人均廉租房面積,P1表示人均年租賃住房補(bǔ)貼(元/人*年),r表示資本還原利率。s1表示該農(nóng)村地區(qū)的宅基地總面積,A1該農(nóng)村地區(qū)的總?cè)丝跀?shù)量。

        3.2房屋及附屬設(shè)施所有權(quán)價(jià)值補(bǔ)償

        宅基地的復(fù)墾需要平整場(chǎng)地和拆除宅基地上的房屋及其附屬物,我國(guó)《物權(quán)法》明確指出宅基地上的房屋和附屬設(shè)施屬于農(nóng)戶私人財(cái)產(chǎn),因此在補(bǔ)償農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口時(shí),必須考慮地上建筑物的價(jià)值。筆者認(rèn)為,對(duì)地上建筑物價(jià)值的評(píng)估,以前“一刀切”的做法不能滿足農(nóng)民的利益訴求,要以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益為原則,因地制宜。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū),可以在與市場(chǎng)接軌的基礎(chǔ)上采用比較法對(duì)被拆遷房屋的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估;在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),由于市場(chǎng)發(fā)育不成熟,可以根據(jù)房屋的新舊程度、結(jié)構(gòu)及耐久年限采用重置成本法進(jìn)行評(píng)估,對(duì)于一些用途單一的偏遠(yuǎn)農(nóng)村宅基地,還應(yīng)該乘以一定的折減系數(shù),折減系數(shù)根據(jù)房屋所處具體地理位置以及成新率進(jìn)行評(píng)估確定;在對(duì)貧困地區(qū)弱勢(shì)群體的被拆遷房屋進(jìn)行評(píng)估時(shí),應(yīng)采用政府指導(dǎo)評(píng)估法,使房屋價(jià)值高于市場(chǎng)價(jià)值,幫助農(nóng)民脫貧致富。需要注意的是,宅基地上房屋的面積以宅基地確權(quán)證書上標(biāo)注的面積為準(zhǔn),針對(duì)宅基地附屬物的補(bǔ)償以各地區(qū)出臺(tái)的土地征收附屬設(shè)施補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算。本研究假設(shè)是退出宅基地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),針對(duì)其房屋及附屬物的補(bǔ)償,測(cè)算模型如下:

        V2=P2*S2*(1-β1)+F

        其中,P2表示宅基地單位面積重置價(jià)格,S2表示宅基地確權(quán)證書上登記的房屋建筑面積,β1為房屋折減系數(shù),F(xiàn)表示附屬物的補(bǔ)償價(jià)值,V2為房屋及附屬設(shè)施所有權(quán)的價(jià)值。

        3.3宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值補(bǔ)償

        宅基地發(fā)展權(quán)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擁有的一種獨(dú)立可轉(zhuǎn)移的權(quán)利。宅基地住房券在市場(chǎng)上的交易實(shí)際上就是土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移:農(nóng)村作為土地發(fā)展權(quán)的發(fā)送區(qū),退出的宅基地被復(fù)墾為耕地,土地用途和性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。還原出來(lái)的土地發(fā)展權(quán)通過指標(biāo)的形式轉(zhuǎn)移到城市,城市作為土地發(fā)展權(quán)的接受區(qū),將原來(lái)規(guī)劃用途為農(nóng)業(yè)的土地征收為建設(shè)用地,獲得高于之前土地開發(fā)強(qiáng)度的權(quán)益,如圖2所示。

        筆者認(rèn)為,與單純的作為生產(chǎn)生活資料的土地用途改變而發(fā)生的權(quán)利轉(zhuǎn)移不同,在指標(biāo)轉(zhuǎn)移過程中,土地發(fā)展權(quán)有兩種表現(xiàn)形式:一是權(quán)利發(fā)送區(qū)的土地性質(zhì)發(fā)生變化,這一部分土地發(fā)展權(quán)稱為宅基地發(fā)展權(quán);二是城市土地用途改變、價(jià)值增加,這一部分土地發(fā)展權(quán)稱為市地發(fā)展權(quán)。本文主要研究宅基地發(fā)展權(quán)的價(jià)值,對(duì)于市地發(fā)展權(quán)的價(jià)格可在土地出讓過程中由市場(chǎng)交易機(jī)制確定。

        根據(jù)前文對(duì)宅基地的描述,將宅基地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移看作是宅基地住房券價(jià)格的一部分,建立的宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值評(píng)估模型如下:

        V3=P-VG-C1-G2

        式中,c1為政府對(duì)原有建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾過程中產(chǎn)生的成本,C2為土地驗(yàn)收合格后在農(nóng)村土地交易所進(jìn)行用地指標(biāo)交易產(chǎn)生的交易成本,VG為宅基地作為耕地時(shí)的價(jià)值,P為宅基地住房券在市場(chǎng)交易后形土地交易價(jià)格,上述指標(biāo)在實(shí)際計(jì)算過程中均采用單位面積價(jià)格計(jì)算。

        對(duì)于耕種者而言,耕地的價(jià)值主要表現(xiàn)為產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益,耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償一般以耕地產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。目前對(duì)于耕地產(chǎn)出價(jià)值的評(píng)估方法主要有市場(chǎng)比較法、基準(zhǔn)地價(jià)修正法、收益還原法等。而耕地主要通過種植產(chǎn)生效益,收益的好壞決定耕地價(jià)值的大小。因此,本文主要采取收益還原法來(lái)進(jìn)行研究。收益還原法是指在對(duì)比該地區(qū)同類地塊產(chǎn)出收益及費(fèi)用的基礎(chǔ)上,將待估耕地的預(yù)期年凈收益以一定的折現(xiàn)率還原為評(píng)價(jià)時(shí)的耕地總收益。計(jì)算公式為:

        其中,r為折現(xiàn)率,可以按照社會(huì)時(shí)間偏好率和資本機(jī)會(huì)成本的加權(quán)平均數(shù)來(lái)確定,R表示單位面積耕地的年凈收益。n表示耕種期限。

        3.4宅基地住房券的價(jià)值測(cè)算

        由前文所述可知,宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償主要是為了保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住權(quán),使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市后享有同等于城市居民的住房補(bǔ)貼待遇,因此農(nóng)戶應(yīng)該獲得宅基地使用權(quán)的全部?jī)r(jià)值補(bǔ)償;由于地上房屋及附屬物是農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn),農(nóng)戶應(yīng)該獲得宅基地所有權(quán)的全部?jī)r(jià)值補(bǔ)償;轉(zhuǎn)移的宅基地發(fā)展權(quán)的價(jià)值是在指標(biāo)交易過程中形成的增值收益,目前我國(guó)并沒有設(shè)立土地發(fā)展權(quán)制度,也并未明確規(guī)定土地發(fā)展權(quán)的歸屬對(duì)象。但是我國(guó)《憲法》明確規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有、農(nóng)村土地歸集體所有,土地發(fā)展權(quán)作為從土地所有權(quán)中分離出來(lái)的一項(xiàng)重要權(quán)利,不管是從保護(hù)土地所有權(quán)的完整性還是保障農(nóng)民利益的角度來(lái)看,農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)都應(yīng)歸屬于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。因此,宅基地發(fā)展權(quán)的價(jià)值補(bǔ)償由村集體和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口共同分享,宅基地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)途徑,如圖3所示。

        宅基地的價(jià)格是確定宅基地住房券券面價(jià)值的依據(jù),但是宅基地的價(jià)值并不完全等于宅基地住房券的券面價(jià)值,因?yàn)檗D(zhuǎn)移的宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值并不完全屬于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。宅基地發(fā)展權(quán)收益的形成過程,如圖4所示。

        綜上,宅基地住房券的券面價(jià)值VO=V1*s+V2+V3*S*β2,V1、V2、V3的含義與前文相同,β2表示宅基地住房券交易模式下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得的收益比例系數(shù)β2,S表示復(fù)墾耕地的面積。為了確定VO需要確定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得的收益比例系數(shù)β2。本研究按貢獻(xiàn)分配的原則初步確定宅基地流轉(zhuǎn)過程中的收益比例系數(shù)β2。在宅基地退出流轉(zhuǎn)的過程中,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄了宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)形成的土地價(jià)值,村集體貢獻(xiàn)了其法律上所擁有的土地所有權(quán)形成的土地價(jià)值。借鑒阮梅洪先生研究宅基地的觀點(diǎn),村集體所擁有的土地所有權(quán)的價(jià)值可用與該村莊距離最近的城市遠(yuǎn)郊農(nóng)地征地的綜合地價(jià)來(lái)表示。因此,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收益分配系數(shù)β2為:

        式中,VO表示與該村莊距離最近的城市遠(yuǎn)郊農(nóng)地征地的綜合地價(jià),其他代號(hào)含義與前文相同。

        4結(jié)語(yǔ)

        宅基地住房券制度是完善資源優(yōu)化配置、解決城市用地供求失衡的關(guān)鍵所在,對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展以及國(guó)家從實(shí)施供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革具有重要意義。本文依據(jù)“誰(shuí)貢獻(xiàn),誰(shuí)受益”的原則構(gòu)建出宅基地住房券的價(jià)格測(cè)算模型。然而在完善宅基地住房券價(jià)格體系的過程中仍然面臨一些問題:一是宅基地確權(quán)是宅基地復(fù)墾以及進(jìn)行宅基地價(jià)格測(cè)算的前提。政府應(yīng)盡快完善宅基地的確權(quán)機(jī)制,合理地解決面積超標(biāo)、“一宅多戶”等問題。二是因?yàn)椴煌r(nóng)戶所處環(huán)境條件存在差異,導(dǎo)致其面臨的退出宅基地所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同。在實(shí)踐過程中還需根據(jù)實(shí)際情況對(duì)退出宅基地的農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償,因地制宜。三是宅基地住房券的價(jià)格形成受市場(chǎng)和政府政策的影響,本模型可為地方政府建立宅基地住房券價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供參考,但是在實(shí)踐過程中的可行性還值得進(jìn)一步研究。

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