彭彥強(qiáng) 陳珊珊

【摘 要】少數(shù)民族流動(dòng)攤販的街頭治理相較于漢族流動(dòng)攤販而言存在著特殊的現(xiàn)象，本文試圖通過(guò)對(duì)上海市少數(shù)民族流動(dòng)攤販的街頭治理的實(shí)證研究，來(lái)揭示其背后的政治邏輯。研究表明，少數(shù)民族流動(dòng)攤販的街頭治理是民族身份、壓力性治理復(fù)雜作用下，少數(shù)民族流動(dòng)攤販城市流動(dòng)設(shè)攤空間變化的外在呈現(xiàn)，是少數(shù)民族的民族身份的權(quán)利效應(yīng)和城市管理者由于職責(zé)壓力的變化所生成的“壓力性治理”相互作用的結(jié)果。在城市管理者職責(zé)壓力較小的“常壓治理”中，城管基于行政裁量權(quán)和民族身份的考量，民族身份的權(quán)利效應(yīng)放大，少數(shù)民族流動(dòng)攤販在城市中擁有更大的設(shè)攤權(quán)利空間。但是這種權(quán)利空間是非持久性和非確定性的，隨著城管職責(zé)壓力不斷加大，城管對(duì)流動(dòng)攤販就會(huì)不斷加大治理力度，從而形成“高壓治理”，流動(dòng)攤販民族身份的權(quán)利效應(yīng)則會(huì)淡化，流動(dòng)設(shè)攤的權(quán)利空間就會(huì)受到擠壓，直至消失。

【關(guān)鍵詞】民族身份;壓力性治理;城市空間權(quán)利;流動(dòng)攤販;少數(shù)民族

【中圖分類號(hào)】D633? 【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A? 【文章編號(hào)】1004-454X（2019）03-0023-010

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

在中國(guó)的大中小城市，流動(dòng)攤販隨處可見。他們?cè)谝欢ǔ潭壬戏睒s了城市經(jīng)濟(jì)，緩解了城市就業(yè)壓力，滿足了城市多元群體的多樣化需求，但同時(shí)，其流動(dòng)設(shè)攤行為也影響了市容環(huán)境衛(wèi)生，引起了城市空間的失范，流動(dòng)攤販往往被視為“臟、亂、差”的城市空間象征，這就與城市的整潔、安全、有序等管理目標(biāo)產(chǎn)生了矛盾，城市管理者不得不對(duì)其進(jìn)行治理。

在對(duì)流動(dòng)攤販的治理中，街頭場(chǎng)域經(jīng)常上演流動(dòng)攤販和城管間的“貓捉老鼠”的游戲，不少流動(dòng)攤販與城管打起了“游擊戰(zhàn)”，有時(shí)甚至?xí)l(fā)生流動(dòng)攤販與城管之間的嚴(yán)重暴力沖突，城管的“暴力執(zhí)法”和攤販的“暴力抗法”頻頻見于報(bào)端。但仔細(xì)觀察就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些現(xiàn)象幾乎只發(fā)生在漢族流動(dòng)攤販和城市管理者之間。在眾多流動(dòng)攤販中，還有一類比較“特殊”的流動(dòng)攤販——少數(shù)民族流動(dòng)攤販。之所以說(shuō)少數(shù)民族流動(dòng)攤販“特殊”，不僅是因?yàn)樵撊后w基于民族文化特色而售賣的商品特殊，更主要的是因?yàn)槌鞘泄芾碚呋谄涿褡迳矸荻扇〉闹卫矸绞胶椭卫硎侄蜗噍^于漢族流動(dòng)攤販比較“特殊”。強(qiáng)制取締是城管針對(duì)漢族流動(dòng)攤販的慣常的治理手段，但這一手段卻鮮見施之于少數(shù)民族流動(dòng)攤販，對(duì)于后者，城管通常采用勸導(dǎo)等柔性治理方式，甚至出現(xiàn)“不愿管”“不敢管”的現(xiàn)象，但有時(shí)卻又能對(duì)其進(jìn)行有效治理。如果對(duì)某個(gè)城市進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間段觀察——例如上海市，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)三種非常有趣的街頭治理景觀：一種是街頭城管睜一只眼閉一只眼，無(wú)論漢族還是少數(shù)民族流動(dòng)攤販都可以若無(wú)其事地設(shè)攤經(jīng)營(yíng);一種是城管一來(lái)，漢族流動(dòng)攤販慌忙收攤，四散逃竄，被抓住的則被扣留相關(guān)物品和商品，被城管處罰，而少數(shù)民族流動(dòng)攤販則仍在其比較固定的地點(diǎn)若無(wú)其事地繼續(xù)經(jīng)營(yíng);一種是城管人員和/或其他輔助管理人員被大量派駐街面，漢族流動(dòng)攤販很快在街面消失，少數(shù)民族流動(dòng)攤販在經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的治理后也在街面消失，取而代之的是城市管理人員和/或其他輔助管理人員的日常駐守，原來(lái)被流動(dòng)攤販占據(jù)的城市空間得以恢復(fù)。這一復(fù)雜的街頭治理現(xiàn)象不僅存在于上海市，同樣存在于其他城市。在這看似令人費(fèi)解的針對(duì)流動(dòng)攤販的街頭治理現(xiàn)象背后一定隱藏著某種共同的體制性邏輯或者政治邏輯，問(wèn)題是這種共同的政治邏輯是什么？

從本質(zhì)上講，上述流動(dòng)攤販街頭治理現(xiàn)象是不同民族身份的流動(dòng)攤販回應(yīng)城管執(zhí)法的行為關(guān)系的景觀呈現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)中，受到各種因素的影響，城管與流動(dòng)攤販之間的關(guān)系規(guī)則是變動(dòng)不居的，充滿了不確定性和沖突。城管針對(duì)不同民族身份的流動(dòng)攤販采用的是區(qū)別化的執(zhí)法策略。陳柏峰以“泛政治化”解釋城管在攤販治理過(guò)程中的行為，認(rèn)為攤販感覺到自身利益受損的情況下會(huì)通過(guò)抵制反抗城管對(duì)他們的治理，而這種抵制反抗被媒體進(jìn)行了“泛政治化”報(bào)道。[1]攤販將“泛政治化”作為爭(zhēng)取利益的方式，遇到城管執(zhí)法選擇暴力抗法將事情鬧大，從而引起政府的重視。[2]媒體對(duì)城管執(zhí)法行為“泛政治化”的報(bào)道和攤販的“泛政治化”的鬧大現(xiàn)象，使城管執(zhí)法、城管形象甚至政府形象被“污名化”。[3]

也有學(xué)者以“去政治化”來(lái)解釋城管執(zhí)法困境。劉志仁、徐炯以城管執(zhí)法的法律根源來(lái)解釋城管執(zhí)法中的困境，認(rèn)為在攤販治理過(guò)程中，城市管理者執(zhí)法權(quán)來(lái)源不明確、執(zhí)法過(guò)程中治理行為失當(dāng)使攤販面對(duì)治理行為時(shí)進(jìn)行暴力抗法。[4]葉曉川指出要從法律層面上明確綜合執(zhí)法局在城市管理綜合執(zhí)法中的資格，在攤販治理的過(guò)程中不僅要依法執(zhí)法，更要文明執(zhí)法。[5]

凌斌以“行政吸納政治”來(lái)解釋城管在執(zhí)法過(guò)程中運(yùn)用行政裁量權(quán)來(lái)減小對(duì)攤販的治理力度，提出要將政法沖突和情法矛盾產(chǎn)生的問(wèn)題回歸法律體系和法治框架之中并予以解決。[6]劉磊用“嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)”來(lái)闡述城管街頭執(zhí)法的沖突和秩序生成機(jī)制，城管和執(zhí)法對(duì)象在嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)中做出自己的行為選擇，形成街頭管理中的“街頭政治”;[7]他用“執(zhí)法吸納政治”這一框架來(lái)概括城管執(zhí)法中的政治，認(rèn)為城管與攤販?zhǔn)恰靶枰貞?yīng)”的關(guān)系，城管在執(zhí)法過(guò)程中既要履行管理職責(zé)，又要兼顧多方主體間的利益訴求，從而實(shí)現(xiàn)一種利益平衡。[8]

以上在城管執(zhí)法行為的理論解釋框架中，“泛政治化”“去政治化”“行政吸納政治”“執(zhí)法吸納政治”等均指出管理體制和行政裁量權(quán)對(duì)城市管理者和攤販設(shè)攤行為的影響。學(xué)者提出的理論解釋可以從現(xiàn)實(shí)中城管執(zhí)法的短時(shí)期的部分現(xiàn)象得到驗(yàn)證。但是在少數(shù)民族流動(dòng)攤販治理中，民族身份是城管執(zhí)法不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，城管對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販作出的差異化的治理行為及其呈現(xiàn)的街頭治理景觀，尚需要一個(gè)綜合性的理論解釋框架。我們認(rèn)為，流動(dòng)攤販的治理涉及的是流動(dòng)攤販的城市空間權(quán)利的變化，城市管理者對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販采取的治理行為不同于普通流動(dòng)攤販，前者擁有較大的城市設(shè)攤的空間權(quán)利，是由民族身份的權(quán)利效應(yīng)和城市管理者因職責(zé)壓力不同而形成的“壓力性治理”相互作用造成的。

二、流動(dòng)攤販城市空間權(quán)利的界定與生產(chǎn)

城市權(quán)利從列斐伏爾（Henri Lefebvre）提出之時(shí)就與城市空間緊密相關(guān)，更確切地說(shuō)，城市權(quán)利是列斐伏爾在城市空間的基礎(chǔ)上提出來(lái)的，他將其定義為“獲取信息的權(quán)利、使用多種服務(wù)的權(quán)利、使用者表達(dá)對(duì)空間的想法并在城市空間中活動(dòng)的權(quán)利，同時(shí)也包括使用中心的權(quán)利”[9]34，空間生產(chǎn)的過(guò)程同時(shí)也是城市居民追求城市的權(quán)利的過(guò)程，城市居民，尤其是弱勢(shì)群體，會(huì)努力尋求一個(gè)適宜生活和居住的城市空間。甚至有中國(guó)學(xué)者認(rèn)為，“根本上，城市權(quán)利是一種空間權(quán)利，對(duì)空間及其要素的生產(chǎn)、分配和使用的權(quán)利”[10]。城市空間同時(shí)也是一個(gè)社會(huì)關(guān)系的空間，每一個(gè)地方，人們都意識(shí)到空間關(guān)系就是社會(huì)關(guān)系。[11]290空間被不同的行動(dòng)者所定義，不同層級(jí)的社會(huì)關(guān)系就會(huì)對(duì)空間賦予多重定義，而每一個(gè)社會(huì)空間都傾向于拓展自身的領(lǐng)地，因而不可避免地會(huì)與其他社會(huì)空間發(fā)生沖突。其中，由國(guó)家和其他掌權(quán)者所生產(chǎn)的抽象空間與城市居民生產(chǎn)的生活空間隱含著不可調(diào)和的矛盾和沖突。

在流動(dòng)攤販設(shè)攤的各種城市空間，盡管存在諸如城市居民、沿街商戶等其他空間定義者之間的矛盾和沖突，但流動(dòng)攤販所生產(chǎn)的差異化空間與國(guó)家或地方政府所生產(chǎn)的抽象空間之間的矛盾是主要矛盾，且城市居民、沿街商鋪等行動(dòng)者與流動(dòng)攤販之間的矛盾通常通過(guò)流動(dòng)攤販與政府之間的矛盾來(lái)體現(xiàn)，并通過(guò)政府來(lái)加以解決。目前，地方政府通過(guò)規(guī)劃、構(gòu)建城市管理隊(duì)伍等方式主導(dǎo)了城市空間的生產(chǎn)，并通過(guò)一定的權(quán)力維持其所定義的城市空間。流動(dòng)攤販在道路、公園等空間設(shè)攤經(jīng)營(yíng)，實(shí)質(zhì)上是在根據(jù)自己的需要來(lái)定義這些城市空間，這就不可避免地與政府主導(dǎo)的城市空間產(chǎn)生沖突。不斷強(qiáng)化的城市管理執(zhí)法者隊(duì)伍、被驅(qū)趕的流動(dòng)攤販以及二者之間的暴力沖突，都反映了這種沖突過(guò)程。在政府主導(dǎo)的城市空間秩序中，政府所規(guī)劃建設(shè)的城市道路和市民活動(dòng)的其他公共空間是為城市居民的出行和非商業(yè)性的日?；顒?dòng)服務(wù)的，流動(dòng)攤販處于這種秩序的邊緣地帶，流動(dòng)攤販的流動(dòng)設(shè)攤權(quán)利是不被認(rèn)可的，這是政府對(duì)流動(dòng)攤販設(shè)攤權(quán)利的初次界定。流動(dòng)攤販的設(shè)攤行為是追求在人流量較大的空間實(shí)現(xiàn)商業(yè)價(jià)值的最大化，找到空間位置設(shè)攤售賣商品，將公共空間轉(zhuǎn)變?yōu)樽约旱摹邦I(lǐng)地”，其在城市交通要道無(wú)序化的設(shè)攤行為無(wú)疑影響了城市道路的出行功能，造成了城市空間失范。但是利用城市空間進(jìn)行生產(chǎn)、生活是個(gè)體的基本權(quán)利。由于受教育水平低、職業(yè)技能弱等因素的影響，資源稟賦較弱的流動(dòng)人口在城市難以實(shí)現(xiàn)正規(guī)就業(yè)，對(duì)他們而言，游街設(shè)攤是他們?cè)诔鞘袑?shí)現(xiàn)生存和發(fā)展的重要途徑。占道設(shè)攤、無(wú)證經(jīng)營(yíng)違反了城市管理相關(guān)條例，但是這種方式又可以為流動(dòng)人口以勞動(dòng)形式在城市的生存和發(fā)展等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保障。為了捍衛(wèi)自身的生活空間和城市的權(quán)利，被邊緣化的社會(huì)群體建構(gòu)自身對(duì)空間的感知和想象來(lái)對(duì)抗占主導(dǎo)地位的抽象空間，并通過(guò)微妙或激烈的集體行動(dòng)來(lái)試圖改變現(xiàn)有的政治和權(quán)力格局。通過(guò)這種行動(dòng)，城市居民不僅在追求自身的利益，同時(shí)也在主張城市的權(quán)利。[12]流動(dòng)攤販們的抗?fàn)幨沟靡恍┏鞘性谝欢ǔ潭壬铣姓J(rèn)了他們的設(shè)攤權(quán)利，城市管理者不再一味地強(qiáng)制驅(qū)趕流動(dòng)攤販，一些城市開始探索“設(shè)置疏導(dǎo)點(diǎn)”“劃格子”和“潮汐式”管理模式，還有一些城市如徐州、鎮(zhèn)江、宣城等城市開始嘗試攤販自主管理。此時(shí)，流動(dòng)攤販的城市空間權(quán)利被重新界定，城市政府定義的城市空間被打上流動(dòng)攤販的烙印，但這些權(quán)利并不穩(wěn)定，這些空間受到諸多限制。流動(dòng)攤販所獲得的這些公共空間使用權(quán)（本文主要指的是利用道路等非商業(yè)性公共空間進(jìn)行設(shè)攤經(jīng)營(yíng)的權(quán)利）是城市政府迫于流動(dòng)攤販的抗?fàn)帀毫Χ龀龅淖尣剑谄渌麎毫υ龃蟮那闆r下，城市管理者可以隨時(shí)剝奪這種權(quán)利。流動(dòng)攤販的流動(dòng)設(shè)攤權(quán)利在獲得法律認(rèn)可之前，他們所流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的城市空間在所有人看來(lái)都屬于“灰色空間”，流動(dòng)攤販城市空間權(quán)利的生產(chǎn)也會(huì)處于一種持續(xù)不穩(wěn)定的狀態(tài)，這種不穩(wěn)定狀態(tài)受到流動(dòng)攤販民族身份、城市管理者職責(zé)壓力、流動(dòng)攤販的抗?fàn)幍纫蛩氐木C合影響。

三、少數(shù)民族身份：拓展流動(dòng)設(shè)攤權(quán)利空間的“護(hù)身符”

對(duì)于少數(shù)民族流動(dòng)攤販來(lái)說(shuō)，其民族身份對(duì)其流動(dòng)設(shè)攤權(quán)利的拓展和鞏固具有特殊重要的意義，民族身份成為不被城管隨意驅(qū)趕的“護(hù)身符”。面對(duì)城管的管制清理行為，少數(shù)民族攤販不需要像漢族攤販一樣“打游擊”，通常也無(wú)需暴力抗?fàn)?，因?yàn)轷r有城管敢對(duì)他們進(jìn)行暴力執(zhí)法，即便是在城管嚴(yán)格執(zhí)法的時(shí)期，大多也是采用勸離的方式，因而，相對(duì)于漢族流動(dòng)攤販，其流動(dòng)設(shè)攤的權(quán)利更為穩(wěn)定。

民族身份之所以能夠?yàn)樯贁?shù)民族流動(dòng)攤販的流動(dòng)設(shè)攤權(quán)提供有效“庇護(hù)”，是和我國(guó)民族政策的政治敏感性緊密相關(guān)的。

民族團(tuán)結(jié)是中國(guó)處理民族問(wèn)題的根本原則，也是中國(guó)民族政策的核心內(nèi)容。[13]在民族團(tuán)結(jié)的政策導(dǎo)向下，民族身份成為各級(jí)政府處理與少數(shù)民族相關(guān)問(wèn)題的重要考量。在此影響下，地方政府在處理與少數(shù)民族地區(qū)或個(gè)體相關(guān)的問(wèn)題時(shí)會(huì)將之與民族身份、民族團(tuán)結(jié)和民族關(guān)系相聯(lián)系，在民族團(tuán)結(jié)的政策導(dǎo)向和民族差別化權(quán)利保護(hù)的考量下，通常會(huì)以“差別化”的措施來(lái)解決涉及少數(shù)民族的問(wèn)題。這種涉民族問(wèn)題的政治敏感性也被地方政府和相關(guān)人員帶入了少數(shù)民族流動(dòng)攤販的治理之中，將之納入民族問(wèn)題范疇進(jìn)行管理，甚至上升到民族關(guān)系范疇。

涉民族問(wèn)題的政治敏感性造成了少數(shù)民族流動(dòng)攤販治理的政治優(yōu)先。在流動(dòng)攤販治理過(guò)程中，城管具有較大的自由裁量權(quán)，他們可以根據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)流動(dòng)攤販占道設(shè)攤作出暫扣經(jīng)營(yíng)工具等行政處罰，但對(duì)于少數(shù)民族流動(dòng)攤販則往往“睜一只眼閉一只眼”，在未大面積占道的情況下基本上默認(rèn)其設(shè)攤行為。在少數(shù)民族流動(dòng)攤販與消費(fèi)者、城市管理行政執(zhí)法人員產(chǎn)生矛盾沖突之時(shí)，常常由民宗委、民族地區(qū)駐當(dāng)?shù)剞k事處的政府工作人員出面協(xié)調(diào)矛盾與沖突，甚至由政府對(duì)涉民族因素的社會(huì)沖突進(jìn)行兜底。

地方政府和城市管理者處理與少數(shù)民族流動(dòng)攤販相關(guān)的事件，往往需要經(jīng)由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示并且權(quán)衡國(guó)家層面的民族政策之后對(duì)相關(guān)問(wèn)題“從寬處理”。內(nèi)容抽象、適用范圍和條件也較不明確的民族優(yōu)惠政策給予了少數(shù)民族流動(dòng)攤販基于“民族身份”特殊性的差異化的權(quán)利優(yōu)惠。民族優(yōu)惠一度成為地方政府處理與少數(shù)民族流動(dòng)攤販相關(guān)問(wèn)題的制度依據(jù)。[14]少數(shù)民族流動(dòng)攤販問(wèn)題被城管貼上了“特殊群體”“敏感群體”的標(biāo)簽。一位在街頭執(zhí)法的城市管理行政執(zhí)法人員表示：“少數(shù)民族流動(dòng)攤販?zhǔn)且粋€(gè)比較特殊的群體，這是在國(guó)家民族政策的背景下產(chǎn)生的。我們會(huì)去管少數(shù)民族流動(dòng)攤販，只是在管的過(guò)程中會(huì)兼顧到少數(shù)民族流動(dòng)攤販他們民族身份的特殊性，你看，在高考層面對(duì)少數(shù)民族的考生還有加分政策呢，那在城市治理過(guò)程中，城管運(yùn)用行政裁量權(quán)減小對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販的治理力度也是情有可原的?！?

少數(shù)民族的身份問(wèn)題其實(shí)是少數(shù)民族公民在多民族國(guó)家的角色和地位問(wèn)題，亦是思考與少數(shù)民族個(gè)體相關(guān)問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)。[15]制度層面的民族區(qū)域自治及法律法規(guī)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)及個(gè)體的保護(hù)、在“民族團(tuán)結(jié)”政治生態(tài)的影響下地方政府以政治優(yōu)先作為解決與少數(shù)民族流動(dòng)攤販相關(guān)的矛盾與沖突、少數(shù)民族流動(dòng)攤販和顧客對(duì)民族身份進(jìn)行符號(hào)化運(yùn)用，這些因素?zé)o疑拓展了少數(shù)民族流動(dòng)攤販在城市中的流動(dòng)設(shè)攤的權(quán)利空間。

四、城市管理者的職責(zé)壓力與壓力性治理

少數(shù)民族流動(dòng)攤販流動(dòng)設(shè)攤權(quán)利空間的變化不僅受到民族身份的影響，還受到城市管理者職責(zé)壓力的影響。

在行政系統(tǒng)中的任職者都會(huì)承載一定的職責(zé)壓力。職責(zé)壓力有大有小，并且會(huì)隨著行政任務(wù)的不同和行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的緊迫性而變化。當(dāng)行政任務(wù)艱巨而緊迫時(shí)，職責(zé)承載者的職責(zé)壓力會(huì)變大，反之則相對(duì)較小。在城市管理過(guò)程中，城市管理部門及相關(guān)人員的職責(zé)壓力首先來(lái)自于法定職責(zé)，它帶給城管部門及其人員的是常態(tài)性的職責(zé)壓力;同時(shí)，由于受到壓力型體制的影響，城市管理者還面對(duì)著城市品牌創(chuàng)建工作目標(biāo)形成的職責(zé)壓力，特別是全國(guó)衛(wèi)生城區(qū)和全國(guó)文明城區(qū)的創(chuàng)建工作，上級(jí)政府將創(chuàng)建工作必須完成的指標(biāo)層層下達(dá)至下級(jí)政府和工作人員，尤其在“創(chuàng)衛(wèi)”“創(chuàng)文”創(chuàng)建、考評(píng)、復(fù)檢階段，城市管理者職責(zé)壓力被不斷加大，形成高度職責(zé)壓力。在常態(tài)職責(zé)壓力和高度職責(zé)壓力之間，由于行政任務(wù)及其緊迫性的不同，城市管理者會(huì)承載不同程度的職責(zé)壓力。城市管理行政執(zhí)法人員的職責(zé)涉及到了市容環(huán)境衛(wèi)生、交通管理、水務(wù)管理、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面。在市容環(huán)境衛(wèi)生方面，城市管理行政執(zhí)法人員需要對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)占道設(shè)攤、無(wú)證經(jīng)營(yíng)的攤販進(jìn)行治理，城市管理相關(guān)條例明確要求城市中無(wú)占道設(shè)攤現(xiàn)象，但是城管擁有一定的行政裁量權(quán)，可以根據(jù)街頭場(chǎng)域中的實(shí)際情況采取相宜的治理舉措，職責(zé)壓力較小，甚至出現(xiàn)放棄履行職責(zé)的現(xiàn)象。而在“創(chuàng)衛(wèi)”“創(chuàng)文”的城市品牌創(chuàng)建目標(biāo)下，行政任務(wù)層層下壓，逐級(jí)量化分解，城市管理行政執(zhí)法人員不僅要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的市容環(huán)境衛(wèi)生等問(wèn)題進(jìn)行治理，還必須保證責(zé)任區(qū)內(nèi)無(wú)占道設(shè)攤現(xiàn)象，依法取締責(zé)任區(qū)內(nèi)所有攤販的設(shè)攤行為，從而確保責(zé)任區(qū)內(nèi)的市容環(huán)境衛(wèi)生符合考評(píng)要求，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，此時(shí)便會(huì)形成較高的職責(zé)壓力。

城市管理者的職責(zé)壓力影響了城市管理者的治理行為。城市管理者將從上級(jí)政府和組織中感受到的職責(zé)壓力轉(zhuǎn)化到向下的攤販治理行為中，自上而下的壓力傳導(dǎo)過(guò)程形成了壓力性治理。在常態(tài)的職責(zé)壓力下，便會(huì)形成對(duì)被治理者的常壓治理;在高度職責(zé)壓力下，則會(huì)形成對(duì)被治理者的高壓治理。基于城市管理者不同的職責(zé)壓力，常壓治理和高壓治理之間存在著不同程度的壓力性治理。

在常壓治理情況下，城管通常以日常巡查為主，輔之以突擊檢查，以教育引導(dǎo)和行政處罰并濟(jì)的方式對(duì)轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)攤販占道經(jīng)營(yíng)進(jìn)行治理。在常壓治理中，城管在轄區(qū)范圍內(nèi)的目標(biāo)責(zé)任未受到城市形象創(chuàng)建目標(biāo)的強(qiáng)化，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的攤販減小治理力度可以被城管個(gè)體和組織解釋為貫徹“以人為本”的執(zhí)法理念，尤其是在城管被污名化的情況下，城管會(huì)盡量避免暴力沖突，執(zhí)法通常會(huì)兼顧攤販的利益訴求，在尊重和理解攤販的基礎(chǔ)上開展治理，盡可能實(shí)現(xiàn)多方主體的利益最大化。一位在Q區(qū)城市管理行政執(zhí)法局工作的工作人員就說(shuō)：“在很多情況下，城管被媒體‘妖魔化了，在對(duì)攤販進(jìn)行治理的過(guò)程中，攤販的利益訴求也是我們要考慮的因素。在街頭執(zhí)法的一線工作人員不可能一直不給予攤販生存空間并堅(jiān)決取締他們的行為。治理力度適當(dāng)變小可以緩和城管與攤販之間緊張的關(guān)系，在一定程度上可以防止攤販在面對(duì)我們城管時(shí)以暴力抗法的形式抵制城市管理者，防止他們把事情鬧大去博得路人和媒體的同情?！?城管未面臨來(lái)自上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)時(shí)，城管的職責(zé)壓力較小，攤販治理不及轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定重要，城管往往以常壓手段進(jìn)行治理，給予攤販城市設(shè)攤權(quán)利空間。常壓治理使城管在治理過(guò)程中既履行了市容環(huán)境衛(wèi)生等法定職責(zé)，又避免了與攤販之間產(chǎn)生過(guò)多的矛盾沖突。但對(duì)于普通流動(dòng)攤販而言，其設(shè)攤空間是否被取締取決于城管的治理偏好，這種設(shè)攤權(quán)利的不確定性使得普通攤販往往在城管的日常巡查中選擇撤離以避免與城管發(fā)生沖突。

在高壓治理情況下，為保證行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，城市管理人員通常不僅嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行整治，甚至加碼執(zhí)法，對(duì)違法設(shè)攤采取“零容忍”的治理力度。在“創(chuàng)衛(wèi)”“創(chuàng)文”等行政目標(biāo)推動(dòng)下，上海市各區(qū)縣執(zhí)法大隊(duì)和街道執(zhí)法中隊(duì)等部門對(duì)市容環(huán)境衛(wèi)生、城市交通等影響城市考評(píng)的項(xiàng)目開展了專項(xiàng)整治和集中整治活動(dòng)。當(dāng)進(jìn)入考評(píng)或復(fù)檢階段時(shí)，區(qū)縣各級(jí)政府提高了對(duì)市容壞境衛(wèi)生的要求，城市管理者的職責(zé)壓力增大并向下加大了對(duì)流動(dòng)攤販的治理力度。虹口區(qū)城市管理行政執(zhí)法局為了鞏固“創(chuàng)衛(wèi)”取得的成果，針對(duì)轄區(qū)內(nèi)市容環(huán)境衛(wèi)生開展了攤販專項(xiàng)整治活動(dòng)。在重點(diǎn)時(shí)段強(qiáng)化執(zhí)法巡查，由第三方管理公司的工作人員“四班三運(yùn)轉(zhuǎn)”對(duì)重點(diǎn)整治區(qū)域進(jìn)行早中晚三個(gè)時(shí)段甚至每天二十四小時(shí)在責(zé)任區(qū)內(nèi)的站崗檢查市容環(huán)境衛(wèi)生情況。[16]嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)城管中隊(duì)為了迎接創(chuàng)建“全國(guó)文明城市”督察組的檢查工作，動(dòng)員所有部門積極配合，聯(lián)合行動(dòng)，要求網(wǎng)格員協(xié)助城市管理者整改鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)攤販占道經(jīng)營(yíng)的行為，路面隊(duì)員、車巡隊(duì)員加強(qiáng)路面巡查工作，及時(shí)取締責(zé)任區(qū)內(nèi)占道設(shè)攤行為。[17]在高壓治理時(shí)，行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為第一要?jiǎng)?wù)，較少考慮流動(dòng)攤販的相關(guān)利益訴求，執(zhí)法剛性化特別突出，傾向于通過(guò)“嚴(yán)打”來(lái)極力壓縮流動(dòng)攤販的設(shè)攤空間。

五、壓力性治理、民族身份與流動(dòng)攤販城市空間權(quán)利的變化邏輯

當(dāng)流動(dòng)攤販在城市的流動(dòng)設(shè)攤權(quán)未被法律認(rèn)可的情況下，流動(dòng)攤販占用城市公共空間進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的權(quán)利具有不確定性，這種不確定性主要受到流動(dòng)攤販民族身份和城管的壓力性治理行為的影響。簡(jiǎn)言之，流動(dòng)攤販城市空間權(quán)利的變化與其民族身份、城管的壓力性治理呈現(xiàn)出以下關(guān)系：在“常壓治理”中，城管基于行政裁量權(quán)和民族身份的考量，民族身份的權(quán)利效應(yīng)放大，少數(shù)民族流動(dòng)攤販在城市中擁有更大的設(shè)攤權(quán)利空間。但是這種權(quán)利空間具有非持久性和非確定性，隨著城管職責(zé)壓力不斷加大，城管對(duì)流動(dòng)攤販會(huì)不斷加大治理力度，從而形成“高壓治理”，流動(dòng)攤販民族身份的權(quán)利效應(yīng)則會(huì)淡化，流動(dòng)設(shè)攤的權(quán)利空間就會(huì)受到擠壓，直至消失。

城管作為在街頭場(chǎng)域中直接與流動(dòng)攤販打交道的一線工作人員，是典型的“街頭官僚”。“街頭官僚”是指處于組織的最底層，只能服從上級(jí)的命令，向下負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行，雖無(wú)機(jī)會(huì)參與公共決策，但卻是對(duì)政策執(zhí)行至關(guān)重要的政府工作人員。[18]5-9城管作為“街頭官僚”，在行政場(chǎng)域中有著一定的行政裁量權(quán)，在城市治理中，城管個(gè)人特征、所在的組織特征[19]及行政相對(duì)人的特征都會(huì)對(duì)城管的治理行為產(chǎn)生影響?！敖诸^官僚”經(jīng)常需要進(jìn)入危險(xiǎn)而緊張的工作環(huán)境，如進(jìn)入危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)、拘捕罪犯、調(diào)解糾紛和處理爭(zhēng)端等。一個(gè)理性的、從自我利益出發(fā)的“街頭官僚”往往以非常巧妙的方式逃避“一線”，放棄自己的職責(zé)。[20]在“常壓治理”中，少數(shù)民族流動(dòng)攤販在城市中的設(shè)攤權(quán)利空間要明顯大于普通流動(dòng)攤販：在城管的日常巡查中，后者把握城管日常巡查的時(shí)間規(guī)律，在城管出現(xiàn)前提前撤離攤點(diǎn)，而前者則在攤點(diǎn)持續(xù)經(jīng)營(yíng);在城管的突擊檢查中，后者慌張?zhí)与x而前者依舊據(jù)點(diǎn)從容設(shè)攤。

少數(shù)民族流動(dòng)攤販比普通流動(dòng)攤販有著較大的城市設(shè)攤權(quán)利空間，主要受以下幾方面的影響：首先，政治生態(tài)中對(duì)民族團(tuán)結(jié)的高度重視、制度上對(duì)少數(shù)民族差別性的權(quán)利保護(hù)、政府有關(guān)部門和城市管理者對(duì)涉民族因素認(rèn)識(shí)不清等，在遇到與少數(shù)民族流動(dòng)攤販相關(guān)的問(wèn)題時(shí)，常常將問(wèn)題“泛民族化”，以政治優(yōu)先作為治理策略。因此，在治理的過(guò)程中，城管不得不考慮國(guó)家制度層面及政府治理策略中的政治優(yōu)先原則，基于少數(shù)民族流動(dòng)攤販民族身份的特殊性對(duì)其采取差別化的優(yōu)惠治理舉措。其次，如果無(wú)“創(chuàng)衛(wèi)”“創(chuàng)文”的壓力或者“創(chuàng)衛(wèi)”“創(chuàng)文”尚未進(jìn)入關(guān)鍵期，城市管理者面對(duì)普通攤販時(shí)一般會(huì)采取說(shuō)服教育或暫扣經(jīng)營(yíng)工具等治理舉措，普通攤販多數(shù)情況下也會(huì)配合城管的治理行為。但如果城管個(gè)人對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販進(jìn)行治理，一旦發(fā)生糾紛或者沖突，少數(shù)民族的民族身份很容易被放大，執(zhí)法雙方的沖突可能就會(huì)演變成為涉民族矛盾，這不僅不利于城管個(gè)人工作績(jī)效的考評(píng)，而且當(dāng)媒體將城管與少數(shù)民族流動(dòng)攤販間的沖突上升至“民族問(wèn)題”進(jìn)行報(bào)道時(shí)，也可能會(huì)給所在單位產(chǎn)生不良影響。在少數(shù)民族流動(dòng)攤販治理過(guò)程中，攤販暴力抗法的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。例如，嘉定區(qū)城管在轄區(qū)范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)多名少數(shù)民族小販設(shè)攤賣劣質(zhì)化妝品，城管對(duì)其進(jìn)行治理，但是小販態(tài)度惡劣，當(dāng)場(chǎng)掀翻桌子，試圖威嚇執(zhí)法人員，且將未滿2周歲的孩子扔到城管執(zhí)法車輛上，試圖阻止城管執(zhí)法。[21]城管人員在“常壓治理”情境下基于對(duì)自身安全、組織目標(biāo)及民族身份特殊性的考量，往往減小對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販的治理力度，選擇給予其足夠大的城市設(shè)攤權(quán)利空間，避免與之發(fā)生矛盾和糾紛。

S區(qū)城市管理行政執(zhí)法局工作人員講述：“在國(guó)家關(guān)于少數(shù)民族政策導(dǎo)向的影響下，我們對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販治理會(huì)有一定的偏向性。對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販進(jìn)行治理可能會(huì)引發(fā)沖突，即便加大對(duì)他們的處理力度，如處以最有力的暫扣經(jīng)營(yíng)工具的措施，對(duì)占道經(jīng)營(yíng)作出50—500元行政處罰等，但是這種處罰力度與少數(shù)民族流動(dòng)攤販營(yíng)業(yè)額相比只是九牛一毛，無(wú)法取得很好的治理效果。如果依法取締少數(shù)民族流動(dòng)攤販，在他們難以通過(guò)其他方式實(shí)現(xiàn)就業(yè)的情況下，他們就很可能走上犯罪道路，例如搶劫等。我們?cè)诨鶎右痪€的工作人員反映，有個(gè)別少數(shù)民族攤販攜帶有艾滋病，身上還藏有染著他們的血的針，有些少數(shù)民族流動(dòng)攤販有帶刀現(xiàn)象，一旦對(duì)他們進(jìn)行治理，城管的人身安全將無(wú)法保障。因此，一線執(zhí)法人員對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販治理力度會(huì)弱于普通漢族流動(dòng)攤販?！?

從以上訪談可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)職責(zé)壓力較小時(shí)，城管面對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販往往會(huì)通過(guò)自由裁量權(quán)的行使采取較小力度的治理行為，從而使得少數(shù)民族流動(dòng)攤販獲得較大的設(shè)攤權(quán)利空間。在日常巡查中，城管針對(duì)普通流動(dòng)攤販主要采取教育方式引導(dǎo)其撤離，或者給予暫扣經(jīng)營(yíng)工具等處罰。但對(duì)于少數(shù)民族流動(dòng)攤販，城管往往“睜一只眼閉一只眼”，一般情況下不會(huì)采取強(qiáng)制措施。在突擊檢查中，普通攤販聽到“城管來(lái)了”慌忙逃離，而少數(shù)民族流動(dòng)攤販依舊從容設(shè)攤，原因就在于“常壓治理”下，放大的民族身份的權(quán)利效應(yīng)使城管減小了治理力度。訪談中，有些少數(shù)民族流動(dòng)攤販表示城管會(huì)對(duì)他們占道經(jīng)營(yíng)的行為進(jìn)行管理，有些則表示城管對(duì)他們并無(wú)治理行為。有一點(diǎn)幾乎成為少數(shù)民族流動(dòng)攤販的共識(shí)，即只要他們?cè)谌诵械勒加幂^小面積的通道，城管還是不應(yīng)該對(duì)他們進(jìn)行管理的，城管應(yīng)該給予他們?cè)诔鞘兄械脑O(shè)攤權(quán)利空間。城管的治理行為可以被解釋為在一個(gè)多民族社會(huì)中，城市管理行政執(zhí)法人員以適度的民族優(yōu)惠政策體現(xiàn)出了對(duì)弱勢(shì)群體的照顧，使少數(shù)民族流動(dòng)攤販在城市中享有更為廣泛的選擇機(jī)會(huì)，能夠預(yù)防狹隘民族主義對(duì)個(gè)體的壓抑，最大限度地激發(fā)社會(huì)活力，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。[22]

常壓治理中，由于民族問(wèn)題和民族關(guān)系在政治生態(tài)中的敏感性，城管人員傾向于降低治理力度，同時(shí)少數(shù)民族流動(dòng)攤販強(qiáng)化了“民族身份”的意識(shí)，民族身份權(quán)利效應(yīng)被放大，對(duì)城管的治理行為無(wú)畏懼感，二者的相互作用拓展了少數(shù)民族流動(dòng)攤販的城市設(shè)攤權(quán)利空間。但這種擴(kuò)大了的城市設(shè)攤權(quán)利空間具有暫時(shí)性和不確定性，當(dāng)城管的職責(zé)壓力變大后，其設(shè)攤權(quán)利空間又會(huì)受到擠壓。

比如在上海市“五違四必”（“四必”指安全隱患必須消除、違法無(wú)證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經(jīng)營(yíng)必須取締）高壓治理的情境下，城管就必須打破原有的過(guò)度考量流動(dòng)攤販民族身份的局面。但城管單一主體對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販進(jìn)行治理時(shí)往往很難取得成效，因此，城管對(duì)其治理與普通流動(dòng)攤販治理行為有較大的差異。城市管理行政執(zhí)法局會(huì)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的少數(shù)民族流動(dòng)攤販整治工作提前制定出集中整治預(yù)案，通過(guò)多部門聯(lián)動(dòng)教育引導(dǎo)的方式對(duì)其進(jìn)行治理。在聯(lián)動(dòng)治理中，城市管理行政執(zhí)法人員會(huì)與民宗委的工作人員、街道辦事處中民族身份為“少數(shù)民族”的工作人員、市場(chǎng)監(jiān)管、公安等相關(guān)職能部門做好對(duì)接，合理安排工作人員做好重點(diǎn)區(qū)域少數(shù)民族流動(dòng)攤販治理工作。在治理過(guò)程中，專項(xiàng)檢查組對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販進(jìn)行教育說(shuō)服，民族身份為“少數(shù)民族”的工作人員參與到治理過(guò)程中在一定程度上可以拉近執(zhí)法者與少數(shù)民族流動(dòng)攤販之間的距離，弱化其排斥心理。此外，相同的民族語(yǔ)言可以減小工作人員與攤販間的溝通難度，幫助治理工作順利開展。而這種持續(xù)性的教育說(shuō)服引導(dǎo)方式，最終的治理效果就是少數(shù)流動(dòng)攤販暫時(shí)離開以往長(zhǎng)時(shí)間固定設(shè)攤的攤點(diǎn)?！俺鲇谑腥菔忻驳囊螅覀儽仨殞?duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販進(jìn)行集中整治，確保轄區(qū)范圍內(nèi)不出現(xiàn)少數(shù)民族流動(dòng)攤販?zhǔn)俏覀兊墓ぷ髀氊?zé)所在。對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販進(jìn)行治理，最主要的方式還是與其他部門聯(lián)動(dòng)，對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販進(jìn)行教育引導(dǎo)，向他們說(shuō)明他們?cè)O(shè)攤的行為違反了城市管理的相關(guān)條例，占道設(shè)攤影響了市容環(huán)境衛(wèi)生和交通出行，積極引導(dǎo)他們守法合法經(jīng)營(yíng)。這種說(shuō)服教育的工作連續(xù)開展數(shù)天之后，少數(shù)民族流動(dòng)攤販會(huì)撤攤。為了鞏固治理成果，我們會(huì)加大日常巡查的力度，并聯(lián)合第三方管理公司定點(diǎn)站崗，防止少數(shù)民族流動(dòng)攤販回潮重新占道設(shè)攤。”在D地鐵站C出口巡查的城管說(shuō)道。1在職責(zé)壓力較大的“高壓治理”中，政治優(yōu)先在一定程度上會(huì)讓位于行政目標(biāo)優(yōu)先，城管必須克服少數(shù)民族流動(dòng)攤販民族身份的特殊性，淡化民族身份的權(quán)利效應(yīng)。但在治理方式上，政治優(yōu)先仍然存在，城管一般不會(huì)直接使用暴力手段對(duì)少數(shù)民族攤販進(jìn)行清理，城管及相關(guān)人員會(huì)在少數(shù)民族流動(dòng)攤點(diǎn)前進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間教育引導(dǎo)，使用柔性手段引導(dǎo)少數(shù)民族流動(dòng)攤販撤離攤點(diǎn)成為了街頭治理景觀之一。

總之，在城管職責(zé)壓力較小所形成的“常壓治理”中，城市管理者考量少數(shù)民族流動(dòng)攤販的民族身份和執(zhí)法的低職責(zé)壓力，通過(guò)行政裁量權(quán)給予少數(shù)民族流動(dòng)攤販較普通流動(dòng)攤販更大的城市設(shè)攤權(quán)利空間;在職責(zé)壓力較大的“高壓治理”中，受目標(biāo)責(zé)任制的驅(qū)動(dòng)，城市管理者不得不對(duì)責(zé)任轄區(qū)內(nèi)的少數(shù)民族流動(dòng)攤販進(jìn)行治理，民族身份雖會(huì)對(duì)治理行為產(chǎn)生影響，但高壓治理淡化了民族身份的權(quán)利效應(yīng)，城市管理者通過(guò)聯(lián)動(dòng)治理對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販進(jìn)行教育引導(dǎo)以達(dá)到取締責(zé)任區(qū)內(nèi)少數(shù)民族流動(dòng)攤販的目標(biāo)，使得少數(shù)民族流動(dòng)攤販在城市的設(shè)攤權(quán)利空間受到極大擠壓。

六、少數(shù)民族流動(dòng)攤販治理中的利益結(jié)構(gòu)與治理邏輯

少數(shù)民族流動(dòng)攤販治理受制于復(fù)雜的利益網(wǎng)絡(luò)，不同利益主體有著不同的訴求，也時(shí)常因利益分歧而引發(fā)沖突，其治理是行動(dòng)者之間不斷沖突、相互協(xié)同的過(guò)程。

從少數(shù)民族流動(dòng)攤販角度來(lái)看，他們認(rèn)為存在正規(guī)就業(yè)的困難，設(shè)攤是他們?cè)诔鞘兄\生的出路，城管應(yīng)該給予他們一定的城市設(shè)攤權(quán)利空間，只要他們不售賣假冒偽劣或不合格商品，城管應(yīng)放松治理甚至不進(jìn)行治理;對(duì)普通流動(dòng)攤販而言，他們認(rèn)為城管應(yīng)該給予其與少數(shù)民族流動(dòng)攤販相同的生存空間，現(xiàn)有的執(zhí)法是不公平的;對(duì)于合法店面經(jīng)營(yíng)者而言，他們希望城管依法取締流動(dòng)攤販，避免對(duì)其經(jīng)營(yíng)造成影響;對(duì)于普通市民而言，少數(shù)民族流動(dòng)攤販可以給他們帶去極具民族特色且較為廉價(jià)的商品，認(rèn)為應(yīng)放松管制，但是，有時(shí)候又影響其出行和市容等問(wèn)題，此時(shí)則又要求加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販的管制。總之，城管執(zhí)法存在著復(fù)雜的利益訴求的重要因素是街頭場(chǎng)域中存在較大的利益空間，如何協(xié)調(diào)多方利益是治理的關(guān)鍵所在。

城管作為典型的“街頭官僚”，他們的治理行為并非只是簡(jiǎn)單執(zhí)行法律法規(guī)及上級(jí)命令，而是包含了一定的政治邏輯，在治理過(guò)程中盡可能地實(shí)現(xiàn)多元主體間利益均衡的局面。雖然在治理過(guò)程中利益均衡局面難以實(shí)現(xiàn)，治理難以讓所有主體對(duì)執(zhí)法過(guò)程及結(jié)果滿意，但是只有兼顧多元主體間不同的利益訴求，治理產(chǎn)生的正面效果才會(huì)大于負(fù)面效果。

在常壓治理中，“街頭官僚”對(duì)低職責(zé)壓力和民族身份的考量擴(kuò)大了少數(shù)民族流動(dòng)攤販的城市設(shè)攤權(quán)利空間，街頭場(chǎng)域中出現(xiàn)了城市管理者和少數(shù)民族流動(dòng)攤販間暫時(shí)的利益均衡局面。擴(kuò)大少數(shù)民族流動(dòng)攤販的設(shè)攤權(quán)利空間有利于少數(shù)民族流動(dòng)攤販在城市的“非正規(guī)就業(yè)”，避免“街頭官僚”在治理中與行政相對(duì)人產(chǎn)生矛盾和沖突。但這種利益均衡局面是對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販民族身份權(quán)利效應(yīng)的傾斜，建立在城管與少數(shù)民族流動(dòng)攤販的利益之上，正規(guī)店面經(jīng)營(yíng)者、反對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販在城市公共空間中設(shè)攤的市民的利益得不到滿足。在城市管理者的高職責(zé)壓力下，少數(shù)民族流動(dòng)攤販固定設(shè)攤的局面被打破，設(shè)攤權(quán)利空間受到擠壓。“高壓治理”淡化了民族身份的權(quán)利效應(yīng)，城市管理者通過(guò)聯(lián)合整治對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販進(jìn)行引導(dǎo)、教育說(shuō)服，少數(shù)民族流動(dòng)攤販在城市的設(shè)攤權(quán)利利益訴求得不到滿足，經(jīng)聯(lián)合整治的少數(shù)民族流動(dòng)攤販只能選擇被迫離開“固定設(shè)攤攤點(diǎn)”，“街頭官僚”完成來(lái)自組織的政策目標(biāo)并順利通過(guò)組織作出的績(jī)效考核，最終出現(xiàn)的利益局面是向城市管理者的利益傾斜，以城市管理者的利益為主要考量因素，忽略了少數(shù)民族流動(dòng)攤販的利益訴求。當(dāng)“高壓治理”過(guò)后，隨著城管整治力度的減小，少數(shù)民族流動(dòng)攤販會(huì)“卷土重來(lái)”，重新走上街頭。有少數(shù)民族流動(dòng)攤販被驅(qū)離后表示：我不能理解城管的行為，我們一沒技能二缺資金，設(shè)攤可以幫助我們?cè)诔鞘匈嶅X，雖然每天早出晚歸，但是只要設(shè)攤就有錢賺，賺了錢就能讓自己和家人生活得好一點(diǎn)。1亦有少數(shù)民族流動(dòng)攤販表示：我們之前在H區(qū)設(shè)攤，但經(jīng)營(yíng)了兩年后城管不允許擺攤了，所以我們來(lái)到了P區(qū)繼續(xù)設(shè)攤。2由此看來(lái)，不論是常壓治理還是高壓治理，多方主體利益無(wú)法實(shí)現(xiàn)均衡，都出現(xiàn)了向某一主體利益傾斜的現(xiàn)象：在常壓治理中，放大了少數(shù)民族流動(dòng)攤販民族身份權(quán)利效應(yīng)下的利益訴求，但是也引起了普通流動(dòng)攤販、合法店面經(jīng)營(yíng)者及部分市民的反對(duì)，加劇了部分漢族人對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販的反感;在高壓治理中，城市管理者的利益訴求成為了利益局面的關(guān)鍵因素，但高壓治理也會(huì)引起少數(shù)民族對(duì)城市管理者的不滿，在一定程度上也不利于他們?cè)诔鞘械纳鏅?quán)、發(fā)展權(quán)和勞動(dòng)權(quán)等城市權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因而，目前來(lái)看，在少數(shù)民族流動(dòng)攤販治理過(guò)程中，在壓力性治理與民族身份綜合作用下不管是擴(kuò)大其城市設(shè)攤權(quán)利空間還是擠壓其權(quán)利空間，多方主體間的利益矛盾持續(xù)存在。

七、結(jié)論與啟示

在對(duì)流動(dòng)攤販的街頭治理景觀中，城管對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販的治理力度明顯弱于普通流動(dòng)攤販治理，少數(shù)民族流動(dòng)攤販具有更大的城市流動(dòng)設(shè)攤權(quán)利空間。這主要是在復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)下，少數(shù)民族的民族身份的權(quán)利效應(yīng)和城市管理者由于職責(zé)壓力的變化所生成的“壓力性治理”相互作用的結(jié)果。少數(shù)民族流動(dòng)攤販的街頭治理景觀是在民族身份、壓力性治理復(fù)雜作用下，其流動(dòng)設(shè)攤空間變化的外在呈現(xiàn)。對(duì)少數(shù)民族的優(yōu)惠政策在國(guó)家政治生態(tài)上確認(rèn)了少數(shù)民族的特殊性，民族團(tuán)結(jié)的政策導(dǎo)向和民族差別化權(quán)利保護(hù)旨在通過(guò)政策傾斜來(lái)幫助實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的民族平等，但是這種政治生態(tài)使地方政府在面對(duì)少數(shù)民族相關(guān)問(wèn)題時(shí)將所有問(wèn)題泛化為“民族問(wèn)題”，以政治優(yōu)先路徑作為處理涉民族因素社會(huì)沖突的方式，從而使得民族身份產(chǎn)生特殊的權(quán)利效應(yīng)，少數(shù)民族身份成為城市流動(dòng)設(shè)攤權(quán)利的庇護(hù)，相較于漢族流動(dòng)攤販獲得了更大的流動(dòng)設(shè)攤的權(quán)利空間。在治理中也就出現(xiàn)了城管面對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販“不愿管”“不敢管”的現(xiàn)象。但這并不意味著“管不了”，也并不意味著少數(shù)民族流動(dòng)攤販的這種更大的設(shè)攤權(quán)利空間具有當(dāng)然的穩(wěn)定性。城管對(duì)流動(dòng)攤販的治理力度是由職責(zé)壓力所驅(qū)動(dòng)的，當(dāng)城管的職責(zé)壓力從常壓趨向高壓之時(shí)，其對(duì)流動(dòng)攤販的治理力度也會(huì)從常壓治理向高壓治理轉(zhuǎn)變，民族身份的權(quán)利效應(yīng)被淡化，少數(shù)民族流動(dòng)攤販的流動(dòng)設(shè)攤權(quán)利空間就會(huì)受到不同程度的擠壓，直至消失。

在少數(shù)民族流動(dòng)攤販治理上，相關(guān)管理部門必須進(jìn)行政治脫敏，樹立正確的治理意識(shí)。城市管理部門及其人員不能因民族身份的差異而對(duì)流動(dòng)攤販采取差異化的治理舉措，民族身份不應(yīng)成為少數(shù)民族流動(dòng)攤販逃避城市治理的“護(hù)身符”。 城市治理中出現(xiàn)的與少數(shù)民族流動(dòng)攤販相關(guān)的矛盾與沖突，僅僅是攤販基于利益表達(dá)作出的行為，只是涉民族因素的社會(huì)沖突事件，不能動(dòng)輒上升到“民族問(wèn)題”的高度來(lái)解決。政府和城市管理者對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販進(jìn)行治理只是基于社會(huì)管理的需求而采取的行政行為，不需要對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販問(wèn)題過(guò)度“敏感”和緊張。否則，政府和城市管理者對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販問(wèn)題認(rèn)識(shí)的誤區(qū)將會(huì)不斷強(qiáng)化多方主體對(duì)“民族身份”特殊性的認(rèn)知，反過(guò)來(lái)也會(huì)促使少數(shù)民族流動(dòng)攤販強(qiáng)化“民族身份”并將其視為在城市占道設(shè)攤且免受城市管理者治理的“護(hù)身符”，且會(huì)加劇普通攤販、正規(guī)店面經(jīng)營(yíng)者、市民對(duì)“民族身份”產(chǎn)生的不公平心理，從而不利于城市治理工作的開展，更不利于城市多民族間的交流與融合。因此，即便是在不同職責(zé)壓力下，城市管理部門及其人員治理舉措也應(yīng)該基于平等和公平的原則，對(duì)包括少數(shù)民族流動(dòng)攤販在內(nèi)的所有流動(dòng)攤販一視同仁。同時(shí)，為了幫助少數(shù)民族流動(dòng)攤販在城市中更好地實(shí)現(xiàn)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和勞動(dòng)權(quán)，共享城市發(fā)展的利益，應(yīng)當(dāng)通過(guò)多措并舉保障少數(shù)民族流動(dòng)攤販的城市權(quán)利空間。城市管理者可以合理利用城市空間規(guī)劃疏導(dǎo)點(diǎn)，引導(dǎo)少數(shù)民族流動(dòng)攤販在疏導(dǎo)點(diǎn)內(nèi)規(guī)范經(jīng)營(yíng)，使少數(shù)民族流動(dòng)攤販的城市設(shè)攤權(quán)利空間得到保障，適當(dāng)對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口在城市的設(shè)攤創(chuàng)業(yè)形式給予一定的經(jīng)濟(jì)支持，加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)攤販的職業(yè)技能培訓(xùn)等，幫助其在城市實(shí)現(xiàn)生存和發(fā)展。

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