張協(xié)奎 吳碧波

【摘 要】崇左市是廣西壯族人口聚居的邊境市，也是脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)地區(qū)。2020年后崇左將進(jìn)入扶貧開(kāi)發(fā)新階段，減貧標(biāo)準(zhǔn)及戰(zhàn)略思路和政策將進(jìn)行新調(diào)整，特別是由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困，農(nóng)村重點(diǎn)扶貧轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)并重扶貧。因此，形成精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化相互支撐、相互配合、有機(jī)銜接的良性互動(dòng)格局，對(duì)崇左打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)具有十分重要的意義。政府和社會(huì)力量是城鄉(xiāng)扶貧主體，而推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、要素市場(chǎng)一體化和社會(huì)管理一體化是城鄉(xiāng)扶貧共治的重要內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】2020年后;扶貧轉(zhuǎn)向;城鄉(xiāng)融合;扶貧共治

【作 者】張協(xié)奎，廣西大學(xué)商學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士后合作導(dǎo)師;吳碧波，廣西大學(xué)商學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，副研究員。廣西南寧，530004。

【中圖分類號(hào)】F127.8? 【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A? 【文章編號(hào)】1004-454X（2019）03-0167-007

一、前 言

壯族是我國(guó)少數(shù)民族中人口最多的一個(gè)民族，主要分布在廣西、云南、貴州等地，而廣西崇左市是壯族人口聚居的邊境市，也是脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)地區(qū)。國(guó)家歷來(lái)重視壯族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，《“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2016〕79號(hào)）明確指出分類推進(jìn)特殊貧困地區(qū)發(fā)展，十九大報(bào)告續(xù)寫(xiě)了民族地區(qū)加快發(fā)展和有效扶貧的新篇章。2018年中央“一號(hào)文件”提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，2019年中央“一號(hào)文件”明確了鄉(xiāng)村振興具體目標(biāo)和階段任務(wù)，而扶貧工作仍是鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)。反貧困是一個(gè)永恒的話題，壯族地區(qū)扶貧效果與國(guó)家民族發(fā)展息息相關(guān)。自廣西壯族自治區(qū)成立尤其是崇左2003年掛牌設(shè)市以來(lái)，扶貧事業(yè)取得了前所未有的成就，綜合實(shí)力大幅提升，特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)民收入持續(xù)增加，新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)事業(yè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步。黨的十九大以來(lái)，崇左市完成貧困人口減貧9.43萬(wàn)人，貧困村脫貧摘帽83個(gè)，當(dāng)前貧困村減少至178個(gè)，其中作為打響廣西國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣脫貧摘帽第一炮的龍州縣，2017年減貧10170戶37811人，全縣貧困發(fā)生率降為1.88%，打造了“第一書(shū)記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”特色農(nóng)產(chǎn)品品牌。隨著崇左市精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，可以預(yù)見(jiàn)，到2020年在現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口將如期實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部實(shí)現(xiàn)脫帽、區(qū)域性整體貧困得到解決，但是貧困問(wèn)題并未完全解決，貧困依舊存在，扶貧減貧的治理體系出現(xiàn)新轉(zhuǎn)變。[1] 2020年后崇左將進(jìn)入扶貧開(kāi)發(fā)新階段，減貧標(biāo)準(zhǔn)和戰(zhàn)略思路、政策將會(huì)進(jìn)行新調(diào)整，即由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困、農(nóng)村重點(diǎn)扶貧轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)并重扶貧。

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界重視理論研究同時(shí)更加注重地方特色，圍繞城鄉(xiāng)關(guān)系、扶貧開(kāi)發(fā)、國(guó)家治理、區(qū)域特性等方面取得豐碩成果：一是城鄉(xiāng)關(guān)系。亞當(dāng)·斯密“鄉(xiāng)村—城市”自然順序論是城鄉(xiāng)關(guān)系分析的起點(diǎn)，19世紀(jì)的馬克思和恩格斯、納克斯、芒福德、西奧多·舒爾茨和賴特等都認(rèn)為農(nóng)業(yè)和工業(yè)同等重要。中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系存在特殊性和差異性，[2]城鄉(xiāng)融合為破解貧困地區(qū)面臨的發(fā)展障礙、推動(dòng)貧困地區(qū)減貧和發(fā)展創(chuàng)造了條件。[3][4]二是扶貧開(kāi)發(fā)。英國(guó)行為學(xué)家朗特里（S-Rowntree.1901）率先從收入角度提出貧困的確切定義，影響深遠(yuǎn)，至今仍廣泛采用。較為系統(tǒng)論述的是美國(guó)羅格納·納克斯（R-Nurkse.1953）“貧困惡性循環(huán)”理論。阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）認(rèn)為，貧困是指?jìng)€(gè)體缺少最起碼的可行能力。國(guó)內(nèi)學(xué)者把貧困分為絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困類型，[5]將扶貧模式分為“輸血式”和“造血式”兩種，[6]并從政策影響、自然環(huán)境、病殘教育、自身觀念、生育政策、收入增長(zhǎng)等分析原因[7]。三是國(guó)家治理。法國(guó)盧梭最早從社會(huì)制度對(duì)貧困根源進(jìn)行研究。以科斯理論為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)最早由威廉姆森提出，認(rèn)為在交易成本為零的條件下，談判能導(dǎo)致利益最大化?！翱臻g剝奪”現(xiàn)象帶來(lái)發(fā)展資源的剝奪，“精英俘獲”是在扶貧制度、地方權(quán)力和社會(huì)結(jié)構(gòu)互動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的。[8]中國(guó)貧困治理宏觀政策機(jī)制演進(jìn)的研究，[9]包括治理體系變遷、戰(zhàn)略演進(jìn)、[10]效應(yīng)分析[11]等方面的討論。四是區(qū)域特性。區(qū)位理論學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)行為空間區(qū)位及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組合導(dǎo)致不平衡的出現(xiàn)，新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)者以新貿(mào)易理論為基礎(chǔ)，還有學(xué)者從全球化、制度等因素研究區(qū)域貧困。Rephann、Olsson等分析了美國(guó)落后地區(qū)和菲律賓貧困地區(qū)交通優(yōu)勢(shì)、交通通達(dá)性變化與減少貧困作用的關(guān)系。近年來(lái)，諸多學(xué)者圍繞所選樣本區(qū)域（單一省份、大城市、貧困片區(qū)等）提出了貧困的破解之策，如駱行和王志章（2018）[12]對(duì)貴州省道真仡佬族苗族自治縣、韓廣文（2016）[13]對(duì)張家川回族自治縣的研究等案例。也有學(xué)者對(duì)民族地區(qū)、山區(qū)、石漠化地區(qū)進(jìn)行了研究。貧困人口集中分布在西部地區(qū)，深度貧困地區(qū)如期實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)依然面臨較多困難。[14]

總之，現(xiàn)有研究注重從農(nóng)業(yè)農(nóng)村本體發(fā)掘脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)在動(dòng)力和機(jī)制，從城鄉(xiāng)關(guān)系、區(qū)域關(guān)系等探索脫貧治理的機(jī)理或路徑的研究欠缺，尤其是對(duì)壯族地區(qū)2020年后扶貧工作應(yīng)該如何開(kāi)展，研究還比較少。因此，形成精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化相互支撐、相互配合、有機(jī)銜接的良性互動(dòng)格局，對(duì)于壯族地區(qū)打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)目標(biāo)具有十分重要的意義。

二、2020年后崇左扶貧的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向及階段性

相信到2020年，崇左市定能按期實(shí)現(xiàn)全面脫貧，長(zhǎng)期困擾崇左市的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)展的絕對(duì)貧困將基本終結(jié)，但減貧策略也將由解決絕對(duì)貧困向解決相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，潛在貧困群體將成為扶貧工作的新對(duì)象。[15]隨著崇左精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，農(nóng)村貧困人口逐步下降，農(nóng)村不再是扶貧主戰(zhàn)場(chǎng)，伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口融入城鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型和各領(lǐng)域的深化改革，致使扶貧呈現(xiàn)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向的趨勢(shì)，扶貧戰(zhàn)場(chǎng)向“農(nóng)村→城鄉(xiāng)→城市”軌跡轉(zhuǎn)變。

（一）扶貧的階段性選擇

城鄉(xiāng)差距與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平呈“倒U型”關(guān)系。2018年，崇左市城鎮(zhèn)人口約98萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率提高至40.5%。城市發(fā)展具有極化效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，城市極化效應(yīng)使大量的鄉(xiāng)村勞動(dòng)力、資本和土地等生產(chǎn)要素流向城鎮(zhèn)，又通過(guò)擴(kuò)散效應(yīng)帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，形成城鄉(xiāng)融合良性發(fā)展。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化會(huì)將貧困發(fā)生率從農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移到城市地區(qū)（Ravallion，2007）[16]，貧困人口分布由農(nóng)村向城市集中，減貧戰(zhàn)略也需要根據(jù)貧困變化及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平進(jìn)行調(diào)整，從初期的農(nóng)村集中減貧為主向中期的城鄉(xiāng)并重減貧轉(zhuǎn)變，再到后期的城市減貧為主。

結(jié)合發(fā)展戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，可以把崇左市減貧事業(yè)劃分為三個(gè)階段（見(jiàn)表1）：第一階段為農(nóng)村減貧階段，全面建成小康社會(huì)是黨和國(guó)家到2020年的奮斗目標(biāo)，而農(nóng)村集中性貧困是首先要解決的問(wèn)題，此階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)不高，城鄉(xiāng)差距隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高而不斷擴(kuò)大，農(nóng)村集中貧困問(wèn)題突出，成為全面建成小康社會(huì)的主要障礙，因而主要針對(duì)農(nóng)村貧困問(wèn)題制定精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來(lái)減貧;第二階段為城鄉(xiāng)減貧階段，這個(gè)階段為2020年至2035年，是我國(guó)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的交匯時(shí)期，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平明顯提高，逐漸向現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)，絕對(duì)貧困完全消除，相對(duì)貧困凸顯，城鄉(xiāng)差距由擴(kuò)大逐漸向縮小轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)并重扶貧成為這一階段的特點(diǎn);第三階段為城市減貧階段，這個(gè)階段為2035—2050年，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，已建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，城鄉(xiāng)融合成為主流，城鄉(xiāng)差距明顯縮小，城市貧困問(wèn)題凸顯，城市主導(dǎo)型扶貧成為扶貧的主要方向。

[階段 時(shí)間段 主要特點(diǎn) 扶貧重點(diǎn) 扶貧路徑 第一階段（農(nóng)村扶貧） 1949—2020年 農(nóng)村貧困問(wèn)題突出，貧困人口呈現(xiàn)集中、連片的特點(diǎn)，并且返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。 完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高貧困人口收入，改善其生產(chǎn)、生活條件。 精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以開(kāi)發(fā)扶貧，通過(guò)政府主導(dǎo)“輸血式”和“造血式”扶貧，主要解決農(nóng)村貧困人口收入問(wèn)題。 第二階段（城鄉(xiāng)扶貧） 2021—2034年 絕對(duì)貧困問(wèn)題基本消除，相對(duì)貧困問(wèn)題凸顯，貧困城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向明顯，農(nóng)村貧困與城市貧困并存。貧困人口呈大分散、小集中的特點(diǎn)，致貧因素多樣化。 重視多維貧困，統(tǒng)籌城市與農(nóng)村貧困治理，形成城鄉(xiāng)貧困協(xié)同治理體系。重點(diǎn)解決相對(duì)貧困問(wèn)題。 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，建立解決非收入性貧困的扶貧政策、農(nóng)村減貧長(zhǎng)效機(jī)制、城鄉(xiāng)國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)貧困共治體系和政策體系。 第三階段（城市扶貧） 2035—2050年 城市貧困問(wèn)題突出，主要是相對(duì)貧困，致貧原因、識(shí)別貧困的標(biāo)準(zhǔn)多樣化，扶貧政策多元化。 解決人與人、群體與群體之間在居住環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生條件、教育條件等方面的差距。 進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)扶貧共治體制機(jī)制，建立城市主導(dǎo)型扶貧策略，完善城市社會(huì)救濟(jì)制度。 ]

（二）扶貧城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向趨勢(shì)

1. 絕對(duì)貧困問(wèn)題基本消除，相對(duì)貧困問(wèn)題成為扶貧的主要問(wèn)題。貧困增量和存量并存且動(dòng)態(tài)變化，致貧因素更復(fù)雜。[17]2020年前，崇左市主要以消除積累性貧困人口（絕對(duì)貧困人口）為主，2020年后則重點(diǎn)考慮轉(zhuǎn)型性貧困人口（相對(duì)貧困人口），這部分隱性貧困人口有演變成為絕對(duì)貧困人口的可能，因此政策導(dǎo)向也將由消除絕對(duì)貧困向消除相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變。此外，貧困判斷標(biāo)準(zhǔn)也由低收入標(biāo)準(zhǔn)向住房、醫(yī)療、教育等非收入指標(biāo)轉(zhuǎn)變，識(shí)別貧困的標(biāo)準(zhǔn)更多樣化，扶貧政策更多元化。

2. 扶貧路徑由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城市貧困問(wèn)題越發(fā)突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，農(nóng)村人口大量融入城鎮(zhèn)，農(nóng)村貧困人口流向城鎮(zhèn)也成為常態(tài)，[18]36-42貧困問(wèn)題并未因農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的消除而徹底解決，而是擴(kuò)大為農(nóng)村貧困與城鎮(zhèn)貧困并存的格局[19]100-107。解決人與人、群體與群體之間在居住環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生條件、教育條件等方面的差距，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合與扶貧共治的機(jī)制，推進(jìn)扶貧事業(yè)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向，成為新時(shí)期扶貧事業(yè)所必經(jīng)的新趨勢(shì)新階段。

3. 貧困呈現(xiàn)多維性，扶貧政策也將呈現(xiàn)多種模式。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村貧困人口大幅降低，城市貧困問(wèn)題逐漸凸顯，貧困人口分布由集中、連片向點(diǎn)狀分散轉(zhuǎn)變，并呈現(xiàn)出大分散、小集中的特點(diǎn)，共性致貧要素弱化，致貧要素呈多樣化特征，其貧困原因不僅是低收入，更多呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)、政治、資產(chǎn)、醫(yī)療、機(jī)會(huì)等多維貧困。扶貧政策由提高農(nóng)村居民收入為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q非收入性貧困為主，扶貧方式也由政府主導(dǎo)“輸血”“造血”型扶貧向城鄉(xiāng)扶貧共治的方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，將農(nóng)村扶貧和城市扶貧納入到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)與扶貧政策。

4. 區(qū)域貧困問(wèn)題得到有效解決，區(qū)域相對(duì)貧困問(wèn)題趨于擴(kuò)大。區(qū)域性整體貧困問(wèn)題將得到有效解決，崇左公共基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)生活條件得到顯著改善，但深度貧困地區(qū)和邊境地區(qū)發(fā)展起步晚、底子薄、生態(tài)環(huán)境脆弱，這些區(qū)域居民物質(zhì)生活需求遠(yuǎn)低于全市水平，在精神生活、生產(chǎn)生活舒適條件方面存在極大差異。2020年后，這些區(qū)域貧困人口將大量外出，流動(dòng)到城市或者發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工，貧困城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向明顯。勞動(dòng)力大量流出，將進(jìn)一步擴(kuò)大特困地區(qū)和邊境地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。

三、2020年后崇左市城鄉(xiāng)扶貧共治的機(jī)制機(jī)理

隨著農(nóng)村貧困人口大幅度下降，城市貧困問(wèn)題開(kāi)始凸顯，統(tǒng)籌城市貧困與農(nóng)村貧困成為必然趨勢(shì)，“一帶一路”倡議和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等為壯族地區(qū)提供了大好發(fā)展機(jī)遇。而崇左脫貧攻堅(jiān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有全國(guó)一般性規(guī)律的同時(shí)，也具有較強(qiáng)的地方性特征，主要包括構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制、公共服務(wù)均等機(jī)制、要素合理流動(dòng)機(jī)制和社會(huì)治理協(xié)同機(jī)制。

（一）城鄉(xiāng)扶貧共治的理論框架

城鄉(xiāng)分離與融合是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展在不同階段的產(chǎn)物。[20]崇左市為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，采取了城鄉(xiāng)二元分割的發(fā)展模式，大量的勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素集中到市區(qū)，[21]造成城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大、城鄉(xiāng)間要素流動(dòng)受阻，部分農(nóng)村生產(chǎn)力落后和“空心化”。目前，崇左農(nóng)村扶貧任務(wù)重，貧困城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向趨勢(shì)明顯，城鄉(xiāng)貧困共治具有重要的現(xiàn)實(shí)訴求和基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)扶貧共治應(yīng)通過(guò)以政府為主導(dǎo)、其他社會(huì)力量為輔助的模式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化、公共服務(wù)均等化、要素流動(dòng)合理化和社會(huì)治理協(xié)同化，并通過(guò)城鄉(xiāng)貧困關(guān)聯(lián)和要素流動(dòng)，將農(nóng)村和城市扶貧開(kāi)發(fā)系統(tǒng)融為一體（見(jiàn)圖1）。

（二）城鄉(xiāng)扶貧共治的機(jī)制機(jī)理

1. 城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等機(jī)制。城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置失衡、教育資源分配不合理、社會(huì)保障不均等問(wèn)題突出，在著重解決農(nóng)村絕對(duì)貧困的同時(shí)，更需要兼顧相對(duì)貧困的問(wèn)題。必須構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸、通訊基礎(chǔ)設(shè)施、能源保障體系等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均等化，使農(nóng)民享受城市居民同等社保服務(wù)。

2. 城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制。依托農(nóng)村優(yōu)勢(shì)資源、特色資源，加快與城市建立產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，打造優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群、特色產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建具有區(qū)域特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，調(diào)整和優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、高度化，不僅為農(nóng)村提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)和提高收入水平，也為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供大量勞動(dòng)力支撐，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

3. 城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)機(jī)制。城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)機(jī)制不僅是城鄉(xiāng)融合的必然路徑，也是扶貧共治的重要舉措。構(gòu)建城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)、優(yōu)化配置、自由且平等交換的體制機(jī)制，促使城鄉(xiāng)要素自由、合理流動(dòng);構(gòu)建城鄉(xiāng)人才自由流動(dòng)、人才共享系統(tǒng)，加強(qiáng)城市與農(nóng)村人才聯(lián)合培養(yǎng)平臺(tái);促進(jìn)城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展，加快推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化進(jìn)程，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

4. 城鄉(xiāng)社會(huì)治理協(xié)同機(jī)制。隨著城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，貧困城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向必然需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理，將城市社會(huì)治理系統(tǒng)與農(nóng)村社會(huì)治理系統(tǒng)進(jìn)行整合，促進(jìn)城市與農(nóng)村的社會(huì)治理協(xié)同化。在強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)社會(huì)差異性和平等性的基礎(chǔ)上，整合城市和農(nóng)村社會(huì)資源，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，協(xié)同治理。

四、崇左市城鄉(xiāng)扶貧共治存在的問(wèn)題及路徑選擇

由于歷史、自然和地理等原因，壯族地區(qū)發(fā)展仍面臨一些突出問(wèn)題和特殊困難，特別是城鄉(xiāng)分離和對(duì)立問(wèn)題依然存在，城市與農(nóng)村的差距日益擴(kuò)大，[22]成為制約新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和全面建成小康社會(huì)的瓶頸。要想破解這個(gè)瓶頸，必須走城鄉(xiāng)融合道路，提升城鄉(xiāng)命運(yùn)共同體的關(guān)系聯(lián)結(jié)度。[23]在貧困城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向、農(nóng)村貧困與城市貧困并存的新格局下，崇左市必須改變?cè)瓉?lái)以農(nóng)村扶貧為主導(dǎo)的扶貧路徑，及時(shí)調(diào)整扶貧戰(zhàn)略，找到適應(yīng)新形勢(shì)的城鄉(xiāng)扶貧共治的體制機(jī)制和發(fā)展路徑。

（一）城鄉(xiāng)共治存在的主要問(wèn)題

1. 二元管理體制。城市處于絕對(duì)支配地位，農(nóng)村在一定程度上處于從屬地位，城鄉(xiāng)分割的管理體制就此形成。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，使得農(nóng)村與城市的差距進(jìn)一步擴(kuò)大，也進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元管理體制，致使農(nóng)村空心化嚴(yán)重。

2. 要素單向流動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)的城市偏向，使制定相關(guān)政策以城市建設(shè)為中心，土地制度、戶籍制度等制度體系導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元屬性嚴(yán)重，戶籍制度更是導(dǎo)致農(nóng)民工市民化困境的因素。勞動(dòng)力、資本、土地等要素從農(nóng)村單向流向城市，而反向流動(dòng)路徑并未形成。

3. 城鄉(xiāng)差距較大。雖然每年都消除大量的貧困人口，但是城鄉(xiāng)共治受到多重制約：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平仍舊較低，大量農(nóng)村人口的就業(yè)能力較差和收入不穩(wěn)定制約著農(nóng)民市民化;二是農(nóng)村貧困人口流向城市數(shù)量較大，由于文化程度不高、技能缺乏，個(gè)人素質(zhì)相對(duì)較低，提高城市社會(huì)管理的難度較大。

4. 自我發(fā)展能力困境。壯族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體滯后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平偏低，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換難度較大，創(chuàng)新發(fā)展能力弱，對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放水平不高，民族傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展亟待加強(qiáng)。另外經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，不穩(wěn)定不確定不平衡因素增多，穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)日益繁重。

（二）城鄉(xiāng)扶貧共治路徑選擇

1. 加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)共治。（1）建立城鄉(xiāng)融合的政策體系。完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老制度，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)，完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。（2）制定就業(yè)創(chuàng)新幫扶制度。建立產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制，提高農(nóng)村人口工資性收入，制定低收入群體就業(yè)創(chuàng)新幫扶制度，加大低收入群體技能培訓(xùn)支出。（3）構(gòu)建多元化公共服務(wù)供給體系。根據(jù)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的分布現(xiàn)狀，對(duì)公共服務(wù)基礎(chǔ)薄弱地區(qū)，加大資金投入，動(dòng)員全社會(huì)各界力量，實(shí)施多主體、多方式的服務(wù)產(chǎn)品供給。

2. 堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合，加快產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。（1）健全城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制。將農(nóng)村扶貧、脫貧工作融入到城鎮(zhèn)化發(fā)展中，更好地引導(dǎo)、幫助農(nóng)村貧困人口進(jìn)城脫貧，[24]加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)新能力，優(yōu)化農(nóng)民收入結(jié)構(gòu);（2）構(gòu)建城鄉(xiāng)雙輪驅(qū)動(dòng)機(jī)制。充分發(fā)揮二者相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的作用，以城市的資本、技術(shù)、信息和管理對(duì)農(nóng)村資源進(jìn)行重構(gòu)，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力;（3）健全城鄉(xiāng)三產(chǎn)融合體系。引導(dǎo)和扶持鄉(xiāng)村企業(yè)走“農(nóng)業(yè)+旅游”“農(nóng)業(yè)+農(nóng)耕文化+旅游”“民俗文化+旅游”“農(nóng)業(yè)體驗(yàn)+旅游”“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”“教育+旅游”道路。

3. 促進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)與配置。（1）建立現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。探索土地入股、勞動(dòng)力進(jìn)合作社、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、利益共享的機(jī)制，加大農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高農(nóng)村居民生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。[25]（2）建立城鄉(xiāng)要素一體化市場(chǎng)。綜合利用城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素資源，鼓勵(lì)城市人才、資金、技術(shù)、信息和管理等要素流向鄉(xiāng)村，創(chuàng)新投融資體制機(jī)制。（3）深入推進(jìn)土地制度改革。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑機(jī)制，推進(jìn)城市低效用土地再開(kāi)發(fā)。深入推進(jìn)鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模利用，探索土地適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)模式。

4. 提高城鄉(xiāng)社會(huì)治理協(xié)同能力。（1）建立多元主體城鄉(xiāng)扶貧共治機(jī)制。充分發(fā)揮政府的組織引導(dǎo)作用，增強(qiáng)城鄉(xiāng)各界力量（企業(yè)、社會(huì)組織和團(tuán)體等）聯(lián)合、聯(lián)動(dòng)，整合政府、企業(yè)、社會(huì)組織和團(tuán)體的扶貧資源，形成扶貧合力，提高扶貧效率和效果。（2）形成“小政府、大社會(huì)”治理格局。積極轉(zhuǎn)變各級(jí)政府職能，提高政府服務(wù)能力，以“小政府、大社會(huì)”的治理格局，推動(dòng)城鄉(xiāng)貧困治理現(xiàn)代化。（3）整合扶貧資源、提高共治能力。引導(dǎo)社會(huì)各界力量參與到城鄉(xiāng)扶貧工作中，根據(jù)各自單位的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，形成不同特色的扶貧模式。

5. 將大數(shù)據(jù)融入城鄉(xiāng)扶貧共治全過(guò)程。（1）構(gòu)建大數(shù)據(jù)城鄉(xiāng)扶貧系統(tǒng)平臺(tái)。通過(guò)大數(shù)據(jù)城鄉(xiāng)扶貧系統(tǒng)，解決城市貧困數(shù)據(jù)與農(nóng)村貧困數(shù)據(jù)互不相通的問(wèn)題，及時(shí)掌握城鄉(xiāng)貧困動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)。（2）建立城鄉(xiāng)扶貧數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制。加快建立城鄉(xiāng)扶貧數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制，打破各部門(mén)數(shù)據(jù)割據(jù)的局面，消除各部門(mén)間的“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的共享。（3）以大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧。探索“大數(shù)據(jù)+扶貧”模式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建城鄉(xiāng)貧困人口與企業(yè)、社會(huì)組織與團(tuán)體的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，使社會(huì)力量與城鄉(xiāng)貧困人口精準(zhǔn)對(duì)接。

五、基本結(jié)論

一是貧困是動(dòng)態(tài)變化的，且與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相關(guān)。壯族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不斷提升，城鄉(xiāng)收入差距由不斷擴(kuò)大向不斷縮小轉(zhuǎn)變，貧困人口分布由農(nóng)村向城市集中，貧困城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向明顯，由農(nóng)村集中性貧困向城市分散性貧困轉(zhuǎn)變，崇左市減貧戰(zhàn)略也應(yīng)隨著貧困變化及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平進(jìn)行調(diào)整，從初期的農(nóng)村集中減貧為主向中期的城鄉(xiāng)并重減貧轉(zhuǎn)變，再到后期的城市減貧為主。

二是崇左市絕對(duì)貧困將基本終結(jié)，將步入緩解相對(duì)貧困階段。到2020年，我國(guó)將全面建成小康社會(huì)，所有貧困縣全部實(shí)現(xiàn)脫貧，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，絕對(duì)貧困基本消除，長(zhǎng)期困擾崇左市的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)展的原發(fā)性絕對(duì)貧困也將基本終結(jié)。2020年后，崇左減貧事業(yè)將進(jìn)入一個(gè)全新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理的階段，減貧策略也將由解決絕對(duì)貧困向解決相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，由解決農(nóng)村集中性貧困向城鄉(xiāng)并重減貧轉(zhuǎn)變。

三是城鄉(xiāng)扶貧共治是崇左扶貧事業(yè)的必然選擇。由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)共治是崇左經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是崇左扶貧事業(yè)的必然選擇。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平的提高，以及全面建成小康社會(huì)、建成社會(huì)主義現(xiàn)代化之后，必須推動(dòng)城鄉(xiāng)融合，同步推動(dòng)城市和農(nóng)村的平衡發(fā)展。同樣，崇左扶貧事業(yè)也存在著城市與農(nóng)村分割治理的問(wèn)題，只有通過(guò)城鄉(xiāng)扶貧共治才能夠從根本上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧，破解城鄉(xiāng)二元管理體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展、農(nóng)村充分發(fā)展。

四是城鄉(xiāng)扶貧共治應(yīng)以政府為主導(dǎo)，其他社會(huì)力量為輔助。城鄉(xiāng)扶貧共治，必須構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制、公共服務(wù)均等機(jī)制、要素合理流動(dòng)機(jī)制和社會(huì)治理協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化、公共服務(wù)均等化、要素流動(dòng)合理化和社會(huì)治理協(xié)同化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、公共服務(wù)一體化、要素市場(chǎng)一體化和社會(huì)管理一體化目標(biāo)，并通過(guò)城鄉(xiāng)貧困關(guān)聯(lián)和要素流動(dòng)，將崇左市農(nóng)村和城市扶貧開(kāi)發(fā)系統(tǒng)融為一體。

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