吳彥焜 周應繪

摘 要：經濟困難學生獎助學金制度是打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)，發(fā)揮教育工作在扶貧脫貧中先導性作用的重要制度安排。基于此，結合N市A區(qū)的實例，分析經濟困難學生獎助資金管理中的現(xiàn)實困境，從政策制度的視角提出相應的對策，以期對該項資金管理工作的進一步完善有所啟發(fā)。

關鍵詞：精準脫貧;學生資助;對策建議

中圖分類號：G647? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）24-0115-03

當前我國社會主義建設進入新時期，人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾日益凸顯。黨在十九大報告中提出了防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治三大攻堅戰(zhàn)，首次將“精準脫貧”寫進黨的報告中。習近平總書記說過，勞動是財富的源泉，也是幸福的源泉。要想幫助貧困人口脫貧，就要幫助他們在勞動中積累財富，而教育正是提升國民素質、提高勞動技能的必由之路。為了充分發(fā)揮教育資助在脫貧攻堅中的基礎性、先導性作用，N市市委市政府建立了資助范圍全面覆蓋、資助標準分類施策、資助措施科學有效的獎助學金制度，以期實現(xiàn)教育脫貧的目標。本文從審計的視角出發(fā)，以N市A區(qū)為例，抓住政策主線，分析經濟困難學生獎助學資金運行過程中存在的問題，并提出政策制度層面的針對性意見，以期為教育扶貧實踐提供有益參考。

一、基本情況介紹

N市坐落于長江中下游平原，自古以來重視教育，素有“天下文樞”之美譽。2017年，該市教育局會同財政局發(fā)文對家庭經濟困難學生資助工作提出了具體要求。A區(qū)地處N市南部，下轄十個街道，常住人口100余萬，其轄內共有幼兒園、小學、初中、高中150余所。由于涉及的家庭經濟困難學生人數(shù)較多、類型各異，適用的政策也比較復雜，A區(qū)教育局成立了經濟困難學生資助中心專門負責學生資助事宜。該中心按照文件要求將困難學生劃分為城鄉(xiāng)最低生活保障家庭子女、建檔立卡家庭經濟困難學生、孤兒、低保邊緣家庭子女、農村低收入純農戶家庭子女、殘疾學生、特困職工家庭子女、革命烈士或因公犧牲軍警子女、少數(shù)民族家庭經濟困難學生、特困殘疾人家庭子女和其他因突發(fā)情況致貧家庭子女等11類，補助金額包括減免學費、住宿費和助學金等，由幾百元至數(shù)千元不等，并建立了信息化數(shù)據(jù)管理平臺進行管理。今年以來，A區(qū)審計局對該區(qū)教育扶貧資金運行情況進行了審計調查。本文在審計調查的基礎上分析了當前經濟困難學生獎助資金管理過程中存在的問題，并探討了相應的解決路徑。

二、存在的問題

1.困難學生類別設置不科學。為了落實資助范圍全面覆蓋、資助標準分類施策、資助措施科學有效的總體要求，N市政府在關于困難生資助工作的政策性文件中對經濟困難學生情況進行了梳理和分類，具體包括城鄉(xiāng)最低生活保障家庭子女、建檔立卡家庭經濟困難學生等十類具體的困難學生類型和“其他因突發(fā)情況致貧家庭子女”作為兜底條款。在配套的認定標準實施方案中，前十類困難學生在認定過程中有均明確規(guī)定需提供具體的區(qū)級及以上政府開具的證明，例如符合“建檔立卡家庭經濟困難學生”類型要求的學生需向學校提供戶口所在地農村工作委員會開具的《扶貧手冊》，而農工委在開具此類證明的過程中往往比較謹慎，會對申請者實際境況進行實地走訪或是要求申請者提供更加細致的材料以證明其貧困情況;符合“特困職工家庭子女”類型要求的學生則需要提供區(qū)級或區(qū)級以上總工會發(fā)放的《特困職工證》，同樣的區(qū)級及以上總工會在發(fā)放這一證明前對該家庭實際貧困情況進行調查。而“其他因突發(fā)情況致貧家庭子女”類型的證明材料僅需街道一級政府機構出具證明即可，手續(xù)較為便捷，且沒有具體的例如低保證、扶貧手冊等證明材料，因此街道干部在出具這一證明的過程中可能存在較大的主觀認定成分，一小部分街道干部甚至并沒有對申請人進行調查了解就開具這一證明，此間就存在著個別街道干部優(yōu)親厚友、權力尋租的空間。事實上，根據(jù)A區(qū)困難學生資助中心提供的數(shù)據(jù)，“其他因突發(fā)情況致貧家庭子女”類型的人數(shù)和資助金額都占據(jù)了極高的比例，并且近年來這一比例還有升高的趨勢，這中間究竟有多大的真實性，值得深思。

2.部門之間相關數(shù)據(jù)差異大。在11個貧困學生類別中，城鄉(xiāng)最低生活保障家庭子女、孤兒、低保邊緣家庭子女、革命烈士或因公犧牲軍警子女等4個類別的認定、識別權限在民政部門。在A區(qū)此次審計過程中，審計人員取得了民政系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，與教育部門學生資助中心的數(shù)據(jù)進行了比對，發(fā)現(xiàn)民政系統(tǒng)數(shù)據(jù)與教育部門數(shù)據(jù)存在較大出入。以2017年為例，該年度春、秋兩個學期共有約1 600人次的經濟困難學生以“城鄉(xiāng)最低生活保障家庭子女”身份領取了經濟困難學生獎助學金230余萬元，而同期民政部門城鄉(xiāng)最低生活保障家庭共有17 000余戶，比對民政和教育部門提供的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，領取經困生獎助學金的約1 600人次中竟有872人次不在民政部門城鄉(xiāng)最低生活保障家庭中，約占到總人次的55%;“孤兒”類別共有10人次接受資助，而同期民政部門提供的全區(qū)孤兒僅有7人，且這7人中僅有1人在教育部門提供的名單中，不匹配率高達90%;在以“低保邊緣家庭子女”身份領取獎助學金的約200人次中，有134人次未能與民政系統(tǒng)數(shù)據(jù)匹配，不匹配率高達67.7%;革命烈士或因公犧牲軍警子女僅有1人次，且該記錄未能與民政數(shù)據(jù)匹配。經由審計調查發(fā)現(xiàn)，上述不匹配數(shù)據(jù)中絕大部分情況均為民政系統(tǒng)未能及時更新數(shù)據(jù)，相關學生均能提供符合N市文件要求的證明材料?？梢?，近年來民政系統(tǒng)數(shù)據(jù)較為滯后，民政系統(tǒng)與教育系統(tǒng)可能從未就相關數(shù)據(jù)進行交流和比對，才會在相關民生數(shù)據(jù)上造成如此大的出入。

3.學校之間存在差異造成不公平。A區(qū)經濟困難學生補助經費主要由教育費用減免和助學金兩個部分組成，其中教育費用減免經費首先由各校事業(yè)收入中按照一定比例進行提取，生活補助（助學金）經費由省、市、區(qū)三級財政承擔。在實際操作過程中，由于部分學校事業(yè)收入比較高、超出了教育費用減免的支出，按照文件規(guī)定這一超出部分可以用于設立獎助學金和特殊困難補助，但是在實際操作過程中部分學校存在直接發(fā)放給困難學生的情況。例如，2017年A區(qū)范圍內學校自行安排了經濟困難學生資助經費80余萬元，2018年這一數(shù)字則增長到了100余萬元，增速高達25%。這一部分經費雖然是按照文件進行安排，但是這一部分經費教育部門等行政主體并無管理權限，而是完全由學校自行計劃和使用。學校自主安排給經濟困難學生發(fā)放補助，這一行為看似體現(xiàn)了對經濟困難學生的關懷，實則背離了經濟困難家庭學生資助工作公平公正的初衷。試想，若存在經濟困難情況接近的困難學生，其中一部分只因其所在的學校事業(yè)收入較多而獲得了較高金額的獎助資金。這種校際差異可能會給事業(yè)收入較低的學校學生留下不公平的印象，并且隨著經濟進一步發(fā)展，學校自行安排經費可能還會繼續(xù)增加，這種不公平的差距還有可能進一步拉大。

三、對策建議

1.更新經濟困難學生類別設置。近年來，“其他因突發(fā)情況致貧家庭子女”數(shù)量大幅增加且占比超過六成，而其他一些類型幾乎無人申報，這說明原有的11類經濟困難學生類別的設置已經跟不上扶貧工作的進展、無法滿足精準識別經濟困難學生的需要。調查過程中發(fā)現(xiàn)，由于部分類別之間存在相互重疊的情況，有些學生保險起見準備了兩個類別的申報材料，這在一定程度上加重了學生家長準備材料的負擔。本文建議增設“突發(fā)性因病致貧家庭子女”類型以保障因突發(fā)重大疾病而失去經濟來源、背負沉重經濟壓力家庭的困難學生，該類型可以要求申請人提供記載重大疾病情況的病歷或三甲以上醫(yī)院醫(yī)生出具的證明，以及相關的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、大病互助等報銷材料。這樣的設置避免了原有的“其他因突發(fā)情況致貧家庭子女”證明材料過于模糊的問題，減輕街道干部出具此類證明的負擔，同時病歷或醫(yī)生出具的證明也更具有說服力。

2.建立部門信息互聯(lián)互通平臺。府際關系理論是研究政府之間相關關系的理論。府際關系既包括上下級之間的縱向府際關系，又包括同級之間的橫向府際關系，加強府際治理有利于發(fā)揮政府機構合力以滿足公共利益的需要。在本案例中，各部門之間數(shù)據(jù)差異大的重要原因就是橫向府際治理沒有做好。要解決這個問題，就要建立同級政府之間信息流的交互機制，例如將教育部門學生資助中心的管理系統(tǒng)可以接入民政部門的信息管理平臺，就城鄉(xiāng)最低生活保障家庭子女、孤兒、低保邊緣家庭子女、革命烈士或因公犧牲軍警子女等4個類別的數(shù)據(jù)進行比對;接入殘疾人聯(lián)合會的數(shù)據(jù)管理平臺，以比對殘疾學生和特困殘疾人家庭子女的數(shù)據(jù);接入扶貧主管部門的平臺以獲得建檔立卡家庭經濟困難學生的數(shù)據(jù)。建立這樣的數(shù)據(jù)溝通機制，一方面可以方便資助中心審核申報學生提供材料的真實性，另一方面也可以督促各主管部門及時更新數(shù)據(jù)。該平臺運行一段時間后，若數(shù)據(jù)不匹配率大幅下降，可以考慮改進現(xiàn)有工作模式，由各主管部門將符合教育資助標準的人員名單直接報送教育部門經濟困難學生資助中心以安排學生資助工作，既能免去學生家長往返各部門開具證明材料的負擔也有利于精準識別經濟困難學生的貧困類型。

3.建立學校自籌資金管理制度。近年來，隨著學校事業(yè)收入水平的提高，各學?？捎糜谫Y助經濟困難學生的結余資金也逐漸增多。這一部分資金可能會因為各學校收入水平的不同而產生校際差異，從而導致各學校之間經濟困難學生資助的不公平現(xiàn)象。本著學生資助工作由“救濟型”向“發(fā)展型”轉變的思路，學生資助中心可以要求各有資金結余的學校將結余資金上繳至資助中心，由資助中心根據(jù)每年資金結余情況設立區(qū)級經濟困難學生獎學金以獎勵品學兼優(yōu)的經濟困難學生，既能夠有效發(fā)揮經濟困難學生獎助資金的幫扶作用，又能夠激勵經濟困難學生努力學習、全面發(fā)展，還可以有效避免學生資助工作的校際差異，從而保證學生資助工作的公平公正。

參考文獻：

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