蔣永穆 王麗萍 祝林林

摘 要：鄉(xiāng)村治理作為一種上層建筑，隨著國家經濟社會的發(fā)展而不斷變遷。新中國成立70年來，我國的鄉(xiāng)村治理大致經歷了四個階段：“村社合一”階段、“政社合一”階段、“鄉(xiāng)政村治”階段、“三治結合”階段。70年的鄉(xiāng)村治理變遷歷程表現出四個顯著特征：一是村民參與鄉(xiāng)村治理——由間接到直接的轉變，二是鄉(xiāng)村治理的主體——由單一到多元的轉變，三是鄉(xiāng)村治理的模式——由“管治”到“三治結合”的轉變，四是國家與鄉(xiāng)村的治理關系——由“汲取”到“給予”的轉變。同時，有五條鮮明主線貫穿整個變遷歷程：以推進農業(yè)農村現代化為總目標、以堅持黨的領導為統(tǒng)領、以平衡政府與農民的關系為內容、以適應國家經濟社會發(fā)展為需要、以尊重農民主體地位為旨歸。新時代加強鄉(xiāng)村治理需要緊扣國家現代化的目標、健全“三治結合”的鄉(xiāng)村治理體系、加強農村基層黨組織建設、構建治理主體的利益協(xié)調機制，從而有效推進鄉(xiāng)村治理現代化。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理;發(fā)展歷程;變遷主線;發(fā)展方向

作者簡介：蔣永穆，四川大學經濟學院教授、博士生導師（成都 ?610065）;王麗萍，四川大學馬克思主義學院博士研究生，西藏大學馬克思主義學院副教授（成都 ?610065）;祝林林，四川大學馬克思主義學院博士研究生（成都 ?610065）

基金項目：國家社科基金重大項目“精準扶貧思想：生成邏輯、內容體系和實踐效果研究”（18ZDA035）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2019.05.001

鄉(xiāng)村治理作為國家治理的重要組成部分，其治理成效直接關系到整個國家社會治理的成色。因此，黨和國家歷來十分重視鄉(xiāng)村治理的探索與創(chuàng)新。新中國成立70年來，黨和國家根據農村生產力和國家經濟社會發(fā)展的需要不斷調整鄉(xiāng)村治理的政策與方式，推動鄉(xiāng)村治理的變革。70年的鄉(xiāng)村治理實踐表明，黨領導廣大農民運用馬克思主義基本原理、方法、立場與中國的鄉(xiāng)村實際情況相結合，探索出了一條符合中國國情并具有中國特色的鄉(xiāng)村治理道路。在70年的鄉(xiāng)村治理實踐中，中國的鄉(xiāng)村治理始終圍繞實現鄉(xiāng)村治理現代化而不斷積極探索和開拓進取?；仡欀袊l(xiāng)村治理走過的70年不平凡的歷程，不僅有利于理解中國鄉(xiāng)村治理現代化的邏輯，而且還有利于回答馬克思主義在指導中國鄉(xiāng)村治理方面為什么“行”、中國共產黨在領導中國鄉(xiāng)村治理方面為什么“能”以及中國特色社會主義的鄉(xiāng)村治理為什么“好”三個問題。

基于以上認識，立足新中國成立70周年和新時代的時代背景，以中國農村經濟重大變革和國家政策文本為依據，系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村治理70年的演進歷程、總結其變遷特征、提煉其變遷主線，不僅有利于講清中國鄉(xiāng)村治理成就背后的中國特色和中國優(yōu)勢，還有利于為新時代實現鄉(xiāng)村治理現代化找準方向。

一、新中國70年鄉(xiāng)村治理的歷史進程

新中國成立以來，我國鄉(xiāng)村治理走過了極不平凡的70年。以典型的鄉(xiāng)村治理模式和治理方式為依據，可以將其大致分為四個階段：“村社合一”階段、“政社合一”階段、“鄉(xiāng)政村治”階段、“三治結合”階段。不同階段的鄉(xiāng)村治理，其時代背景、目標任務、主要內容、治理效果各不相同，但它們之間又存在時間上的繼起性和空間上的并存性，生動反映了鄉(xiāng)村治理的變遷歷程。

（一）“村社合一”階段（1949—1957年）

新中國成立初期，國家建設千瘡百孔、百廢待興。迅速恢復和發(fā)展國民經濟，是新中國成立以后的頭等大事。我國是一個傳統(tǒng)的農業(yè)大國，農村是國家經濟的命脈。當時在農村占主導地位的“少數人占有大部分土地”的封建土地所有制嚴重束縛了農村社會生產力的發(fā)展，土地制度改革和農村社會主義改造是解放和發(fā)展農村社會生產力的必由之路。當時的國家力量尚未真正到達鄉(xiāng)村社會，中國共產黨利用戰(zhàn)時經驗和在老解放區(qū)開展土地改革的成功實踐，采用直接組織農民的方式，在全國農村領導開展了轟轟烈烈的土地改革運動。從1949年新中國成立到1952年，“約有三億農業(yè)人口的地區(qū)，在這三年之中完成了土地改革。加上三年以前即已完成土地改革的老解放區(qū)，完成土地改革地區(qū)的農業(yè)人口已共占全國農業(yè)人口總數的百分之九十以上”。1農民得到了土地，生產積極性空前高漲，竭盡全力投入農業(yè)生產，使得農村生產力水平得到很大提高，農業(yè)生產得到很大發(fā)展。土地改革完成以后，為了改善以農民個體私有土地為基礎的小農戶經營制度，整合農村資源，以“互助組”為起點的農村合作化運動，伴隨著土地改革的深入而興起。1953年至1957年期間，由最初的六、七戶農民組成的“互助組”逐步發(fā)展，形成了后來完全社會主義性質的高級農業(yè)生產合作社，實現了對土地從個人私有向集體所有的轉變，基本上完成了農村社會主義改造的任務。同時農村生產力水平也得以提升，糧食產量及農林牧漁業(yè)生產總值都有較大幅度的增長?？梢哉f這一時期土地制度的勝利改革為農業(yè)合作化運動奠定了基礎，農業(yè)合作化進程中對農民集體力量的凝聚，又極大地整合了農村資源，推動了農村基礎設施的建設和農村經濟社會的發(fā)展。

（二）“政社合一”階段（1958—1982年）

隨著農業(yè)合作化運動的深入、農村農業(yè)合作社的規(guī)模不斷擴大，直至高級農業(yè)生產合作社形成，國家對農村生產力量的集中也達到了極高的程度。1958年8月29日，國家頒布的《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》提出了建立人民公社的基本方針。2“人民公社的實質是國家基層政權與鄉(xiāng)村社會經濟組織的重合，公社既是國家政權，又是鄉(xiāng)村社會組織生產和生活的機構?！?這一時期，權力的高度集中和生產力量的高度集中，使得農村資源實現了更高程度的整合，主要農副產品產量大幅增長，農業(yè)生產條件極大改善，更為重要的是為國家的工業(yè)化發(fā)展提供了資源和保障，對新中國六、七十年代的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定起到了積極的促進作用。但是這一權力高度集中的鄉(xiāng)村治理模式，也導致了生產方式的僵化。20世紀70年代末，高度集權的“政社合一”的治理模式與農村經濟社會發(fā)展的弊端凸顯。全能主義的治理模式和平均主義的分配方式，嚴重制約了農村經濟的發(fā)展，農民喪失了生產積極性，普遍陷入極度貧困，農村社會嚴重缺乏生機和活力，并出現各種不穩(wěn)定因素。這一時期國家放松了對農村社會的管控力度，農民有了更多的生產自主權。國家主要領導認可和鼓勵安徽省鳳陽縣小崗村村民自發(fā)創(chuàng)造的“包干到戶”的實際成效，并在政策層面上對“包干到戶”的做法給予了肯定，為家庭聯產承包責任制的推行和農村經濟制度改革吹響了沖鋒號。

（三）“鄉(xiāng)政村治”階段（1983—2016年）

隨著農村生產力的發(fā)展，“政社合一”的治理模式已經不適應農村的發(fā)展?；诖?，1983年中央一號文件《當前農村經濟政策的若干問題》，提出實行政社分設和家庭聯產承包責任制;同年10月，《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》的下發(fā)宣告了人民公社制度下“政社合一”模式的正式解體，“鄉(xiāng)政村治”模式正式走上我國鄉(xiāng)村治理的歷史舞臺?！班l(xiāng)政村治”包含兩個方面，即基層政權建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行使國家行政管理的職能，但不參與鄉(xiāng)村社會直接具體的管理事務，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）下的村建立的村民委員會行使自治權，對鄉(xiāng)村具體事務進行管理。1“鄉(xiāng)政村治”是國家治理民主化法治化進程中的產物，其核心是村民自治，“鄉(xiāng)政村治”模式從1998年頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》開始，到2010年對《村民委員會組織法》進行修訂，前后時間相隔12年，其產生、建立直至被普遍推廣并不斷得以完善，是一個在不斷的探索實踐和經驗總結中循序推進的“漸進”過程?！班l(xiāng)政村治”體制推行過程中，還經歷了鄉(xiāng)村分治、黨政分工、政企分開、撤并鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、農村稅費改革、社會主義新農村建設等一系列制度的不斷構建，鄉(xiāng)村治理體制的改革不斷深化。黨的十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，鄉(xiāng)村治理的改革也進入了“深水區(qū)”，2“鄉(xiāng)政村治”治理模式也在新的歷史起點上與時俱進、改革創(chuàng)新，不斷完善。

（四）“三治結合”階段（2017年以后）

為了滿足廣大人民對美好生活的需要，黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出“健全自治、法治、德治”相結合的鄉(xiāng)村治理體系。2018年中央一號文件《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強調，構建鄉(xiāng)村“三治結合”的治理機制。伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村治理進入了“自治、法治、德治相結合”的新時代?！叭谓Y合”鄉(xiāng)村治理體制的提出是一個漫長的過程，它經過了新中國成立以來特別是改革開放以來鄉(xiāng)村治理理論的不斷發(fā)展和鄉(xiāng)村社會治理的長期實踐，是理論與實踐有機結合的產物?！叭谓Y合”的鄉(xiāng)村治理機制是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度安排。自治、法治、德治“三治結合”既是從民主管理轉向有效治理的思路創(chuàng)新，又是滿足農民日益增長的民主法治需要的重要手段;3健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理模式，既充分體現了以人為本的發(fā)展理念，與國家大政方針和政策導向相一致，又充分適應了鄉(xiāng)村的發(fā)展實際，體現了村民的發(fā)展訴求，能夠有力地促進鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定，4推進農業(yè)強、農村美、農民富的美好愿景的實現。

二、新中國70年鄉(xiāng)村治理變遷的特征

新中國70年的鄉(xiāng)村治理變遷歷程，深刻反映了鄉(xiāng)村治理在治理主體、治理方式等方面發(fā)生的巨大變化。通過回顧新中國70年來鄉(xiāng)村治理發(fā)展歷程，可以發(fā)現其變遷的軌跡大致體現出以下幾個特征：村民參與鄉(xiāng)村治理——由間接到直接的轉變，鄉(xiāng)村治理的主體——由單一到多元的轉變，鄉(xiāng)村治理的模式——由“管治”到“三治結合”的轉變，國家與鄉(xiāng)村的治理關系——由“汲取”到“給予”的轉變。

（一）村民參與鄉(xiāng)村治理：由間接到直接的轉變

從1949年新中國成立到改革開放前的這一時期里，由于受到“蘇聯模式”和中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理文化以及國際國內環(huán)境的影響，我國在鄉(xiāng)村構建的依然是“一個高度集權化的政治、經濟與社會體制”，1尤其在人民公社體制中形成的“政社合一”鄉(xiāng)村治理模式下，國家對鄉(xiāng)村經濟社會生活實行一元化的全面控制，廣大農民群眾只是“旁觀者”。1978年農村經濟體制改革拉開了改革開放的序幕，原來的“三級所有，隊為基礎”的“政社合一”鄉(xiāng)村治理模式，越來越不適應農村社會生產力發(fā)展的要求。在這樣的背景下，農村政治改革提上議事日程，經過一段時間的探索和實踐，1982年頒布的《憲法》明確規(guī)定了“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府”，2《憲法》還明確提出村民委員會是農村基層群眾實現自治的基層組織。3這是中國歷史上第一次以《憲法》明確賦予廣大村民直接管理自己事務的權力，同時也是廣大村民直接參與鄉(xiāng)村治理的開始，由此，村民自治得以推行;隨著民間組織的產生和發(fā)展，國家又將部分社會管理的權限分離下放給特定的農村民間組織，以此實現了鄉(xiāng)村治理權利主體的轉化。4隨著農村改革的深入和農村生產力的不斷發(fā)展，為了更好地適應廣大村民直接參與鄉(xiāng)村治理，1987年出臺了《中華人民共和國村民委員會組織法》，并于1998年和2010年以及2018年先后修訂，進一步依法保障了廣大農民直接參與鄉(xiāng)村治理的權利，更加明確了廣大農村群眾在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。

（二）鄉(xiāng)村治理的主體：由單一到多元的轉變

在新中國70年的鄉(xiāng)村治理實踐中，鄉(xiāng)村治理的主體實現了由單一到多元的轉變。新中國成立后，為了整合農村資源進行社會主義建設，鄉(xiāng)村治理實行了國家主導下的“政社合一”的治理模式，以實現國家對農村社會的全面控制和介入，這種治理模式下，鄉(xiāng)村治理的主體是單一的政府;改革開放以后，農村生產力極大發(fā)展，現有的農村生產關系已經不再適應生產力的發(fā)展要求，原來單一的鄉(xiāng)村治理主體已經難以繼續(xù)推進農村發(fā)展，農村生產關系亟待改變，為了更好地推進農村生產力的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理主體打破政府的單一主體模式，開始了政府與市場兩元主體治理時期。52006年農村稅費改革以后，鄉(xiāng)村的治理主體又開始發(fā)生變化，尤其是在新農村建設的推動下，鄉(xiāng)村治理主體變得越來越多元化，形成了以廣大農民為主體，政府、市場、社會組織、新鄉(xiāng)賢等多種組織和個人參與的多元主體的鄉(xiāng)村治理模式。新時代，為了推進鄉(xiāng)村治理體系現代化，一個以農民為主體，政府、社會組織、新鄉(xiāng)賢以及新型經營主體參與的多元主體的鄉(xiāng)村治理體系正在不斷完善。這樣的體系構建既保障了廣大農民直接參與鄉(xiāng)村治理的主體地位，調動其參與鄉(xiāng)村建設和發(fā)展的積極性，也可以彌補農民參與鄉(xiāng)村治理的部分缺陷，提升鄉(xiāng)村治理的效果。

（三）鄉(xiāng)村治理的模式：由“管治”到“三治結合”的轉變

農村治理模式由“管治”到“自治、法治”，6再到新時代的“自治、法治、德治”三者相結合的治理模式，表明我國鄉(xiāng)村治理的民主程度越來越高，治理效果越來越好，鄉(xiāng)村社會越來越和諧。新中國成立初期，為了更好地恢復和發(fā)展國民經濟以及鞏固新生政權，在鄉(xiāng)村治理的探索實踐中，逐漸形成了“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式，其實質是國家在管理鄉(xiāng)村，是一種高度集權的管治模式。隨著家庭生產承包責任制的廣泛推行，農村生產力也不斷得到發(fā)展，為鄉(xiāng)村“自治”注入了強勁的動能。正如恩格斯所說：“在這些現實關系中，經濟關系不管受到其他關系——政治的和意識形態(tài)的——多大影響，歸根到底還是具有決定意義的，它構成一條貫穿始終的、唯一有助于理解的紅線?！?改革開放以來，在農村推行的家庭聯產承包責任制不僅有利于推進農村生產力的發(fā)展，也為推動鄉(xiāng)村治理由“管治”向“自治”的轉變及推進鄉(xiāng)村自治的發(fā)展注入了動能;與此同時，“依法治國”成了國家治理的主導話語，政府加強了鄉(xiāng)村社會的法制建設，把鄉(xiāng)村自治納入法治軌道。在新中國70年的鄉(xiāng)村治理歷史進程中，國家先后制定了并修改了《中華人民共和國村民委員會組織法》，從法律上規(guī)定村民委員會的運行模式以及廣大村民參與鄉(xiāng)村治理的權利;一系列關于鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)和制度相繼出臺，將農村民主建設和村民自治發(fā)展逐步納入了法治化、制度化軌道。2進入新時代，鄉(xiāng)村振興提到了國家戰(zhàn)略的高度，自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系破繭而出，并向著“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！?的目標前進。

（四）國家與鄉(xiāng)村的治理關系：從“汲取”到“給予”的轉變

從新中國成立一直到農村稅費改革之前，我國鄉(xiāng)村治理的模式基本上都是屬于“汲取”型的，2006年全面推行稅費改革之后，國家對鄉(xiāng)村治理的模式轉變成為“給予”型。改革開放以前，為了迅速恢復國民經濟以支援工業(yè)化和城市化建設，國家權力加強了對鄉(xiāng)村的控制，從農村抽取大量的人力、物力以及財力，以獲取大量的資源，進行國家建設。這樣的汲取方式，極大地加重了農民的農業(yè)稅費負擔，農村農民的生活幾乎整體陷入了貧困。農民對集體失去信心，這也導致了干群關系惡化，社會出現不穩(wěn)定因素。改革開放以后，政府對農村的管控降低，尤其是2002年開啟城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃以后，國家對農村資源的汲取減少，農民負擔開始減輕，2006年農村稅費改革在全國推行，國家與鄉(xiāng)村的治理關系從以前的資源提取向資源輸入轉變，這使得農民從基層政府的苛捐雜稅中擺脫出來，生活水平得到不斷提高，生存狀態(tài)得到極大改善。4黨的十八大以來，在推進鄉(xiāng)村治理現代化的進程中，黨和國家始終保持強農惠農富農政策不減，并持續(xù)不斷為鄉(xiāng)村的發(fā)展提供人、財、物等各方面的支持。

三、新中國70年鄉(xiāng)村治理變遷的主線

新中國70年的鄉(xiāng)村治理，始終隨著社會經濟發(fā)展而不斷變遷。深刻理解新中國70年的鄉(xiāng)村治理發(fā)展歷程，需要厘清其變遷的主線。我們認為，盡管每一個時期的鄉(xiāng)村治理在具體治理內容、治理方式等方面有些差異，但鄉(xiāng)村治理始終貫穿五條主線，具體如圖1所示（見下頁）。

（一）實現一個目標：推進農業(yè)農村現代化

新中國成立以后黨和政府就把實現國家現代化作為治理國家不變的目標，而農業(yè)農村現代化是國家現代化的有機組成部分，5因此，鄉(xiāng)村治理的目標是推進農業(yè)農村現代化。推進農業(yè)農村現代化，在不同的時期有著不同的側重點。在改革開放之前，中國農業(yè)現代化更加側重于農業(yè)經濟的現代化;改革開放之后，中國的農業(yè)現代化更加側重于農業(yè)科技的現代化;6新時代以來，中國農業(yè)現代化更加注重農業(yè)農村協(xié)同的現代化。整個70年的鄉(xiāng)村治理變遷，始終都圍繞推進農業(yè)農村現代化而不斷調整鄉(xiāng)村治理的政策與方式。

在改革開放之前，黨和國家圍繞推進農業(yè)現代化不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的政策。新中國成立初期，通過繼續(xù)推進土地改革，廢除封建土地制度，實現“耕者有其田”的目標，為農業(yè)現代化奠定了制度基礎。社會主義改造時期，通過農業(yè)合作化運動建立農業(yè)合作社，建立社會主義制度，進一步為農業(yè)現代化奠定了制度基礎;同時，合作社把廣大農民組織起來，為農業(yè)現代化奠定了群眾基礎?！罢绾弦弧编l(xiāng)村治理時期的治理實踐，為后面推進農業(yè)現代化積累了寶貴經驗。改革開放以后，黨和國家圍繞進一步推進農業(yè)現代化不斷變革鄉(xiāng)村治理方式與調整治理政策。農村經濟體制改革的深化使得農村經濟社會實現了飛躍式的發(fā)展。為了進一步推進農業(yè)現代化，黨和國家開始了鄉(xiāng)村治理的改革，廢除“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式，實行并不斷完善村民自治的鄉(xiāng)村治理模式，進而調動廣大村民在農業(yè)現代化進程中的積極性。新時代以來，黨和國家在總結實踐經驗的基礎上，提出實現農業(yè)農村現代化的目標，提出構建“自治、法治、德治”相結合的鄉(xiāng)村治理體系，為實現新時代農業(yè)農村現代化的目標奠定基礎。

（二）堅持一個領導：堅持黨的領導

黨的領導決定了鄉(xiāng)村治理的方向與性質。我國是社會主義國家，黨是領導一切的，正如習近平同志在十九大報告中所說：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！?因此，中國的鄉(xiāng)村治理需要堅持黨的領導，需要黨掌舵。在70年的鄉(xiāng)村治理實踐中，盡管鄉(xiāng)村治理隨著經濟社會的發(fā)展而發(fā)生多次變革，但堅持黨的領導是一以貫之的核心。這主要表現為黨對鄉(xiāng)村治理的領導和相關制度的完善，2具體體現在以下三個層面：黨始終把握鄉(xiāng)村治理的社會主義方向，黨始終在實踐中不斷總結鄉(xiāng)村治理經驗并上升為理論，黨始終在實踐中不斷完善鄉(xiāng)村治理的政策和體制機制。

在改革開放之前的鄉(xiāng)村治理實踐中，為了盡快恢復國民經濟、實現向社會主義過渡以及有效建設社會主義，黨在鄉(xiāng)村政治與經濟建設等方面發(fā)揮了重要作用。通過制定農村土地改革與社會主義改造、建設的路線方針政策，重建鄉(xiāng)村政府和加強鄉(xiāng)村黨組織建設，從而保證了鄉(xiāng)村治理的有效推進。改革開放以來，黨根據鄉(xiāng)村治理面臨的新形勢與新問題，不斷調整鄉(xiāng)村治理的政策與方式。尤其是新世紀以來，連續(xù)發(fā)布中央“一號文件”聚焦“三農”問題，出臺推動農業(yè)農村發(fā)展和農民增收的相關政策，這些文件是鄉(xiāng)村治理的綱領性文件，是黨領導鄉(xiāng)村治理的見證;3黨不斷制定與完善村民自治的相關法律，確保廣大農民參與鄉(xiāng)村治理法治化;加強農村基層黨組織建設和農村黨員隊伍建設，夯實黨領導鄉(xiāng)村治理的戰(zhàn)斗堡壘和先鋒隊伍。新時代以來，黨進一步加強對鄉(xiāng)村治理的領導，通過開展美麗鄉(xiāng)村建設、精準扶貧脫貧、農業(yè)供給側結構性改革、農村“微腐敗”治理、農村“掃黑除惡”專項斗爭等舉措，進一步完善鄉(xiāng)村治理的政策和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的環(huán)境;同時黨還繼續(xù)加強了農村黨組織建設和農村黨員隊伍建設，并在及時總結實踐經驗的基礎上，提出健全“三治結合”鄉(xiāng)村治理體系，有效保證了黨對新時代鄉(xiāng)村治理的領導。

（三）處理一對關系：平衡政府與農民的關系

政府與農民關系的變化直接影響到鄉(xiāng)村治理的成效，鄉(xiāng)村治理的過程也是平衡政府與農民關系的過程。政府與農民的關系包括宏觀與微觀兩個層面：從宏觀層面來講，平衡政府與農民的關系具體包括平衡中央、地方和農民之間的關系;從微觀層面來講，平衡政府與農民的關系具體包括平衡鄉(xiāng)政府、村干部和農民之間的關系。170年的鄉(xiāng)村治理實踐，始終緊扣平衡政府與農民關系展開，在實踐中不斷轉變政府職能，從而構建良好的政府與農民關系。

改革開放之前，廣大農民的物質較為貧乏。在近30年的鄉(xiāng)村治理實踐中，黨和國家通過土地改革、農業(yè)合作化運動、興修水利、農業(yè)機械化等舉措，推動農村經濟發(fā)展，從而滿足廣大農民日益增長的物質需要，進而實現鄉(xiāng)村治理的維護秩序的功能。改革開放以后，隨著農村生產關系的調整，農村生產力得到巨大的發(fā)展，廣大農民的物質需要逐漸得到滿足，其在文化、政治以及生態(tài)等方面的需要日益增長。黨和國家逐漸變革鄉(xiāng)村治理，廢除人民公社化時期的“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式，開始探索“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式，并在鄉(xiāng)村治理的實踐中更加注重農村的文化和生態(tài)等方面的建設。尤其是新農村建設時期提出的“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的總要求，對黨和國家在鄉(xiāng)村治理方面提出了更高要求。新時代以來，廣大農民對美好生活需要的向往日益強烈，黨和國家進一步完善鄉(xiāng)村治理體系，推進農村政治、經濟、文化、社會、生態(tài)以及黨建全面發(fā)展。尤其是黨的十九大提出了以“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！睘榭傄蟮泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求黨和國家進一步創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，推進實現廣大農民日益增長的對美好生活的向往。

（四）服務一個大局：適應國家經濟社會發(fā)展

國家與鄉(xiāng)村是整體與部分的關系，二者是一個有機統(tǒng)一體，鄉(xiāng)村治理作為國家治理的一個有機組成部分，始終服務于國家的整體戰(zhàn)略，致力于推動國家經濟社會的發(fā)展。適應國家經濟社會發(fā)展的需要是鄉(xiāng)村治理的重要目標，同時國家經濟社會的發(fā)展也是鄉(xiāng)村治理變革的主要推動力。70年的鄉(xiāng)村治理變遷歷程，體現出作為上層建筑的鄉(xiāng)村治理活動始終為國家經濟基礎服務。2

在改革開放之前，為了鞏固新生政權和恢復、發(fā)展國民經濟，改變落后的農村面貌，鞏固“站起來”的基礎，我國在農村繼續(xù)推進土地改革、實現農業(yè)合作社等一系列鄉(xiāng)村治理舉措，這極大地推動了國家經濟的發(fā)展。改革開放以來，為了實現“富起來”的目標，農村經濟改革率先打響改革的“第一槍”，隨著家庭聯產承包責任制在全國的推行，農村的生產力得到極大的發(fā)展。農村改革不僅為國家整體改革提供了寶貴經驗，而且在人力、物力和財力等方面為國家經濟社會的發(fā)展提供了源源不斷的資源支持，不斷變革的鄉(xiāng)村治理推動農村和諧穩(wěn)定，為國家經濟社會的發(fā)展提供了環(huán)境保障。黨的十八以來，黨和國家不斷完善鄉(xiāng)村治理體系，調動一切積極因素為農村發(fā)展服務，并注重培育農村發(fā)展的內生動力，激活農村發(fā)展的全要素，為實現全面建成小康社會補齊“三農”這塊“短板”。黨的十九大作出中國特色社會主義進入新時代的科學論斷，國家建設面臨著新的目標和任務，黨和國家順應新形勢提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和健全“三治結合”鄉(xiāng)村治理體系。新時代鄉(xiāng)村治理的調整既是推動農村發(fā)展的需要，也是服務于國家“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局的需要，更是實現現代化強國的需要。

（五）尊重一個主體：堅持農民主體地位

馬克思主義唯物史觀認為人民群眾是歷史發(fā)展的推動者，正如習近平總書記所說：“人民既是歷史的創(chuàng)造者、也是歷史的見證者，既是歷史的‘劇中人、也是歷史的‘劇作者?！?中國的鄉(xiāng)村治理發(fā)展實踐無不是以尊重廣大農民主體地位為基本導向的，始終堅持傾聽民意、尊重其首創(chuàng)精神、總結其實踐經驗，構建其與國家的雙向良性互動格局。170年的鄉(xiāng)村治理變遷中，堅持農民主體地位主要體現以下四個方面：堅持鄉(xiāng)村治理為了廣大農民，堅持鄉(xiāng)村治理依靠廣大農民，堅持鄉(xiāng)村治理的成果由廣大農民共享，堅持鄉(xiāng)村治理的效果由廣大農民評判。

新中國70年的鄉(xiāng)村治理變遷歷程中，無論是何種模式下的鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村治理體系的變革與發(fā)展，始終都是依靠廣大農民群眾的。2改革開放前，鄉(xiāng)村治理從滿足農民的生產生活需要出發(fā)，開展土地革命、農業(yè)合作化運動等一系列鄉(xiāng)村治理活動;與此同時，廣大農民群眾在生產小隊的單元下積極參與生產和政治學習，切實做到鄉(xiāng)村治理為了農民和依靠農民。改革開放以來，隨著農村生產力的發(fā)展，原有的“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式嚴重阻礙了農村生產力的進一步發(fā)展，3黨和國家總結廣大農民在實踐中的鄉(xiāng)村自治經驗，最終以法律的形式將其制度化，并在實踐中根據廣大農民群眾對“鄉(xiāng)政村治”的滿意度不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的政策與方式。新時代以來，黨和國家為了破解鄉(xiāng)村治理面臨的困境，及時總結農民在鄉(xiāng)村治理實踐中的新做法，提出“自治、法治、德治”相結合的鄉(xiāng)村治理體系;為了滿足廣大農民對美好生活向往的需要，黨和國家開展以美麗鄉(xiāng)村建設為載體的鄉(xiāng)村治理，尤其是黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進一步提升了廣大農民在鄉(xiāng)村治理中的獲得感和幸福感。

四、新時代鄉(xiāng)村治理的發(fā)展方向

新時代鄉(xiāng)村治理面臨新的挑戰(zhàn)和目標任務，推進鄉(xiāng)村治理的發(fā)展需要從歷史與邏輯相統(tǒng)一的角度來思考。作為國家的一個有機組成部分，未來鄉(xiāng)村治理需要緊扣國家現代化的目標;作為實現治理有效重要途徑，未來鄉(xiāng)村治理需要健全“三治結合”的鄉(xiāng)村治理體系、加強農村基層黨組織建設、構建治理主體的利益協(xié)調機制，從而有效推進鄉(xiāng)村治理現代化?？梢詺w結為目標治理、體系保障、組織保障、機制保障四個方面，具體如表1所示：

（一）緊扣國家現代化的目標

鄉(xiāng)村治理作為國家治理的重要有機組成部分，新時代鄉(xiāng)村治理需要緊扣實現國家現代化的目標，具體包括國家治理現代化和農業(yè)農村現代化。實現國家治理現代化既需要國家的頂層設計，也需要基層治理的實踐與探索。4因此，新時代推進鄉(xiāng)村治理需要把實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中治理有效的目標要求與實現國家治理現代化目標結合起來。實現鄉(xiāng)村治理有效是鄉(xiāng)村治理現代化的必然要求，這就要求在鄉(xiāng)村治理的實踐中不斷完善鄉(xiāng)村治理體系和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理理念，構建多元主體參與的鄉(xiāng)村治理體制，實現鄉(xiāng)村多元主體協(xié)同治理。緊扣國家治理現代化，這要求將推進鄉(xiāng)村治理現代化的進程與國家的戰(zhàn)略安排有機銜接，尤其是與實現社會主義現代化強國有機銜接。這要求在推進鄉(xiāng)村治理現代化的進程中，有計劃、分步驟地實現鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現代化，有序推進農業(yè)、農村、農民協(xié)同現代化。具體而言，分三個步驟：第一步，到2020年鄉(xiāng)村治理體系進一步完善，治理能力得到提高，從而助推國家治理和農業(yè)農村現代化的進一步提高;第二步，到2035年鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化初步形成，從而助力實現國家治理和農業(yè)農村現代化基本實現;第三步，到本世紀中葉完全實現鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現代化，最終實現國家治理和農業(yè)農村現代化。1

（二）健全“三治結合”的鄉(xiāng)村治理體系

新時代鄉(xiāng)村治理的重要目標是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的治理有效，而實現治理有效的關鍵在于堅持自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。正如習近平總書記所說：“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，是實現鄉(xiāng)村善治的有效途徑?！?在新時代，健全“三治結合”的鄉(xiāng)村治理體系需要從理論、方法和實踐三個維度協(xié)同發(fā)力。鄉(xiāng)村治理理論關乎鄉(xiāng)村治理體系構建的科學性?？茖W性要求“三治結合”鄉(xiāng)村治理體系的構建要反映新時代鄉(xiāng)村治理的內在規(guī)律，必須以馬克思主義理論為指導，尤其是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，積極探索新時代鄉(xiāng)村治理的內在規(guī)律，構建能夠指導鄉(xiāng)村治理實踐的一般理論與特殊理論。鄉(xiāng)村治理方法關乎鄉(xiāng)村治理體系構建的可操作性?？刹僮餍砸髽嫿ǖ摹叭谓Y合”的鄉(xiāng)村治理體系能夠具有很強的執(zhí)行性以及有關方法符合實際情況，必須堅持從整體與部分相結合、系統(tǒng)與要素相結合等方法來制定新時代鄉(xiāng)村治理的具體實施細則。鄉(xiāng)村治理實踐關乎鄉(xiāng)村治理體系的實效性。實效性要求構建鄉(xiāng)村治理體系能夠給新時代鄉(xiāng)村治理帶來切實的成效并實現其目標要求，在健全“三治結合”的鄉(xiāng)村治理體系中，充分發(fā)揮自治、法治、德治各自的功能，即自治化解矛盾、法治消除紛爭、德治凝聚民心。

（三）加強農村基層黨組織建設

新中國70年的鄉(xiāng)村治理已經有力地證明了黨管農村是鄉(xiāng)村治理的最大優(yōu)勢和最大特色。正如習近平總書記所說：“辦好農村的事情，關鍵在黨。黨管農村工作是我們的傳統(tǒng)。這個傳統(tǒng)不能丟。”3因此，新時代實現鄉(xiāng)村治理現代化需要采取切實有效的措施來解決農村基層黨組織“軟弱渙散”的問題，加強農村基層黨組織的建設，夯實根基。重點應從抓好制度建設、抓好干部隊伍建設、抓好黨員隊伍建設三個方面著手。建設農村基層黨組織首先要有完善的制度做保障，要在實踐中抓好干部監(jiān)督制度、資源保障制度、用人選拔制度、責任落實制度等制度建設，從而夯實新時代農村基層黨組織建設的制度保障。黨員干部是農村基層黨組織建設的“領頭雁”，他們的綜合素質的高低將決定黨組織建設的成效。因此，加強農村基層黨組織建設需要抓好黨員干部這個“關鍵少數”。具體來講，需要優(yōu)化黨員干部的構成結構、提升黨員干部的綜合素質、提高黨員干部的責任意識等。4黨員是黨組織的重要構成部分，黨員的質量決定了黨組織的質量。新時代加強農村黨組織建設關鍵是提升其質量，因此，需要抓好黨員隊伍的質量建設。具體來說，需要通過入黨前的嚴格審查與考核、入黨后的培訓與管理等方法，鍛造一批政治素質過硬、思想素質較好、綜合能力較強的黨員隊伍。

（四）構建治理主體的利益協(xié)調機制

新中國70年的鄉(xiāng)村治理實踐已經表明，鄉(xiāng)村治理的主體已經實現了由單一向多元的轉變。因此，在新時代的鄉(xiāng)村治理實踐中需要考慮相關主體的利益需求，構建與完善利益協(xié)調機制，使各個主體共享鄉(xiāng)村治理的利益。5具體來講需要構建經濟利益、政治利益、社會利益、生態(tài)利益等協(xié)調機制，從而實現鄉(xiāng)村利益共同體。構建經濟利益協(xié)調機制就是在鄉(xiāng)村治理的實踐中建立合理的鄉(xiāng)村治理經濟效益的利益分享機制，使各個治理主體都能勞有所獲，且能充分共享其參與鄉(xiāng)村治理的經濟效益。構建政治利益協(xié)調機制就是在鄉(xiāng)村治理的實踐中破除阻礙治理主體參與鄉(xiāng)村治理的“藩籬”，打通各類治理主體有效參與鄉(xiāng)村治理的渠道，使他們建言獻策的權利能夠在鄉(xiāng)村發(fā)展的過程充分體現，保障他們的當家作主的權利，獲得人生出彩的機會。構建社會利益協(xié)調機制就是在鄉(xiāng)村治理的過程中破除社會公共服務“特權”思維，建立社會公共服務均等化體系，確保各類鄉(xiāng)村治理主體都能平等享有社會公共服務。構建生態(tài)利益協(xié)調機制就是在鄉(xiāng)村治理過程中有序推進生態(tài)補償和生態(tài)效益分享機制，使各類鄉(xiāng)村治理主體都能擁有分享“綠水青山”轉為“金山銀山”的權利;同時，構建平等的生態(tài)保障制度，滿足他們對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)產品的需要。

70 Years Rural Governance in New China：

Change， Main Line and Direction

JIANG Yong-mu， WANG Li-ping， ZHU Lin-lin

Abstract： ?As a superstructure， rural governance has been changing with the development of national economy and society. Over the past 70 years since the founding of new China， rural governance of China has generally gone through four stages： the integration of village and community， the integration of government and community， the integration of township and village， and combination of self-government， rule of Law and rule of virtue. 70 rural governance transformation process shows four distinct characteristics. First， the villagers participate in the transition of the rural governance - from indirect to direct. Second， the relationship between country and country changes from “asking” to “giving”. Third， the subject of rural governance changes from single to multiple. Fourth， the mode of the rural governance transforms from “governance” to “three combination” cure. At the same time， there are five main lines running through the whole course of change： to promote agricultural and rural modernization as the general goal， to adhere to the leadership of the party as the guide， to balance the relationship between the government and farmers as the content， to adapt to the needs of national economic and social development， to respect the status of farmers as the main purpose. To strengthen rural governance in the new era， it is necessary to closely adhere to the goal of national modernization， improve the rural governance system of “combination of self-government， rule of Law and rule of virtue”， strengthen the construction of rural grass-roots party organizations， and build the interest coordination mechanism of governance bodies， so as to effectively promote rural governance modernization.

Key words： ?rural governance， development course， main line of changes， the development direction