周璐璐

摘 要：社會(huì)保險(xiǎn)直接關(guān)系到人民群眾的根本利益，社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制的改革應(yīng)該基于我國(guó)具體國(guó)情，更好為人民群眾服務(wù)。本文首先論述了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制歷史變遷，在此基礎(chǔ)上分析了我國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制存在的主要問(wèn)題以及社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制改革方向。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)；行政管理；歷史變遷；改革

社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制的運(yùn)行高效與否直接影響到社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立和完善，影響國(guó)家社會(huì)保障制度的發(fā)展[1]。因此，基于歷史發(fā)展角度，對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制的演變進(jìn)行分析，對(duì)于認(rèn)識(shí)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制的發(fā)展進(jìn)程具有重要意義，同時(shí)基于過(guò)去發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，有助于在我國(guó)當(dāng)前國(guó)情下制定更加科學(xué)合理的社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制。

1 我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制歷史變遷

1.1 內(nèi)務(wù)部、衛(wèi)生部和勞動(dòng)部三部主管格局（1949-1954年）

在1949年10月召開(kāi)的中央人民政府委員會(huì)第三次會(huì)議上，確定了由內(nèi)務(wù)部、衛(wèi)生部以及勞動(dòng)部共同管理社會(huì)保險(xiǎn)工作。其中內(nèi)務(wù)部干部司主要負(fù)責(zé)行政人員的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)，衛(wèi)生部主要負(fù)責(zé)公費(fèi)醫(yī)療保險(xiǎn)事物，勞動(dòng)部主要負(fù)責(zé)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)事物?；诋?dāng)時(shí)我國(guó)的具體國(guó)情，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面以及保障程度相對(duì)較低，但是在社會(huì)保險(xiǎn)行政管理中所執(zhí)行的執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離的管理模式是值得肯定的，這也是當(dāng)時(shí)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)區(qū)別于社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利行政管理體制的重要特征。這對(duì)于我國(guó)當(dāng)時(shí)社會(huì)局勢(shì)的穩(wěn)定、政權(quán)的鞏固以及生產(chǎn)的恢復(fù)起到的積極的促進(jìn)作用。

1.2 總工會(huì)、內(nèi)務(wù)部和衛(wèi)生部三部主管格局（1954-1968年）

在1954年9年召開(kāi)的第一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上制定了《中華人民共和國(guó)憲法》，其中規(guī)定由國(guó)家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)，這對(duì)于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展具有里程碑意義。隨后，我國(guó)1954-1959年全國(guó)范圍內(nèi)行政機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)對(duì)于該時(shí)期的社會(huì)保險(xiǎn)行政管理機(jī)構(gòu)改革起到了促進(jìn)作用。1959年7月國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開(kāi)始由新成立的政府機(jī)關(guān)人事管理局負(fù)責(zé)，內(nèi)務(wù)部的社會(huì)保障職能得到加強(qiáng)。同時(shí)由勞動(dòng)部負(fù)責(zé)的企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)劃歸全國(guó)總工會(huì)負(fù)責(zé)，這標(biāo)志著上一階段勞動(dòng)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理模式由執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離開(kāi)展轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分。這種有效推動(dòng)了當(dāng)時(shí)我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

1.3 文革時(shí)期社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理格局（1969-1976年）

在文革時(shí)期多個(gè)部門受到嚴(yán)重沖擊，內(nèi)務(wù)部被撤銷，全國(guó)總工會(huì)以及地方工會(huì)組織液被迫停止運(yùn)行，這對(duì)于由總工會(huì)和內(nèi)務(wù)部所負(fù)責(zé)的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)產(chǎn)生了重大影響。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)轉(zhuǎn)由國(guó)家政工小組辦公室負(fù)責(zé)，企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理基于1969年出臺(tái)的《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(jiàn)》，其社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制轉(zhuǎn)為企業(yè)自行支付。相對(duì)來(lái)說(shuō)，衛(wèi)生部門受到文革沖擊較小，因此在文革期間我國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療機(jī)制得到了快速發(fā)展。

1.4 恢復(fù)重建時(shí)期社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理格局（1977-1988年）

文革結(jié)束之后，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)逐漸恢復(fù)。1978年我國(guó)成立了民政部，其政府機(jī)關(guān)人事局負(fù)責(zé)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。1980年頒布了《關(guān)于整頓與加強(qiáng)勞動(dòng)保險(xiǎn)工作的通知》，其中明確表示：“企業(yè)行政與基層工會(huì)負(fù)責(zé)基層單位的勞動(dòng)保險(xiǎn)工作，政府勞動(dòng)部門和各級(jí)總工會(huì)對(duì)基層勞動(dòng)保險(xiǎn)工作進(jìn)行指導(dǎo)?！?982年我國(guó)成立了勞動(dòng)人事部，對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)進(jìn)行綜合管理。整體來(lái)說(shuō)，這一時(shí)期的社會(huì)保險(xiǎn)行政管理格局發(fā)生了一定變化，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)是一次有意義的探索。

1.5 四部門主管的多龍治水管理格局（1988-1993年）

上世紀(jì)八十年代中期之后，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制逐漸向分散化發(fā)展。1988年4月，在全國(guó)人大七屆一次會(huì)議上撤銷了勞動(dòng)人事部，分別成立了勞動(dòng)部和人事部，由勞動(dòng)部負(fù)責(zé)企業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)，由人事部負(fù)責(zé)國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。1990年7月我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)劃歸民政部主管。同時(shí)由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。因此，這一階段我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制表現(xiàn)為明顯的“多龍治水”管理格局。

1.6 統(tǒng)一社會(huì)保障行政管理體制格局（1993年-至今）

1993年11月出臺(tái)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》表示將社會(huì)保障行政管理與社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)營(yíng)進(jìn)行分離管理。1998年3月出臺(tái)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決定》新組建了勞動(dòng)和社會(huì)保障部，對(duì)全國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障工作進(jìn)行整體負(fù)責(zé)，意味著我國(guó)首次確立了社會(huì)保險(xiǎn)行政管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理框架。2008年3月我國(guó)國(guó)務(wù)院撤銷了人事部以及勞動(dòng)和社會(huì)保障部，建立了人力資源和社會(huì)保障部，管理由原來(lái)人事部以及勞動(dòng)和社會(huì)保障部所負(fù)責(zé)的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)，逐漸形成了統(tǒng)一社會(huì)保障行政管理體制格局。

2 我國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制存在的主要問(wèn)題

2.1 機(jī)構(gòu)分散，權(quán)責(zé)關(guān)系不清

目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)包括勞動(dòng)保障部門、衛(wèi)生部門以及民政部分等多個(gè)部門，地方社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與中央部委管理結(jié)構(gòu)沒(méi)有保持一致。其原因主要包括三是方面：一是行政體制更迭的遲滯性；二是不同部門之間的利益分割矛盾；三是其他歷史遺留問(wèn)題。這種社會(huì)保險(xiǎn)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置分散，導(dǎo)致不同部門之前的行政管理體制存在較大差異，同時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的不同部門交叉管理在很大程度上加大了經(jīng)辦部門的工作難度，進(jìn)而導(dǎo)致在實(shí)際工作開(kāi)展過(guò)程中出現(xiàn)效率低下以及權(quán)責(zé)關(guān)系不清等問(wèn)題[2]。

2.2 管辦不分，監(jiān)管力度不夠

上世紀(jì)五十年代中期開(kāi)始我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制開(kāi)始實(shí)施管辦不分家模式。這種管理模式最大的問(wèn)題在于監(jiān)督乏力，導(dǎo)致在社會(huì)保險(xiǎn)行政管理過(guò)程中出現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金被非法挪用、違規(guī)投資以及各管理部門責(zé)任相互推諉等問(wèn)題。只有將社會(huì)保險(xiǎn)宏觀管理把握政策制定方向以及保險(xiǎn)基金監(jiān)管運(yùn)營(yíng)與社會(huì)保險(xiǎn)具體業(yè)務(wù)管理社會(huì)保險(xiǎn)的收繳、登記和發(fā)放等具體操作兩個(gè)層面明確區(qū)分，才可以有效保障社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的順利運(yùn)營(yíng)。

2.3 力量薄弱，難以滿足需求

相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在編人員平均每人經(jīng)辦的社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)數(shù)量為56692308人次。巨大的業(yè)務(wù)量導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員難以有效保障服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系中養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)以及生育保險(xiǎn)的社會(huì)覆蓋率均在10%，擴(kuò)大各保險(xiǎn)的社會(huì)覆蓋率是我國(guó)今后經(jīng)濟(jì)體制改革與推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的主要任務(wù)。在這種情況下，如果社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)力量不能得到有效加強(qiáng)，將難以滿足我國(guó)未來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的需求。

2.4 模式落后，信息化建設(shè)重復(fù)

現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)主要采用單險(xiǎn)種經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行政體制，這種單一的管理模式雖然可以集中力量提高專業(yè)化服務(wù)水平，但是因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)五大險(xiǎn)種的任何一種險(xiǎn)種均存在辦理登記、繳費(fèi)基數(shù)核定、基礎(chǔ)信息錄入與維護(hù)等業(yè)務(wù)，所以在一定程度會(huì)出現(xiàn)信息采集重復(fù)以及業(yè)務(wù)辦理重復(fù)等現(xiàn)象，一方面降低了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作效率，另一方面加大了業(yè)務(wù)管理難度。同時(shí)對(duì)于多頭經(jīng)辦和交叉業(yè)務(wù)，社會(huì)保險(xiǎn)基金也表現(xiàn)為分散化趨勢(shì)，導(dǎo)致基金運(yùn)營(yíng)難以形成規(guī)模效應(yīng)，不利于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的高效穩(wěn)定發(fā)展。

3 我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制改革方向思考

3.1 中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制實(shí)行監(jiān)管分離

監(jiān)管分離是目前我國(guó)現(xiàn)代行政體制改革的主要原則。在我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理領(lǐng)域也只有實(shí)現(xiàn)監(jiān)管分離，才可以更好的促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康穩(wěn)定運(yùn)行。作為我國(guó)社會(huì)保障體系的核心內(nèi)容，社會(huì)保險(xiǎn)可以分為養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)五大類，每一類保險(xiǎn)均直接影響人們的基本生活保障和切身利益。這就要求在每項(xiàng)保險(xiǎn)金的繳納以及給付過(guò)程中要不出任何紕漏，保障保險(xiǎn)金的保值、增值。目前保險(xiǎn)金的保值增值是評(píng)價(jià)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理制度運(yùn)行好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)，是社會(huì)保險(xiǎn)行政管理制度能夠可持續(xù)發(fā)展的基本保障。在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)管分離，一切提高行政管理效率的方法都是空中樓閣。

3.2 中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制從分立逐漸走向統(tǒng)一

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)具有社會(huì)性、互濟(jì)性以及強(qiáng)制性，其社會(huì)的社會(huì)性質(zhì)和社會(huì)保障功能決定了其必須由非營(yíng)利的社會(huì)公共部門進(jìn)行承擔(dān)，也決定了其應(yīng)該采用集中式管理模式，也就是在全國(guó)成立自上而下、系統(tǒng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)行政管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)一收繳和管理。目前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制由分散管理轉(zhuǎn)為集中管理已經(jīng)成為改革的主流聲音。學(xué)者們普遍認(rèn)為正是由于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)分散的行政管理體制，才導(dǎo)致在社會(huì)保險(xiǎn)行政管理過(guò)程中出現(xiàn)政出多門、權(quán)責(zé)不清以及效率低下等問(wèn)題[3]。

但是目前我國(guó)要想真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的行政管理體制，基于目前的社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)還存在很多困難。從現(xiàn)實(shí)原來(lái)進(jìn)行分析，社會(huì)保險(xiǎn)采取統(tǒng)一的行政管理體制必然會(huì)導(dǎo)致不同部門之間存在利益分割矛盾；從歷史原因進(jìn)行分析，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)六十多年的發(fā)展歷程表明，社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制無(wú)法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一除了部門之間的利益分配問(wèn)題之外還存在歷史遺留問(wèn)題，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施分散的行政管理體制已經(jīng)趨于固化，這也為社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制的統(tǒng)一形成了很大障礙。

4 結(jié)束語(yǔ)

基于以上分析，不管是從現(xiàn)實(shí)因素考慮，還是基于歷史傳統(tǒng)因素考慮，想短時(shí)間內(nèi)一蹴而就實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制的統(tǒng)一是非常不現(xiàn)實(shí)的，但是社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制的統(tǒng)一將是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)行政管理領(lǐng)域改革的主要方向，是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。

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