姜慶霞 張紹芃

摘要：我國經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，治理的碎片化、服務(wù)的裂解性問題也隨之而來，所以迫切需要一種全新的治理模式去反思和修正這些問題。整體性治理主張用整合、協(xié)調(diào)、網(wǎng)絡(luò)化的方法解決治理碎片化的問題，近些年，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對整體性治理理論的研究數(shù)不勝數(shù)，從不同的理論層面詮釋整體性治理，為改革實踐和發(fā)展帶來新的希望。因此通過闡述整體性治理的概念并結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者對其的發(fā)展研究，做出客觀公正的評價，總結(jié)出整體性治理是公共管理的新范式，能夠有效解決我國治理碎片化問題。

關(guān)鍵詞：整體性治理;概念;發(fā)展綜述;理論評價

中圖分類號：F59? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? 文章編號：1672-7517（2019）01-0010-02

20世紀(jì)90年代，整體性治理理論—公共管理學(xué)界的新理論，首先產(chǎn)生于西方國家。公共管理在治理過程中出現(xiàn)低效率、碎片化困境，因此整體性治理理論應(yīng)運而生。整體性治理理論發(fā)展至今已有二十余年，對一些發(fā)達(dá)國家把公共管理理論運用實踐當(dāng)中產(chǎn)生深刻影響。但是，國內(nèi)對其理論的研究還處于探索性階段。在得到諸多專家學(xué)者對整體性治理理論解決碎片化困境、服務(wù)裂解性等問題的高度認(rèn)可后，我國學(xué)者更加重視把此理論運用到實踐當(dāng)中去。所以，客觀公正的評價整體性治理理論，促進(jìn)整體性治理理論本土化發(fā)展。

1 整體性治理概念

20世紀(jì)90年代的西方國家，復(fù)雜和危機并存的政府管理問題警示著現(xiàn)代社會將進(jìn)入風(fēng)險時期，這期間，新公共管理的主導(dǎo)地位導(dǎo)致政府管理出現(xiàn)財政、信任、管理等危機，此時，整體性治理理論應(yīng)運而生。

?？怂梗≒erri Six）1997年指出整體性治理以協(xié)調(diào)、整合為治理機制。對治理層級、治理功能、治理的信息系統(tǒng)等方面出現(xiàn)的碎片化問題進(jìn)行整合，逐漸形成一個整體模式。[1]?？怂梗≒erri Six）等2002年提出整體性治理的三個維度、三個層次以及五種政府治理模式，目的是實現(xiàn)治理過程中出現(xiàn)的政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控等方面的整合。他認(rèn)為整體性治理理論是傳統(tǒng)官僚制和新公共管理理論之后的一種新的治理模式，能夠解決公共治理碎片化、服務(wù)裂解性等問題。但在具體實踐中，整體性治理所面對的環(huán)境又是千變?nèi)f化的，如：政治、經(jīng)濟、社會、文化等環(huán)境問題，?？怂共]有給出具體應(yīng)對措施。[2]

綜合學(xué)者觀點，整體性治理理論就是以公民需求為治理導(dǎo)向，信息技術(shù)為治理手段，協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機制。對治理中的碎片化問題進(jìn)行有機協(xié)調(diào)和整合，實現(xiàn)從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合的目的。

2 整體性治理理論發(fā)展綜述

20世紀(jì)90年代，研究整體性治理理論成為風(fēng)潮。對于當(dāng)時各種風(fēng)險名詞席卷整個西方國家以及公共治理碎片化問題的加劇，眾多學(xué)者開始尋找一種新的治理模式，主張協(xié)調(diào)與整合，使多元主體的政策目標(biāo)達(dá)到一致、政策執(zhí)行手段相互促進(jìn)，以一種合作無間的方式完成彼此目標(biāo)。因此，整體性治理理論成為公共管理學(xué)科一個生機勃勃的研究領(lǐng)域。整體性治理理論發(fā)展至今，在國外已有一定的實踐價值。但我國學(xué)者還處于理論研究階段，正逐步轉(zhuǎn)向應(yīng)用層面。

2.1 整體性治理理論國外研究綜述

整體性治理理論在國外的一些發(fā)達(dá)國家已成功實踐，它的發(fā)展歷程分為三個階段：第一，倡導(dǎo)理念;第二，提出策略;第三，深化理論。整體性治理理論在其形成和發(fā)展的演進(jìn)過程中就充分體現(xiàn)出來其治理模式的優(yōu)越性。

整體性治理理論的概念最早由安德魯·鄧西爾（Andrew Dunsire，1990）提出。之后，佩里·?？怂梗≒erri Six，1997）具體闡述整體性治理理論的基本理念?？死锼苟喾颉げɡ兀?003）解釋了“整體性”方法的概念，并在其基礎(chǔ)上評價方法的可行性。

安德魯·鄧西爾的文章《整體性治理》提出控制的重要性，在公共治理過程中可以控制官僚制所帶來的弊端，以期達(dá)到善治的效果。[3]克里斯多夫·波利特（2003）指出經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家的公共部門改革的首選是JUG，強調(diào)實現(xiàn)縱向與橫向協(xié)調(diào)和整合的思想和行動，實現(xiàn)消除不同政策之間的矛盾、高效利用稀缺資源、特定政策領(lǐng)域的相關(guān)利益者相互整合、提供無縫隙的公共治理和公共服務(wù)。[4]之后，國外眾多學(xué)者展開了對整體性治理理論的研究，并更多地探討該理論在實踐中的應(yīng)用。

總之，國外學(xué)者對整體性治理理論的研究不僅突破了廣度，也日漸深厚了深度。將理論與實踐相結(jié)合，不僅為改革實踐提供了潛在的價值理論指導(dǎo)，也給現(xiàn)實社會政府公共治理創(chuàng)造了借鑒意義。同時，我國學(xué)者也深入展開該理論的科學(xué)研究，為我國的公共治理過程中出現(xiàn)的種種問題提出解決方法，為未來我國公共治理指明方向。

2.2 整體性治理理論國內(nèi)研究綜述

我國學(xué)者對整體性治理理論的研究較晚，初期主要集中在理論的詮釋和解析上，并沒有從廣度和深度上加以研究，更不用說實踐方面的應(yīng)用。之后，我國理論研究方面有了一定的發(fā)展，出現(xiàn)了很多相關(guān)理論研究，并對其之間的異同展開深入了解，并具體結(jié)合實踐當(dāng)中所出現(xiàn)的實際問題加以綜合應(yīng)用，該理論在我國學(xué)者積極不懈的研究下，已達(dá)到一定的高度水平。

我國最初研究學(xué)者彭錦鵬（2005）對整體性治理理論進(jìn)行了系統(tǒng)研究，構(gòu)建出全觀型治理環(huán)境的三種改革策略。[5]韓保中（2009）指出整體性治理的重要基礎(chǔ)：第一，整合政府組織的關(guān)系;第二，將碎片化政府與公共管理中的棘手問題全面整合、協(xié)調(diào)起來;第三;強調(diào)整體性治理的關(guān)鍵思想是重新整合。[6]曾令發(fā)（2010）認(rèn)為，整體性治理是風(fēng)險社會來臨之時的一場治理革命，且傳統(tǒng)官僚制和新公共管理在實踐中出現(xiàn)的工具理性和價值理性無法獲得平衡時，一種基于新涂爾干主義視角的治理模式--整體性治理理論應(yīng)運而生。[7]

我國學(xué)術(shù)界對整體性治理理論的發(fā)展研究之后，得到了飛速發(fā)展，對該理論進(jìn)行了全方位的定位。隨著整體性治理理論的深入發(fā)展，出現(xiàn)很多相似理論，如：新公共服務(wù)理論、協(xié)同政府治理理論、網(wǎng)絡(luò)化治理、數(shù)字化治理理論等，同時又結(jié)合前者傳統(tǒng)官僚制理論、新公共管理理論所導(dǎo)致的碎片化問題等，指出整體性治理理論是一種更加系統(tǒng)化、更加完善、更具有前瞻性的公共治理范式。

譚學(xué)良（2014）指出，政府整體性治理的對象主要是“碎片化”問題，加強政府協(xié)調(diào)治理機制的研究已刻不容緩。[8]韓兆柱、翟文康（ 2015） 指出，我國公共治理過程中的治理主體、結(jié)構(gòu)、技術(shù)手段以及現(xiàn)狀發(fā)展四個角度對其進(jìn)行可行性的深入分析。[9]

綜上所述，我國對整體性治理理論的研究已走向成熟，并逐漸本土化發(fā)展。但還是出現(xiàn)諸多現(xiàn)實問題，所以，還需不斷的深入研究，直至完善。

3 理論評價

新時期復(fù)雜多變的社會，要求無縫隙化政府管理，而且政府“碎片化”問題、棘手問題也隨之而來，面對這樣的發(fā)展背景，新公共管理不但解決不了現(xiàn)實問題，反而增加制度和政策的復(fù)雜性，繼而出現(xiàn)整體性治理理論，主張強調(diào)重新整合。

我國針對改革中出現(xiàn)的體制碎片化、條塊分割、信息孤島等問題，運用整合的思維模式和治理方式，構(gòu)建整體性治理模式。但是，整體性治理理論作為一種新型的政府改革治理模式，在我國各級政府改革實踐中的應(yīng)用仍有諸多現(xiàn)實問題需要解決，其理論規(guī)范與實踐有待進(jìn)一步完善。

參考文獻(xiàn)：

[1] Perri Six.Holistic Government[M].London： Demos，1997.

[2] Perri Six，Diana Leat，Kinbery Selter and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda[M] .New York： Palgrave，2002.

[3] Andrew Dunsire.HlisticGovernance.[J] Public Policy and Administration，Vol.5，? ?NO.1，Spring1990.

[4] Christopher Pollitt.Joined-up Government： A Survey[J] .Political Studies Review，2003（1） .

[5] 彭錦鵬.全觀型治理：理論與制度化策略[J].政治科學(xué)論叢，2005（23）.

[6] 韓保中.全觀型治理之研究[J].公共行政學(xué)報，2009（31）：1-48.

[7] 曾令發(fā).整體型治理的行動邏輯[J].中國行政管理，2010（1）.

[8] 譚學(xué)良.整體性治理視角下的政府協(xié)同治理機制[J].學(xué)習(xí)與實踐，2014（4）.

[9] 韓兆柱，翟文康.大數(shù)據(jù)時代背景下整體性治理理論應(yīng)用研究[J].行政論壇，2015（6）.