陳晨　雷高魁　吳云

摘 要：在產(chǎn)業(yè)升級的背景下，本文討論了我國低效用地再開發(fā)的三種模式，即重建再開發(fā)、綜合整治和保護利用，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)這些模式存在的問題，同時強調(diào)工業(yè)遺產(chǎn)與低效用地再開發(fā)的融合，在保護工業(yè)遺產(chǎn)的同時實現(xiàn)工業(yè)遺產(chǎn)利用價值，最后提出在產(chǎn)業(yè)升級背景下城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的路徑優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)升級;低效用地;路徑優(yōu)化

一、引言

2019年為改革開放40周年，當(dāng)前我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，強調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展是我國今后重要的經(jīng)濟增長點。但在我國城鎮(zhèn)化進程中，出現(xiàn)了對自然資源的過度開發(fā)與利用現(xiàn)象，導(dǎo)致了資源浪費嚴(yán)重、利用效率不高、污染嚴(yán)重等問題。以土地資源為例，改革開放以來，為滿足工業(yè)化需求，新增建設(shè)用地明顯增多，企業(yè)對土地的利用總體呈粗放型，很多土地的投入與產(chǎn)出不匹配，使我國存在大量的低效用地。

我國低效用地主要包括布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地，國家規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地，“退二進三”類產(chǎn)業(yè)用地，還包括老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，城市用地迅猛擴張，導(dǎo)致土地供需之間的矛盾逐漸突出，一味地依靠新增建設(shè)用地來發(fā)展經(jīng)濟并非長久之計，如何有效地盤活存量用地、提高土地利用率已成為當(dāng)前相關(guān)部門的重點工作。

為改善土地利用問題，2008年起，國土部和廣東省共同開展土地節(jié)約集約用地試點示范省建設(shè)，推進“三舊”改造，土地集約利用思想在這時被正式提出。隨后，各地開始進行土地整治，土地利用問題逐漸受到了高度重視。在《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》中再次提出要加快轉(zhuǎn)變國土開發(fā)利用方式，全面提高國土開發(fā)質(zhì)量和效率，落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進形成國土集聚開發(fā)、分類保護與綜合整治“三位一體”的總體格局，加強國土空間用途管制，建立國土空間開發(fā)保護制度，提升國土空間治理能力，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)與中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力支撐和基礎(chǔ)保障。

二、文獻綜述

關(guān)于低效用地再開發(fā)模式的研究，余亦嘯（2015）以“三舊改造”為背景，認(rèn)為低效用地再開發(fā)的主要開發(fā)模式有三種，即拆（重建再開發(fā)）、改（綜合整治）、留（保護利用），進一步分析認(rèn)為舊廠房可以采取自行改造、公開出讓、公益征收模式，舊村莊可以采取重建再開發(fā)和綜合整治兩種模式。陳基偉（2013）基于對上海工業(yè)用地再開發(fā)的現(xiàn)狀分析，總結(jié)了上海工業(yè)用地再開發(fā)既有路徑，在此基礎(chǔ)上提出了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型模式、區(qū)域優(yōu)化模式、基地園區(qū)模式及集體土地再開發(fā)模式四種再開發(fā)模式。關(guān)于低效用地再開發(fā)路徑優(yōu)化的研究，目前學(xué)者們的看法較為相似，如王磊等（2019）認(rèn)為目前低效用地再開發(fā)路徑上存在市場參與度不高、政策統(tǒng)籌力不強、政策差異化不夠等問題，要集中解決歷史遺留問題，增強市場主體參與的動力，重視因地制宜差異化開發(fā)。同時，對城鎮(zhèn)土地來說，在對其進行重建再開發(fā)、綜合整治的過程中，越來越多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，這方面的研究主要集中在國外。而本文的特色在于考慮工業(yè)遺產(chǎn)再開發(fā)模式，也有部分學(xué)者在研究低效用地再開發(fā)問題時提到工業(yè)遺產(chǎn)這一特殊地塊，如魏西云（2018）在討論城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的路徑優(yōu)化問題時，就提到了工業(yè)遺產(chǎn)轉(zhuǎn)型模式，他以上海楊浦發(fā)電廠為例，既實現(xiàn)了傳承歷史文脈的初衷，又加快了產(chǎn)業(yè)升級，完善了區(qū)域功能，實現(xiàn)了社會效益和經(jīng)濟效益的有機融合。

三、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的模式

目前，我國各地開展低效用地再開發(fā)的途徑主要集中在對原有用地的推倒重建、部分保留部分改造。另外，較為粗放的城市開發(fā)模式下有大批工業(yè)遺產(chǎn)受到拆除和毀壞，因此，在推進低效用地再開發(fā)和促進產(chǎn)業(yè)升級的過程中，可以將工業(yè)遺產(chǎn)用地考慮進來，在保留工業(yè)遺產(chǎn)文化特色的同時充分利用遺產(chǎn)地塊實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。目前，已有部分地區(qū)開始采用這種模式，但基本存在商業(yè)化過度、文化特色逐漸缺失等問題，背離了最初想要達到的社會效益的初衷。結(jié)合工業(yè)遺產(chǎn)這一特殊地塊，本文將低效用地再開發(fā)的模式分為重建再開發(fā)、綜合整治和保護利用三種模式。

對產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、產(chǎn)能不高、不能與城市規(guī)劃相適應(yīng)的土地可以采用重建再開發(fā)模式，把落后的產(chǎn)業(yè)完全淘汰，改變土地性質(zhì)和用途，為土地重新注入新的活力。比如，美國波特蘭珍珠區(qū)就是將原來的舊工業(yè)地塊進行重建再開發(fā)，主要通過規(guī)劃、補貼、稅收政策優(yōu)惠、貸款低息等路徑，秉持綠色可持續(xù)發(fā)展理念，成功轉(zhuǎn)型為集約型城市中心區(qū)。

部分城市地塊可能缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃，導(dǎo)致該地塊產(chǎn)業(yè)布局混亂、零散，產(chǎn)業(yè)鏈存在升級的空間，可以調(diào)整其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，將不同產(chǎn)業(yè)之間緊密聯(lián)系起來，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，讓土地在城市建設(shè)中“活”起來。例如，法國魯爾工業(yè)區(qū)并沒有廢舊立新，而是集中整治污染問題，補充缺少的新興產(chǎn)業(yè)帶動原有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

城市更新過程中出現(xiàn)的低效用地大多數(shù)是歷史遺留下來的，這批低效用地在過去也曾為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展作出足夠的貢獻，只是在時代的浪潮下它們逐漸落后，這是歷史遺留問題。目前，很多城市已經(jīng)開始發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，重新規(guī)劃建成博物館、景觀公園等，不難發(fā)現(xiàn)，這些城市就是在這批工業(yè)用地的基礎(chǔ)上盤活產(chǎn)生的，它們試圖在繼承歷史文化的同時帶動經(jīng)濟發(fā)展，上海田子坊就是最典型的代表，但在這種新興產(chǎn)業(yè)的背后，慢慢出現(xiàn)了很多難以解決的問題。以田子坊為例，現(xiàn)在已經(jīng)很難在其中感受到歷史文化氛圍，濃厚的商業(yè)化氣息、游客眾多，更是給周圍老居民的生活帶來很大困擾，漸漸背離了保護利用模式的初衷。

四、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的問題及路徑優(yōu)化

（一）城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的問題

目前，我國經(jīng)濟增長的動力已經(jīng)從要素和投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向依靠服務(wù)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新驅(qū)動，經(jīng)濟發(fā)展形式被迫開始轉(zhuǎn)變，要求城市土地開發(fā)必須轉(zhuǎn)向更高效、更集約的開發(fā)模式，從現(xiàn)有開發(fā)案例來看，不管采用何種開發(fā)模式，其開發(fā)路徑都單一且相似，還會涉及土地權(quán)屬、歷史遺留等問題，根據(jù)調(diào)研結(jié)果，目前我國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)在模式和路徑上主要存在以下幾個方面的問題。

第一，開發(fā)主體單一。在開發(fā)主體上以政府主導(dǎo)為主，負責(zé)進行土地收儲、拆遷補償。我國施行耕地占補均衡制度和土地有償利用制度，按照有關(guān)規(guī)定，必須交納土地有償使用費、耕地開墾費等，在低效用地再開發(fā)中需要大量資金辦理土地征收手續(xù)，然而，大部分企業(yè)不愿意補辦用地手續(xù)。由于企業(yè)不愿意在重建再開發(fā)過程中承擔(dān)相應(yīng)的拆舊成本及費用，加大企業(yè)開發(fā)的資金壓力，導(dǎo)致缺乏市場參與度，自身積極性不高。雖然規(guī)定土地必須采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，相對公平公開，但這使得土地權(quán)屬人擔(dān)心自己會被排除在利益分配之外，再加上相應(yīng)的激勵政策較少，再開發(fā)后的稅收也沒有大幅減免，未能有效引導(dǎo)土地使用權(quán)人、社會集體組織和市場主體加入到城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)隊伍中。但是，投資資金需要多樣化，政府能提供的資源畢竟有限，需要社會主體進行大量投資，社會需求與群體意愿之間產(chǎn)生的矛盾阻礙了低效用地再開發(fā)的進度和效率。

第二，土地權(quán)屬不明晰。科斯在產(chǎn)權(quán)理論中認(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)明晰、交易費用為零，就可以使資源配置達到帕累托最優(yōu)。在處理城鎮(zhèn)低效用地中，存在很多違法用地和土地產(chǎn)權(quán)問題，征收難度較大，尤其是城鄉(xiāng)交界處的土地產(chǎn)權(quán)糾紛現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致很多規(guī)劃的低效用地再開發(fā)項目因權(quán)屬問題在集體內(nèi)部達不成一致意見而無法按期開工。

第三，利益分配機制不完善。再開發(fā)過程中必須考慮該地塊自身及周邊的實際情況，因地制宜，解決好拆舊后群眾的住房及補貼問題;其次就是開發(fā)商和土地權(quán)屬人之間的矛盾，近年來，土地權(quán)屬人可以在開發(fā)前獲得足額補償，但公共利益分配的比例偏低，而合理的分配機制對調(diào)動社會參與積極性又具有重要作用。在現(xiàn)實中，個別被拆遷戶的不合理要求，對補償標(biāo)的或補償金不認(rèn)可，導(dǎo)致“釘子戶”難以及時解決。因城鎮(zhèn)房屋拆遷而引發(fā)的利益沖突，已經(jīng)成為影響城鎮(zhèn)化進程和社會安定的突出問題之一。

第四，歷史遺留問題。一方面，城中的舊工業(yè)地塊本身的容積率、建筑密度未達指標(biāo)，重建再開發(fā)會破壞歷史遺跡，綜合整治時土地所有人和土地使用人的矛盾難以解決，只能力求在不破壞歷史遺跡的基礎(chǔ)上二次開發(fā)，但顯然這種整治措施會出現(xiàn)擾民現(xiàn)象，最終使歷史文化淹沒在濃厚的商業(yè)化氣息中。另一方面，在改革開放初期，為促進經(jīng)濟發(fā)展，地區(qū)政府通過優(yōu)惠的投資政策和低廉的土地價格吸引企業(yè)投資，這種低門檻的土地分配方式導(dǎo)致許多企業(yè)低價占地卻不生產(chǎn)經(jīng)營，也導(dǎo)致大批污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)，土地資源浪費嚴(yán)重。土地劃撥具有無償性，沒有土地成本就會不珍惜土地使用權(quán)，最終這種粗放利用土地的方式使土地利用效率低下。

（二）城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的路徑優(yōu)化

針對以上歸納的問題，本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面進行路徑優(yōu)化。

第一，開發(fā)主體多樣化，提升公眾參與度。對于合同和法律未規(guī)定應(yīng)重新出讓土地的城鎮(zhèn)低效用地，應(yīng)鼓勵原土地使用權(quán)人自主開發(fā)，或給予一定的土地出讓金，調(diào)動原土地使用權(quán)人的積極性;集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地有差異，應(yīng)取消對集體建設(shè)用地的有關(guān)限制，尤其針對“城中村”問題，讓集體組織加入到城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)建設(shè)中來，同時也鼓勵集體組織自行改造或合作改造，既提升了公眾參與度，又化解了征地拆遷和利益分配問題;目前，仍需給政府松綁，激發(fā)市場活力，不能一味地讓政府出面征收土地再進行出讓，原土地所有權(quán)人、使用權(quán)人均應(yīng)參與開發(fā)，保證更多利益群體參與進來，這不僅可以活躍市場，還能帶來大量投資資金，做到利益共享、風(fēng)險共擔(dān);最后，可以探索政府與公眾合作的開發(fā)路徑，政府負責(zé)制定政策、做好監(jiān)管、完成征地拆遷工作，公眾負責(zé)資金保障，也可以把公眾完全拉入前期工作中，最后再平衡雙方的收益。

第二，規(guī)范產(chǎn)權(quán)制度，解決歷史遺留問題。首先要保證再開發(fā)的這些土地都有規(guī)范的用地手續(xù)，對違法用地可以簡化審批流程，完善用地手續(xù)，尤其要辦理好土地確權(quán)登記手續(xù);還要解決好改變用途的土地問題，在對低效用地進行重建再開發(fā)時，要制定好改造方案，改變用途后要評估市場價格補繳差額，按照國有建設(shè)用地辦理用地手續(xù);為提高土地利用效率，對邊角地等特殊地塊應(yīng)采用綜合整治模式，通過協(xié)議出讓方式與周邊地塊綜合開發(fā)。明確土地權(quán)屬，對產(chǎn)權(quán)不明晰的地塊要么收為國有，要么盡早將產(chǎn)權(quán)歸屬問題解決好，按照統(tǒng)一的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)進行土地確權(quán)，讓土地流動起來，產(chǎn)權(quán)一旦明晰，公眾參與盤活建設(shè)用地的積極性也會提高。

第三，加大投資資金保障。政府補貼起到的作用很小，需要將投資資金多元化，可以實施激勵措施，如對有效投資的企業(yè)給予財政獎勵和稅收優(yōu)惠，否則按最高標(biāo)準(zhǔn)征稅，對低效用地投資的企業(yè)有限安排貸款，給予利率優(yōu)惠，讓更多企業(yè)愿意自主投資;在土地價款上也可以適當(dāng)放松，對原低效用地進行綜合整治的可以不征收土地價款，鼓勵企業(yè)轉(zhuǎn)型升級;需要重建再開發(fā)的地塊，除了補償金，對主動配合改造的企業(yè)給予獎勵，政府負擔(dān)費用，鼓勵企業(yè)再開發(fā)，只有先提高企業(yè)和社會群體的積極性，投資資金問題才能有效解決。此外，還可以調(diào)整土地出讓金分成制度，把出讓金撥付給集體經(jīng)濟組織一部分，使更多社會主體參與低效用地再開發(fā)，以提高資金保障能力。同時，要拓寬融資渠道，比如，可以通過發(fā)行債券、抵押等方式進行融資，將金融機構(gòu)也納入到城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)體系中，緩解資金周轉(zhuǎn)壓力，降低政府過度負擔(dān)債務(wù)的風(fēng)險。

第四，完善利益分配制度。低效用地再開發(fā)過程中，存在政府、開發(fā)商、被拆遷人三方利益主體，政府代表城市整體利益，開發(fā)商代表企業(yè)利益，被拆遷人代表個體利益，為避免拆遷補償時發(fā)生利益沖突，因土地用途改變、投入加大帶來土地增值，政府應(yīng)分享土地增值收益，社會群體應(yīng)通過政策扶持共享增值收益，原土地使用人應(yīng)在讓渡使用權(quán)時共享增值收益，企業(yè)在騰退土地時，不愿意按照工業(yè)用地價格計算補償收益，也希望能共享土地增值收益。在落實具體再開發(fā)項目時，應(yīng)弄清三方利益主體的不同訴求，有針對性地規(guī)劃收益分配方式和比例，避免開發(fā)過程中出現(xiàn)利益糾紛，導(dǎo)致項目無法按期開展，要兼顧效率與公平。

第五，重視工業(yè)用地與工業(yè)遺產(chǎn)相結(jié)合。當(dāng)前，在對低效用地再開發(fā)的過程中，很少將對工業(yè)遺產(chǎn)的利用寫入相關(guān)指導(dǎo)意見中，因為工業(yè)遺產(chǎn)身份的特殊性，涉及的部門較多，所以沒有明確將其作為低效用地的一部分。城鎮(zhèn)大部分低效用地都是歷史遺留下來的工業(yè)用地，因為相關(guān)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)不符合社會發(fā)展要求，逐漸在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中暗淡下來，形成了低效用地，但這部分地塊具有傳承歷史文化的價值，不應(yīng)進行重建再開發(fā)，綜合整治也難以滿足產(chǎn)業(yè)升級要求，因此保護利用是最合適的模式，現(xiàn)有的保護利用途徑主要是形成文化創(chuàng)意園區(qū)、博物館和公園，但博物館和公園這種模式很難在大眾心里植根，開發(fā)出來的效果不佳，而創(chuàng)意園區(qū)雖然大眾認(rèn)可度高，但過度商業(yè)開發(fā)也早已感受不到歷史氣息。工業(yè)遺產(chǎn)是城市發(fā)展的痕跡，低效用地再開發(fā)應(yīng)做到開發(fā)和保護兼顧，因此，做好規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)工作十分有必要，除了政府、國土部門，在編制規(guī)劃時文物保護單位也要參與進來，在規(guī)劃時要考慮經(jīng)濟效率和文化價值，借鑒已有案例，避免出現(xiàn)類似問題，逐步提高城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的效率與工業(yè)遺產(chǎn)保護之間的兼容性。

五、結(jié)論

目前，我國對城鎮(zhèn)低效用地的界定并不明確，各地對低效用地類型的劃分也不一致，需要完善并統(tǒng)一低效用地的界定標(biāo)準(zhǔn)，進一步控制新增建設(shè)用地數(shù)量，積極盤活存量土地，將嚴(yán)格的耕地保護制度和集約節(jié)約用地策略落實到位，優(yōu)先供應(yīng)存量建設(shè)用地和閑置的低效土地，這是提高城鎮(zhèn)土地利用效率的有效途徑。充分挖掘土地資源的利用潛力，如對工業(yè)遺產(chǎn)地塊再開發(fā)，改變粗放的土地利用方式，這也是推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必經(jīng)之路和解決土地供需矛盾的最佳路徑。

從產(chǎn)業(yè)升級角度來看，存在落后、產(chǎn)能過剩等低效經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的地塊就應(yīng)被認(rèn)定為低效用地，因為它沒有將有限的土地資源的利用率達到最大化，不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。因此，進行低效用地再開發(fā)，必須考慮經(jīng)濟發(fā)展最前沿的東西，確定開發(fā)模式和開發(fā)路徑后，要推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，大力引入高科技企業(yè)，秉持綠色可持續(xù)發(fā)展理念，產(chǎn)業(yè)要集聚，要增加二、三產(chǎn)業(yè)比重，同時力求形成一條循環(huán)的產(chǎn)業(yè)鏈，致力于產(chǎn)業(yè)間和產(chǎn)業(yè)內(nèi)的升級，有利于治理污染、保護環(huán)境，吸引先進技術(shù)，招商引資，給城市帶來更多發(fā)展的空間。

本文以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)升級為理論基礎(chǔ)，基于三種模式對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的路徑進行研究，探索低效用地再開發(fā)的路徑優(yōu)化策略，再結(jié)合前期對工業(yè)遺產(chǎn)再開發(fā)現(xiàn)狀的研究，將工業(yè)遺產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)升級結(jié)合起來是本文的創(chuàng)新之處，符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化要求，同時對工業(yè)遺產(chǎn)的保護具有很大的價值。目前，我國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)需要做的工作還有很多，要科學(xué)編制盤活存量建設(shè)用地的規(guī)劃，完善低效用地再開發(fā)的市場準(zhǔn)入機制，政府尤其要做好統(tǒng)籌工作，平衡好各方利益關(guān)系，讓整個再開發(fā)系統(tǒng)內(nèi)部活躍起來，解決好開發(fā)路徑中存在的問題。當(dāng)然，低效用地再開發(fā)是一項龐大而復(fù)雜的工程，本文所述的開發(fā)模式和開發(fā)路徑不夠全面，只是針對保護利用模式和工業(yè)遺產(chǎn)再開發(fā)作出強調(diào)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)升級背景，希望有一定的借鑒意義。

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