楊磊

摘要：多年來(lái)，在我國(guó)行政法學(xué)界中，對(duì)行政訴訟被告資格的認(rèn)定問(wèn)題一直存在爭(zhēng)議。2014年我國(guó)修訂的《行政訴訟法》對(duì)這一問(wèn)題做了具體規(guī)定，明確了復(fù)議維持的案件，由原行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告。2015年新《行政訴訟法》開始施行。但是，新法的實(shí)施現(xiàn)狀并不樂(lè)觀，該制度在共同被告間舉證責(zé)任的分配、復(fù)議維持行為與改變行為的界定標(biāo)準(zhǔn)等方面仍不完善。這給司法實(shí)踐帶來(lái)了困難，所以需要對(duì)該制度的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化與完善。因此，對(duì)新《行政訴訟法》復(fù)議機(jī)關(guān)作行政訴訟共同被告實(shí)施現(xiàn)狀的反思與前景分析有利于促進(jìn)該項(xiàng)制度在實(shí)踐中的發(fā)展與完善。

關(guān)鍵詞：行政訴訟;共同被告;制度反思;前景分析

一、理論基礎(chǔ)

舊《行政訴訟法》中關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)作被告制度的規(guī)定在20多年的實(shí)踐中暴露了存在的問(wèn)題。復(fù)議機(jī)關(guān)不想成為被告，即選擇中立狀態(tài)，只維持原行政行為，造成了行政不作為的現(xiàn)象。導(dǎo)致了行政相對(duì)人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的不信任，行政復(fù)議機(jī)關(guān)形同虛設(shè)。

新《行政訴訟法》在修訂過(guò)程中，考慮到復(fù)議決定也是一種行政行為，同樣應(yīng)該受到司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。為了增強(qiáng)行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議的信任程度，更好地發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的作用，新《行政訴訟法》規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)要和原行政機(jī)關(guān)一起作為共同被告。

二、現(xiàn)狀反思

（一）復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴壓力加大

新《行政訴訟法》2015年開始實(shí)施，新法實(shí)施以來(lái)，復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議案件數(shù)量大量增加。2016年，河南省各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)（包括省政府、各省轄市政府、各縣級(jí)政府及縣級(jí)以上政府部門等）共收到行政復(fù)議申請(qǐng)14534件，經(jīng)審查受理13425件，比2015年（10251件）增長(zhǎng)30.96%;不予受理或作其他處理1109件。根據(jù)該數(shù)據(jù)，我們不難看出復(fù)議案件數(shù)量的增加，復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議方面的壓力也大大增加。

（二）復(fù)議機(jī)關(guān)可能不作為或亂作為

新《行政訴訟法》規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)作共同被告參與訴訟，改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)作被告參與訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)為了從根源上避免作被告，容易產(chǎn)生不作為的情形。例如：（1）不受理行政相對(duì)人的復(fù)議申請(qǐng)。 （2）相互推脫受理。 （3）受理后不作為。 （4）隨便維持原行政行為。（5）違法做出改變行為。

（三）復(fù)議機(jī)關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)與法院趨同

新《行政訴訟法》頒布以后，復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告參與訴訟便無(wú)法避免。出于敗訴率對(duì)政績(jī)有影響的考慮，復(fù)議機(jī)關(guān)在審查原行政行為合法性時(shí)就會(huì)采取更為嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)。因此，法院審查案件合法性的標(biāo)準(zhǔn)就成為了復(fù)議機(jī)關(guān)選擇標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的不二之選。如此一來(lái)，行政機(jī)關(guān)依法行政的水平真的可以得到提高。但復(fù)議機(jī)關(guān)的這種做法同樣會(huì)使行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)大打折扣，行政復(fù)議的功能優(yōu)勢(shì)也不復(fù)存在。

（四）審判機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議維持的界定標(biāo)準(zhǔn)不全面

法院在對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行審查時(shí)，要對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定進(jìn)行性質(zhì)層面的界定。對(duì)于改變?cè)姓袨榈臎Q定的界定沒(méi)有很明確的判定標(biāo)準(zhǔn)。比如說(shuō)，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨槭且虺绦騿?wèn)題做出的改變，還是因內(nèi)容問(wèn)題而做出的改變。這兩種對(duì)原行政行為更改的原因應(yīng)對(duì)應(yīng)何種法律后果，都應(yīng)深入考量而不能一概而論。

（五）審判機(jī)關(guān)審查重點(diǎn)不明確

新《行政訴訟法》有復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)做共同被告的相關(guān)規(guī)定。但是這些規(guī)定過(guò)于原則化，對(duì)于合法性審查和“一并裁判”的詳細(xì)操作方法和審查的程序及內(nèi)容皆語(yǔ)焉不詳。實(shí)踐中，原行政行為與復(fù)議行為合法性審查的重點(diǎn)和審查的強(qiáng)度等問(wèn)題都急需法律或司法解釋進(jìn)行明確。

三、前景分析

（一）完善復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度下的級(jí)別管轄規(guī)則

新《行政訴訟法》規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)，要由原行政機(jī)關(guān)的級(jí)別來(lái)確定案件管轄法院的級(jí)別。在此規(guī)定下，復(fù)議案件的受審法院通常為基層人民法院，而被告的行政級(jí)別往往高于受審法院的級(jí)別。筆者認(rèn)為該規(guī)定不合理，該規(guī)定會(huì)使法院在審理案件時(shí)的獨(dú)立性和公正性受到影響。筆者認(rèn)為，在復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告的案件中，由復(fù)議機(jī)關(guān)的行政級(jí)別決定案件的管轄法院級(jí)別更為合理。

（二）統(tǒng)一審查原行政行為與復(fù)議行為的合法性

在行政訴訟案件中，原行政行為與復(fù)議行為的合法性審查是一項(xiàng)工作重點(diǎn)。但對(duì)這兩種行為合法性審查的側(cè)重點(diǎn)仍存爭(zhēng)議。這種爭(zhēng)論不利于審判機(jī)關(guān)工作的開展。法院在對(duì)行政案件進(jìn)行判決時(shí)，判決的對(duì)象有原行政行為和復(fù)議行為兩個(gè)。那在審查合法性時(shí)，審查的對(duì)象也應(yīng)當(dāng)為兩個(gè)。所以相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)統(tǒng)一合法性審查對(duì)象為原行政行為和復(fù)議行為。

（三）完善復(fù)議維持行為與改變行為的界定標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前的法律規(guī)定在確定復(fù)議維持與改變的界定標(biāo)準(zhǔn)上還不夠明確。例如，原行政行為程序違法時(shí)的認(rèn)定問(wèn)題，實(shí)務(wù)界一直存在較大爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)以原行政行為程序違法為由確認(rèn)原行政行為違法的，對(duì)于原行政行為的法律效果沒(méi)有影響，這種行為應(yīng)該被認(rèn)為是行政復(fù)議維持行為。 而對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)部分維持、部分改變的行為，應(yīng)依是否對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的結(jié)果來(lái)界定，對(duì)于產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響的應(yīng)視為改變行為，反之則視為維持行為。

（四）統(tǒng)一適用行政復(fù)議后的起訴期限

對(duì)于復(fù)議案件起訴期限的適用問(wèn)題，實(shí)務(wù)界仍有爭(zhēng)論。因此，應(yīng)將在行政復(fù)議后的起訴期限統(tǒng)一為15日。統(tǒng)一期限后可以減少法院的工作量，提高案件審理效率，同時(shí)可以幫助法院在考察案件適用復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的起訴期限問(wèn)題上有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可以更好更直接判斷。

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