崔鈺華

摘要：為實施國家生態(tài)文明建設，建立健全生態(tài)補償機制和加強旅游地政策創(chuàng)新已成為兩大工具。近十幾年來，國家生態(tài)旅游的發(fā)展，財政支持力度不斷增加，促成了我國的生態(tài)補償取得了可觀的成效。作為中國唯一以“林區(qū)”命名的行政區(qū)劃，神農架林區(qū)擁有豐富的旅游景觀資源，在生態(tài)環(huán)境保護、地質地貌調查和生物多樣性保護等方面具有典型價值。該研究以神農架為例，在對神農架進行細致的實地考察的基礎之上，查閱大量文獻資料，以實地調查與案例研究為基礎，對其進行定性分析，深入探究該地區(qū)政策創(chuàng)新的普適性規(guī)律。

關鍵詞：神農架;政策創(chuàng)新;生態(tài)補償

中圖分類號：F59 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1672-7517（2019）04-0447-02

1 區(qū)域特征

1.1 研究區(qū)域介紹

神農架林區(qū)是世界地質公園，國家5A級旅游景區(qū)。神農架是中國首個獲得聯(lián)合國教科文組織人與生物圈自然保護區(qū)、世界地質公園、世界遺產三大保護制度共同錄入的“三冠王”名錄遺產地。

由于旅游資源優(yōu)質，當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展迅速。神農架林區(qū)2018年政府工作報告指出，2017年，神農架實現(xiàn)旅游經濟總收入47億元，增長20.2%，接待游客人數(shù)高達1316萬人次，增長20.1%。

2000年后，神農架實施完全禁止砍伐政策后，之前的“木材經濟”支撐的地方經濟處于前所未有的困境，迫切需要經濟轉型。21世紀以后，神農架開始實現(xiàn)經濟轉型，利用生態(tài)保護成果大力發(fā)展生態(tài)旅游[1]。

1.2 研究區(qū)域旅游現(xiàn)狀分析

在旅游業(yè)的飛速發(fā)展過程中，旅游活動的六大要素——食宿行游購娛，分別對神農架當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境產生了一定程度的影響。由于神農架的旅游活動主要集中在七、八兩月，淡旺季特征十分顯著，從而導致其生產經營活動具有較強的集中性，產生的污染和浪費在七、八兩月十分嚴重。盡管神農架擁有大量的綠色財富，但卻無法改變貧富不均的尷尬局面。

2000年3月，神農架正式加入“自然保護工程”行列，神農架經濟發(fā)展水平與湖北省平均水平差距逐步擴大。經濟發(fā)展的落后使神農架林區(qū)的生態(tài)保護更加困難。其中面臨的主要問題：缺乏合理的保護資金來源，缺乏先進的技術手段和落后的管理制度，神農架的生態(tài)保護已處于初級階段。因此，為了擺脫“富裕貧困”的尷尬事實，我們將全面提升神農架的生態(tài)價值，引導神農架經濟走上發(fā)展道路。從旅游業(yè)發(fā)展的角度創(chuàng)新生態(tài)補償模式已成為唯一的出路。

另一個方面，神農架地方政府近年來積極尋找更新更爆的經濟點，以旅游業(yè)發(fā)展為新的突圍口，促進經濟社會發(fā)展，取得一定成效。神農架作為華中屋脊，擁有得天獨厚的自然條件，從而備受旅游者的青睞。因此，神農架旅游業(yè)的發(fā)展持續(xù)增長，旅游經濟相當可觀，在國民經濟中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

由于神農架地區(qū)為湖北乃至全國的生態(tài)做出了巨大貢獻，湖北省政府于2009年將神農架林區(qū)作為生態(tài)補償試點。并繼續(xù)加大退耕還林補償力度，對群眾進行深入補償。這形成了神農架生態(tài)補償?shù)男l(wèi)生體系和認識基礎。

生態(tài)補償試點工作和旅游業(yè)發(fā)展的有利條件，為神農架旅游生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展奠定了良好的基礎。通過研究神農架國家公園旅游業(yè)的發(fā)展歷程，對比分析其旅游業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的雙向關系，我們可以很直觀的得出以下四個結論：第一，走生態(tài)旅游發(fā)展道路是神農架國家公園旅游業(yè)長效發(fā)展的根本之路與關鍵所在;第二，實現(xiàn)人與自然和諧共處，均衡發(fā)展，人與生態(tài)是堅持生態(tài)旅游的基本要求;第三，生態(tài)旅游的實施符合社會發(fā)展的基本要求和廣大旅游參與者的根本利益;第四，對于當?shù)剡M行補償極其必要。

2 區(qū)域補償現(xiàn)狀

目前，神農架林區(qū)生態(tài)補償有三個方面：一是通過各級政府的專項資金;二是通過市場機制合理調配;三是其他途徑得到援助。

2.1 政策扶持

目前，神農架的旅游生態(tài)補償現(xiàn)狀為初級階段，各方面政策不夠成熟，在補償資金來源不多元。因此，政府的財政補償主要是在涉及補充其他補償實體、補充資本補償、補充其他形式的補償?？紤]到“十二五”期間，神農架生態(tài)公益林面積將達到森林總面積的80%。神農架將遵循政府層級責任劃分的做法，具體基本補償比例為4：1（中央補償4，當?shù)匮a償1）。當然神農架的當?shù)匮a償由湖北省扶持。由于各地的經濟發(fā)展狀況不同，其次中央政府的財政資源有一定的限制，建立了最低補償標準和最高補償標準，并進行了地方匹配。所以，最低補償標準基本上應以中央和地方財政補償為基礎，并應得到法規(guī)甚至法律的保障。

但是坐吃山空只能坐以待斃，畢竟國家的專項資金有限，推進生態(tài)補償必須從提高生態(tài)補償效率開始。首先，要在保護各種生態(tài)環(huán)境資源的基礎上，建立國家生態(tài)補償專項資金。建設國家生態(tài)補償項目庫，把申央年度生態(tài)建設和保護項目投資納入生態(tài)補償基金的范圍，統(tǒng)一資金的規(guī)劃和部署。

2.2 市場調配

目前，神農架旅游生態(tài)補償仍處于現(xiàn)金補償階段，但生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展必然要求補償方式多樣化。而市場的按照生態(tài)補償發(fā)展的角度出發(fā)，生態(tài)系統(tǒng)服務的補償部分不能大部分依賴于經濟補償，不能放棄市場機制在其中的巨大作用。市場的調配機制可以較為迅速的籌措資金，其次渠道的建立可以成為穩(wěn)定的補償來源，其中能使更多的受益用戶能夠參與補償?shù)娜谫Y。生態(tài)補償從政府脫離，作為了公眾的社會責任。社會共同守護一方凈土。

2.3 多元補償

以上皆為普通經濟補償，但是“授之以魚不如授之以漁”。因此，除了直接經濟補償外，神農架補償方式還可以采用其他補償方式，如：政府支持政策、實際物料的供應、先進的技術引入、當?shù)氐娜瞬排囵B(yǎng)、人才引流、增加當?shù)鼐用竦木蜆I(yè)機會等。

政府的支持政策作為本研究的主要方向，目前神農架的生態(tài)補償政策并未完善，生態(tài)補償并未深入人心。在實地調研中，當?shù)鼐用駥τ谏褶r架的生態(tài)保護意識很強，但是補償意識并未建立。

而實際物料目前被沒有。而作為當?shù)氐募夹g引入和人才引流處于初級階段。當?shù)氐慕逃匀粎T乏。具體來講，當?shù)刂挥幸凰W，位于神農架林區(qū)游客集散中心木魚鎮(zhèn)。而中學則需要去臨近的宜昌市上學。因此當?shù)氐慕逃讲粔颉?/p>

而值得贊賞的是當?shù)氐木蜆I(yè)前景較好。在游客集散中心木魚鎮(zhèn)，當?shù)氐木用耖_設了各種店鋪和商業(yè)店鋪，甚至形成了家庭低配產業(yè)鏈條。即當?shù)鼐用駬碛凶约业募彝ヂ灭^、飯店、出行的租車服務和訂票服務以及小的購物超市。其次，當?shù)厝嗽谕鈦硗顿Y商的企業(yè)中謀得工作。例如2017年開業(yè)的五星級酒店阿爾卡迪亞森林酒店、老牌的康帝君蘭酒店、湖北省酒店企業(yè)紐賓凱等各大酒店中，普通工作人員和領班甚至主管皆為神農架當?shù)鼐用?。但仍有一部分居民僅僅一家商鋪維持生計，因此，當?shù)氐难a償仍需發(fā)展。

3 政策創(chuàng)新改善現(xiàn)狀

3.1 權責利對等，改革體制

根據(jù)實地調查，神農架旅游的生態(tài)補償仍處于起步階段。因此，各級政府機構將繼續(xù)在長期生態(tài)補償中發(fā)揮主導作用。因此，各地的行政責任機制改革尤為重要，其核心為在當?shù)亟⑸褶r架林區(qū)生態(tài)補償?shù)男姓顧C制[2]。

作為綠色經濟指標的總體經濟水平核算的一部分，生態(tài)和環(huán)境旅游成本包括在當?shù)匕l(fā)展評估系統(tǒng)中。例如在經濟數(shù)據(jù)評價中增加生態(tài)環(huán)境建設指標的比例，即經濟中的一部分作為生態(tài)保護與改善的獨立資金。從最初的當?shù)芈糜巍懊麧櫋鞭D化為當?shù)芈糜巍凹兝麧櫋?，以實際數(shù)據(jù)對比其經濟的健康發(fā)展。從而以確保積極參與當年時期的生態(tài)補償機制和環(huán)境。對于綠色經濟的增加，進行適當?shù)恼颡剟?對于其減少，應進行適當?shù)膽土P。

3.2 完善規(guī)章制度，深化法律法規(guī)

在立法條款、立法條件不成熟的情況下，可以形成促進省、市地級生態(tài)補償建設的專項政策性文件，在不觸及現(xiàn)行法律的基礎上，可以制定專門章節(jié)。從中長期來看，堅實堅定的建立神農架當?shù)氐纳鷳B(tài)補償機制，把其作為部分章節(jié)或者獨立法規(guī)列入當?shù)胤?。其中該法?guī)涉及生態(tài)保護與補償各事項。

刀片向內推進改革，作為生態(tài)補償?shù)拈L期法律保障。法律法規(guī)的推行事實創(chuàng)造了生態(tài)補償發(fā)展的先決條件，為生態(tài)補償?shù)娘w躍發(fā)展鋪平道路，完成生態(tài)文明的建設。

3.3 政策創(chuàng)新，搭建協(xié)調監(jiān)督機制

屆時，由湖北省政府和神農架林區(qū)政府領導下設置“神農架林區(qū)旅游生態(tài)補償委員會”。其中該生態(tài)補償委員會以“統(tǒng)籌兼顧、公正合理”為原則，對神農架地區(qū)的生態(tài)補償資金進行合理的籌措、分配、監(jiān)督等[3]。

與此同時，在神農架的旅游發(fā)展過程中，旅游者與當?shù)鼐用竦男袨殡y免會影響到自然生態(tài)的林木和水源。因此，該委員協(xié)理當?shù)亓謽I(yè)、水利等政府部門與當?shù)卮嬖诘囊恍┱`會、矛盾。而該委員會的職責核心即做好生態(tài)補償實施中的透明嚴打的行動，主要有三大版塊：利用生態(tài)補償專項資金，保護和改善生態(tài)環(huán)境，審計財務和實時監(jiān)督。

委員會的設置將是一項對神農架生態(tài)補償有了短期合理的保障。

4 結語

本研究主要著眼于神農架的政策創(chuàng)新，但缺乏對當?shù)厣鷳B(tài)補償機制的分析，此為主要的不足。其次在研究方法上主要為實地考察和文獻文獻，缺乏合理有效的數(shù)據(jù)分析作為支撐，仍然需要后續(xù)的深入研究。

參考文獻：

[1] 趙娜.神農架：從木頭經濟到生態(tài)旅游[J].綠色中國B版，2014（11）.

[2] 馬勇，胡孝平.神農架旅游生態(tài)補償實施系統(tǒng)構建[J].人文地理， 2010（6）：120-124.

[3] 胡孝平，馬勇，史萬震.鄂西生態(tài)文化旅游圈生態(tài)補償機制構建[J].華中師范大學學報（自然科學版），2011，45（3）.

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