摘要：近年來(lái)非政府組織（NGO）在世界范圍內(nèi)發(fā)展迅猛。和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)NGO運(yùn)營(yíng)資金短缺一直是阻礙其發(fā)展的痼疾。造成這一現(xiàn)狀的原因很多，本文擬從政府、社會(huì)和自身三個(gè)層面來(lái)尋找解決這一問題的途徑。

關(guān)鍵詞：非政府組織;資金短缺;困境;對(duì)策

中圖分類號(hào)：D6329 ??文獻(xiàn)識(shí)別碼：A ?文章編號(hào)：

2096-3157（2019）29-0050-03

非政府組織（NGO）一詞來(lái)源于西方，是英文中Non-Governmental Organization的直譯。在我國(guó)，非政府組織還有其他的名稱如：民間組織、第三部門、非營(yíng)利組織、社會(huì)組織等。這些組織和非政府組織在內(nèi)涵和基本職能上大同小異，并沒有根本性的差別。因此，本文所涉及的非政府組織，在一定意義上基本可以涵蓋以上提及的各類組織。

在國(guó)外，美國(guó)霍普金斯大學(xué)的萊斯特薩拉蒙（Lester Salamon）教授對(duì)非政府組織概念的解釋最具代表性。他總結(jié)出的非政府組織的五大特征，即（1）組織性（formally constituted）;（2）非政府性（non-governmental）;（3）非營(yíng)利性（non-profit）;（4）自治性（self-governing）;（5）志愿性（voluntary）。其中，學(xué)界公認(rèn)非政府組織最重要的兩大特征是非政府性和非營(yíng)利性。然而，根據(jù)這一概念來(lái)衡量中國(guó)現(xiàn)有的各類組織，真正完全符合上述五大標(biāo)準(zhǔn)的非政府組織幾乎沒有。因此，根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，非政府組織被多數(shù)學(xué)者認(rèn)定為是可以自主運(yùn)作，有明確的組織結(jié)構(gòu)，以非盈利為目的，以志愿服務(wù)主要方式，以公益性為目標(biāo)的組織。

一、中國(guó)非政府組織資金短缺的現(xiàn)狀

隨著全球性社團(tuán)革命的興起，各國(guó)非政府組織發(fā)展勢(shì)頭迅猛。由于其有效的彌補(bǔ)了“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的缺陷，并在維護(hù)公民全力、推進(jìn)民主政治方面作用突出，故非政府組織在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中扮演著越發(fā)重要的角色。在我國(guó)，雖然非政府組織的規(guī)模和作用還遠(yuǎn)不能和政府公共部門相比較，但是隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府無(wú)法進(jìn)行所有必要的經(jīng)濟(jì)任務(wù)并提供一切必須的社會(huì)服務(wù)，于是政府從此開始縮小規(guī)模，將許多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到不同的社會(huì)集團(tuán)，給非政府組織提供了生存空間。因此，國(guó)內(nèi)的非政府組織在寬松的社會(huì)政治環(huán)境下獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒，截止到2017年，我國(guó)目前所有的社會(huì)組織有761539家，其中社會(huì)團(tuán)體總數(shù)354794，民辦非企事業(yè)單位數(shù)為400438，基金會(huì)數(shù)量為6307[1]。從2010年起，相關(guān)組織、團(tuán)體注冊(cè)的年均增幅保持在8%左右。

然而，國(guó)內(nèi)的非政府組織雖然前景廣闊，但在發(fā)展過程中遇到的問題也越來(lái)越多。其中資金短缺不僅是最普遍而且也是最棘手的問題，嚴(yán)重影響到非政府組織的生存和發(fā)展。國(guó)內(nèi)非政府組織的資金短缺的困境體現(xiàn)在：

1融資結(jié)構(gòu)不合理，過分依賴資助捐款

一般說來(lái)，世界各國(guó)非政府組織的資金來(lái)源可分為三類：（1）政府或公共部門資助;（2）會(huì)費(fèi)收入和營(yíng)業(yè)收入;（3）慈善捐贈(zèng)。近年來(lái)我國(guó)非政府組織資金的主要來(lái)源是政府直接撥款和各種途徑的捐款收入，約占總收入的80%。而國(guó)內(nèi)慈善捐款尚未形成風(fēng)氣和規(guī)模，2016年我國(guó)慈善捐贈(zèng)占GDP的比例僅為019%，與美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，差距明顯。2016年美國(guó)人一共捐了 3900億美元，占美國(guó)GDP的2%～3%。而受到脫歐影響的英國(guó)，2016年捐贈(zèng)占GDP的比例為052%。更為重要的是社會(huì)捐款具有不穩(wěn)定性，容易受到外部環(huán)境的波動(dòng)影響，不能夠形成穩(wěn)定的資金流。因此，各國(guó)一般不把捐贈(zèng)作為非政府組織的第一收入來(lái)源。

2自創(chuàng)經(jīng)營(yíng)性收入比例低，資金運(yùn)作能力差

相對(duì)穩(wěn)定且可持續(xù)的資金來(lái)源是非政府組織本身的經(jīng)營(yíng)性收入。國(guó)內(nèi)非政府組織的經(jīng)營(yíng)性收入在總收入占比中一直比例偏低。一般保持在20%左右。在英美等發(fā)達(dá)國(guó)家，非政府組織的服務(wù)性收入一般保持在50%～60%[2]。這樣不僅規(guī)避了捐款不穩(wěn)定所帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而且進(jìn)一步提升了非政府組織本身的經(jīng)營(yíng)能力。對(duì)于已募集來(lái)的資金，如何通過資本運(yùn)作達(dá)到保值增值亦是增加收入的另一渠道。然而實(shí)際情況是國(guó)內(nèi)非政府組織由于為保持其“非營(yíng)利性”而選擇安全性高、收益低的傳統(tǒng)投資方式，使得投資增值較少，投資收益占融資總量的比重較低。

二、中國(guó)非政府組織資金短缺的原因

我國(guó)非政府組織資金短缺問題一直長(zhǎng)期存在，可以從政府、社會(huì)和非政府組織自身三個(gè)層面進(jìn)行原因分析。

1政府層面

一方面，各級(jí)政府對(duì)非政府組織的支持力度不夠。自2000年，政府提供的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼在非政府組織總收入的占比從4997%迅速降至近年來(lái)的762%。這是因?yàn)槲覈?guó)正處于改革開放的攻堅(jiān)階段，政府把大量資金投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，對(duì)非政府組織發(fā)展的投入相對(duì)較少。此外，由于政府對(duì)非政府組織在社會(huì)治理中發(fā)揮的作用認(rèn)識(shí)存在偏差，對(duì)非政府組織資助扶持的主動(dòng)性不足。另一方面，針對(duì)非政府組織的稅收減免制度不完善。用稅收減免政策來(lái)鼓勵(lì)支持非政府組織的發(fā)展是各國(guó)通用的一種扶植措施。從優(yōu)惠內(nèi)容上看，主要包括對(duì)非政府組織所提供的服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的收入，以及公益捐款部分的稅收部分。根據(jù)2008年《企業(yè)所得稅法》規(guī)定企業(yè)公益捐款免稅額度大幅提升，從3%提高到了12%?？上е卮罄谜邊s沒有落到實(shí)處。原因是符合條件的非政府組織的資格認(rèn)定問題相對(duì)滯后。雖然在2009年政府又出臺(tái)了一系列關(guān)于資格認(rèn)定和減免稅收的實(shí)施細(xì)則，但從列舉條目看，“免稅新規(guī)不但沒有擴(kuò)大非營(yíng)利組織的免稅收入范圍，反而進(jìn)一步壓縮和收緊了免稅空間和條件。不僅會(huì)直接導(dǎo)致捐贈(zèng)人的捐款被以稅收形式向政府轉(zhuǎn)移，而且使非營(yíng)利公益組織的發(fā)展資金積累不能得到有效的保障”[4]。

2社會(huì)層面

第一，非政府組織缺乏社會(huì)公信力。非政府組織的社會(huì)公信度是影響融資效果的一個(gè)重要因素，目前我國(guó)的非營(yíng)利組織社會(huì)公信度不高，主要和非政府組織的管理運(yùn)營(yíng)體系不規(guī)范有關(guān)。由于缺乏有效的管理和監(jiān)督，非政府組織的財(cái)務(wù)不透明，捐款的使用情況無(wú)處查詢，出現(xiàn)了一系列如“章子怡詐捐門”、“郭美美炫富事件”等負(fù)面新聞，對(duì)非政府組織的社會(huì)公信力造成了不可挽回的惡劣影響，進(jìn)而影響到個(gè)人和企業(yè)的捐款積極性。

第二，公眾投身公共事務(wù)的意識(shí)淡薄。隨著公民意識(shí)的覺醒和公民社會(huì)的發(fā)展，公益事業(yè)被越來(lái)越多的人接受和認(rèn)可，各種慈善組織、公益基金紛紛成立，社會(huì)捐款的數(shù)額也在不斷的增加?？墒?，與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家公益事業(yè)平穩(wěn)有序發(fā)展相比，我國(guó)的公益事業(yè)還處在起步階段，社會(huì)捐款數(shù)額總量不高。據(jù)我國(guó)國(guó)家發(fā)改委下屬的經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)表的研究報(bào)告稱，曾為社會(huì)公益事業(yè)捐過款的中國(guó)企業(yè)比例不過1%。這就意味著，在全國(guó)大約l000萬(wàn)家各類企業(yè)中，僅10萬(wàn)家企業(yè)參加過救助貧困居民等社會(huì)公益性活動(dòng)。尤為令人吃驚的是，中國(guó)企業(yè)的社會(huì)慈善事業(yè)捐款總額僅為GDP的01%，與美國(guó)的9%有著天壤之別[5]。

3自身層面

非政府組織本身應(yīng)具有非政府性，可是很多非政府組織最初是從行政機(jī)構(gòu)直接轉(zhuǎn)化而來(lái)或由行政機(jī)關(guān)直接創(chuàng)辦。長(zhǎng)期以來(lái)早已習(xí)慣了靠政府撥款和社會(huì)捐款的“等、靠、要”模式。如今，隨著非政府組織的數(shù)量越來(lái)越多，競(jìng)爭(zhēng)壓力不斷增大，加之政府財(cái)政緊縮，缺乏主動(dòng)籌款意識(shí)的非政府組織出現(xiàn)了資金緊張的困境。另一方面，自創(chuàng)收入偏低是我國(guó)非政府組織的一大通病。造成這一局面的原因主要在于，很多組織的早期曾受政府管理，在體制改革過程中被推向社會(huì)，然而長(zhǎng)期形成的行政化作風(fēng)沒有及時(shí)轉(zhuǎn)變，非政府組織對(duì)新的身份定位認(rèn)識(shí)模糊，對(duì)政府依賴嚴(yán)重，獨(dú)立性和經(jīng)營(yíng)能力差，服務(wù)意識(shí)薄弱，無(wú)法在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境中立足。

三、對(duì)策分析

由于長(zhǎng)期處于資金短缺的困境中，國(guó)內(nèi)的相當(dāng)一部分非政府組織陷入了“休眠狀態(tài)”的尷尬境地。要想從根本上扭轉(zhuǎn)非政府組織因資金短缺問題帶來(lái)的負(fù)面影響，只有通過政府、社會(huì)和非政府組織本身三方面形成合力，才是從根本上解決資金短缺問題的路徑。

1政府方面：加大制度性支持，進(jìn)一步提供稅收優(yōu)惠等政策扶持

隨著非政府組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的作用不斷凸顯，能否健康穩(wěn)定的發(fā)展直接影響到我國(guó)公民社會(huì)的形成和發(fā)展。因此，為了幫助非政府組織擺脫資金上的困境，政府可以嘗試通過直接撥款和間接支持的方法幫助非政府組織度過難關(guān)。

首先，政府撥款是非政府組織最直接穩(wěn)定的的資金來(lái)源。近些年來(lái)，雖然非政府組織的總收入中，政府直接撥款的占比在不斷降低?？墒钦畵芸罹哂衅渌Y金來(lái)源所沒有的穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。加之，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提升，可支配的財(cái)政收入也在不斷增加，這為加大對(duì)非政府組織的投入提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

其次，作為扶持非政府組織的常用手段，通過政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)非政府組織進(jìn)行間接的資金支持，是緩解非政府組織財(cái)務(wù)危機(jī)的有效方法之一。政府向非政府組織購(gòu)買服務(wù)，不僅減輕了政府在相關(guān)領(lǐng)域的負(fù)擔(dān)，而且為非政府組織提供了穩(wěn)定的資金來(lái)源。我國(guó)早在2008 年就在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)如北京、上海等地進(jìn)行政府購(gòu)買服務(wù)的嘗試。自2012年起，中央財(cái)政加大了扶持力度，每年 2 億元的專項(xiàng)資金?？顚Ｓ?，全部用于向非政府組織購(gòu)買各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)。并且這一數(shù)額還在逐年加大。各相關(guān)部委也出臺(tái)了一系列措施，如《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》等，進(jìn)一步推動(dòng)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)。在2013年9月由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中明確規(guī)定“在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等七大基本公共服務(wù)領(lǐng)域，逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度。非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會(huì)力量的作用，凡適合社會(huì)力量承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購(gòu)等方式交給社會(huì)力量承擔(dān)”[6]。

最后，進(jìn)一步完善和規(guī)范稅收優(yōu)惠減免政策，為非政府組織減輕財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，是政府間接政策幫扶非政府組織發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。雖然自上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)政府在對(duì)非政府組織發(fā)展方面的政策傾斜和幫扶問題進(jìn)行了諸多嘗試，甚至努力尋求立法方面的突破，并根據(jù)《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》、《稅收征管法》等法律，《營(yíng)業(yè)稅暫行條例》、《消費(fèi)稅暫行條例》、《增值稅暫行條例》等相關(guān)條例，初步勾勒出我國(guó)對(duì)非政府組織稅收優(yōu)惠政策的雛形。但是在具體界定和操作方面還很不完善。因此，非政府組織免稅主體資格的認(rèn)定就成為解決稅收優(yōu)惠難題的突破口。在我國(guó)，非政府組織的免稅資格認(rèn)定問題長(zhǎng)期以來(lái)一直缺乏制度性規(guī)定，認(rèn)定工作嚴(yán)重滯后。導(dǎo)致大批符合要求的非政府組織不能獲得身份的認(rèn)定，繼而無(wú)法享受包括免稅、減稅在內(nèi)的一系列優(yōu)惠政策。相關(guān)部門應(yīng)借鑒各國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，制定簡(jiǎn)單易行的操作標(biāo)準(zhǔn)，加快非政府組織的免稅資格認(rèn)定工作。

2社會(huì)方面：完善監(jiān)督機(jī)制，提升社會(huì)認(rèn)可度

社會(huì)對(duì)非政府組織的認(rèn)可程度直接決定了非政府組織公信力的高低。對(duì)于極少數(shù)負(fù)面事件造成的惡劣影響，要想重塑社會(huì)形象。首先，非政府組織自身應(yīng)加強(qiáng)自我約束，主動(dòng)向社會(huì)公開信息，及時(shí)準(zhǔn)確的向社會(huì)公開資金使用狀況，進(jìn)行的活動(dòng)和社會(huì)影響等。這樣加深了社會(huì)大眾對(duì)非政府組織運(yùn)營(yíng)的認(rèn)識(shí)，也增進(jìn)了相互的理解。其次，政府在鼓勵(lì)非政府組織多方面參加社會(huì)公共事物的同時(shí)，也應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)非政府組織的資金進(jìn)行監(jiān)管。目前，我國(guó)非政府組織登記時(shí)接受部門主管機(jī)關(guān)和民政登記機(jī)關(guān)的雙重審核，可是登記結(jié)束后，部門對(duì)非政府組織的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管，職責(zé)不夠明確。因此，借鑒英美等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)非政府組織管理體制的改革，從雙重管理制度向一元監(jiān)管模式過渡。引入監(jiān)督機(jī)制，確立年檢制度，并對(duì)組織進(jìn)行定期或不定時(shí)的抽查，以此來(lái)加強(qiáng)對(duì)非政府組織資金運(yùn)作的監(jiān)管，以防止徇私舞弊和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。再次，雖然我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)遺存下來(lái)的公民參與意識(shí)相對(duì)淡薄，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)公民意識(shí)也已逐步覺醒，因此非政府組織應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)社會(huì)大眾對(duì)公益事業(yè)的參與熱情。不僅通過傳統(tǒng)媒體如報(bào)紙、電視、電臺(tái)，更可以借助自媒體的力量，在微信、微博等平臺(tái)對(duì)非政府組織的發(fā)展、成就和困難等進(jìn)行及時(shí)的推送，吸引社會(huì)廣泛的關(guān)注。為了激勵(lì)社會(huì)捐助，還可以對(duì)典型的個(gè)人、公司等的捐助，進(jìn)行及時(shí)曝光。同時(shí)，非政府組織要轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)理念，徹底改變以前“等、靠、要”的陳舊觀念，提高自身公關(guān)能力，主動(dòng)出擊與企業(yè)等捐助實(shí)體接洽，并對(duì)企業(yè)的善舉及時(shí)報(bào)道，這樣不僅能夠增加非政府組織的資金收入，還幫助企業(yè)提升了知名度，向社會(huì)傳遞了正能量，實(shí)為一舉多得。

3自身方面：練好內(nèi)功，提高自創(chuàng)收入水平

政府撥款和社會(huì)捐贈(zèng)雖然在我國(guó)非政府組織的資金來(lái)源中占有較大比例，但是過多依賴政府或社會(huì)都會(huì)使非政府組織的發(fā)展受限。我國(guó)非政府組織必須練好“內(nèi)功”，面向市場(chǎng)開展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，打造自身過硬的自創(chuàng)收入技能，為組織融資拓展一條獨(dú)立自主且穩(wěn)定安全的渠道。近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織的自創(chuàng)收入已能夠達(dá)到其總收入來(lái)源的一半左右。而反觀我國(guó)非政府組織的自創(chuàng)收入能力遠(yuǎn)低于這些國(guó)家，僅占總收入的6%左右。然而，這一現(xiàn)實(shí)問題也恰恰說明，我國(guó)非政府組織在增加自創(chuàng)收入方面還有巨大的提升空間。一般說來(lái)，以非營(yíng)利為根本宗旨的非政府組織，一方面，享受著政府提供的包括減免稅收的各種政策優(yōu)惠，另一方面，還能夠收到穩(wěn)定的政府撥款和社會(huì)捐贈(zèng)，在提供同等社會(huì)服務(wù)時(shí)具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)。因此，在公平健全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，我國(guó)非政府組織應(yīng)該轉(zhuǎn)變被動(dòng)等要的思想觀念，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展模式，利用自身的優(yōu)勢(shì)靠提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)獲得公眾認(rèn)可，使組織獲得穩(wěn)定的造血能力，努力提高自創(chuàng)收入水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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[注]基金項(xiàng)目：本文系江蘇省社科基金項(xiàng)目“行政腐敗治理中的內(nèi)部監(jiān)督研究”（項(xiàng)目號(hào)：17ZZB003）的階段性成果

作者簡(jiǎn)介：

張圓，江蘇第二師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院，副教授，碩士;研究方向：行政管理，公共管理。