朱正偉 盛群華 鄭家臻

[摘 要]長三角一體化示范區(qū)成功的關(guān)鍵是建立產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和利益協(xié)同機(jī)制。綜合各方調(diào)研情況，總體考慮堅持三大基本原則：一是堅持“1+1>2”原則，多做加法，慎做減法，充分調(diào)動各方積極性;二是堅持可復(fù)制可推廣原則，多推市場工具，慎做政府干預(yù)，嚴(yán)格界定各方責(zé)權(quán)利邊界;三是堅持實事求是、有利工作推進(jìn)原則，堅持局部試點(diǎn)示范先行，穩(wěn)妥有序推進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]長三角一體化;產(chǎn)業(yè)協(xié)同;產(chǎn)業(yè)集群

長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的難點(diǎn)和瓶頸在于，在不打破現(xiàn)有行政管理體制背景下如何有效推進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同和利益共享。為此，筆者以示范區(qū)作為突破點(diǎn)，實地調(diào)研走訪了上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善的一體化對接部門以及G60科創(chuàng)走廊辦公室、長三角辦公室等，梳理研究產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展中存在的“卡脖子”的壁壘問題和利益共享機(jī)制，提出若干對策建議。

一、一體化示范區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀與差距

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段來看，兩區(qū)一縣差異明顯。2018年底，青浦區(qū)三產(chǎn)占比達(dá)到55.6%，基本形成了以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)、以先進(jìn)制造業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系;而嘉善和吳江尚處于以制造業(yè)為主導(dǎo)（嘉善，55.01%）或制造業(yè)與服務(wù)業(yè)雙輪驅(qū)動（吳江，49.5%、48.4%）的發(fā)展階段。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展集中度來看，兩區(qū)一縣主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對較為分散，協(xié)同度較低。三地對外公布的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)門類共有14個領(lǐng)域，但是相同或相近的僅為電子信息產(chǎn)業(yè)和裝備制造產(chǎn)業(yè)，分別占示范區(qū)規(guī)模以上產(chǎn)值比重的17.4%、20.3%。其他產(chǎn)業(yè)地方傳統(tǒng)特色鮮明，嘉善重點(diǎn)集中在木業(yè)家具、紡織服裝，吳江重點(diǎn)集中在絲綢紡織、光電纜，青浦重點(diǎn)集中在會展、物流、商貿(mào)等服務(wù)業(yè)。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能級來看，畝均產(chǎn)出水平整體不高。從二三產(chǎn)增加值/建設(shè)用地指標(biāo)來看，2018年青浦、嘉善、吳江三地分別為4.5億元/平方公里、3.6億元/平方公里、5.3億元/平方公里，平均水平為4.6億元/平方公里，遠(yuǎn)低于上海市平均水平10.3億元/平方公里。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源條件來看，土地資源相對緊張，目前，除嘉善尚余部分空間指標(biāo)（19.3平方公里）外，青浦、吳江的建設(shè)用地空間指標(biāo)已超過或接近天花板，分別為237.95平方公里、365.44平方公里，后續(xù)發(fā)展空間需要通過土地減量才能逐步釋放。同時，地方財力和可使用債務(wù)空間也不充裕。從兩區(qū)一縣的財力情況看，吳江、青浦盡管地方一般公共預(yù)算收入突破200億元，但是債務(wù)水平差距較大，2018年青浦債務(wù)余額僅為77.9億元，而吳江相對較高，僅汾湖地區(qū)債務(wù)余額就高達(dá)203億元，再融資難度較大;而嘉善地方財力相對較低，僅突破60億元，且債務(wù)余額也已經(jīng)達(dá)到104.69億元，因此大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)投入和公共基礎(chǔ)投資都存在一定的壓力。

二、一體化示范區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的壁壘分析

從示范區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀來看，距離高質(zhì)量一體化發(fā)展的目標(biāo)仍有較大差距，一些制約一體化發(fā)展的壁壘亟須突破。

1.管理體制的壁壘

（1）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)同方面。兩區(qū)一縣由于行政區(qū)劃不同，隸屬關(guān)系不同，導(dǎo)致對毗鄰區(qū)域的發(fā)展定位、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃存在顯著的不同。吳江和嘉善將沿滬地區(qū)定位為對接上海的前沿和重要經(jīng)濟(jì)承載區(qū)，均建立規(guī)模較大的省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū);而上海由于受水源地制約，青西地區(qū)一直定位為生態(tài)敏感地區(qū)，以保護(hù)和限制開發(fā)為主。因此，三地在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃協(xié)同層面存在顯著的先天缺陷。

（2）財政管理體制方面。在產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面，跨省域的扶持政策在缺乏上位頂層設(shè)計和制度授權(quán)的情況下存在政策性的障礙，比如對于創(chuàng)新券及大型科學(xué)儀器的共享使用方面，財政補(bǔ)貼的地域限制和地方保護(hù)明顯，各方外拓的積極性不高。在財稅分成體制方面，地域性差異明顯，涉及省、市、區(qū)（縣）的財稅分享機(jī)制整體協(xié)調(diào)難度較大，而且各地歷史形成的財力轉(zhuǎn)移支付機(jī)制也存在較大差異。

（3）行政審批權(quán)限方面。不同行政管理層級下的管理范圍和行政授權(quán)各不相同，具體到產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，主要集中在規(guī)劃、土地審批方面，協(xié)調(diào)成本高、審批效率相對較低。

2.政策標(biāo)準(zhǔn)的壁壘

（1）產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同方面。由于三地的發(fā)展階段不同、發(fā)展重點(diǎn)不同，在土地出讓基準(zhǔn)價格和畝均稅收要求方面存在明顯的差異，比如青浦新城地區(qū)2.0容積率的工業(yè)用地出讓價格為不低于150萬元/畝，產(chǎn)出要求為畝均稅收不低于100萬元/畝;而嘉善相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)則分別為28.5萬元/畝、30萬元/畝;吳江汾湖地區(qū)則分別為24萬元/畝、60萬元/畝，且各區(qū)縣之內(nèi)細(xì)分區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)又各不相同，既相互競爭，又缺乏協(xié)同，整體發(fā)展能級不高，產(chǎn)業(yè)分區(qū)和集群發(fā)展整體不明顯。

（2）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移支持政策方面。在示范區(qū)內(nèi)如何有序地引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移和推進(jìn)各方利益的共享，依然存在制度的盲區(qū)，尚未形成有效的對接機(jī)制，一定程度上制約了長三角重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。近年來，上海推進(jìn)了大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市的有機(jī)更新，僅青浦區(qū)就有超過5000家企業(yè)調(diào)整或外遷，但是這種產(chǎn)業(yè)外遷基本上處于分散和自發(fā)狀態(tài)，缺乏有效的政策引導(dǎo)和跨區(qū)域?qū)?，部分?yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源，甚至世界500強(qiáng)企業(yè)遷出長三角落戶到國內(nèi)其他區(qū)域或東南亞。

（3）資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)機(jī)制方面。示范區(qū)涉及蘇浙滬三地，但是三地在產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面資質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)機(jī)制尚未建立，部分指標(biāo)相對標(biāo)準(zhǔn)差距較大。比如在高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定方面，研發(fā)費(fèi)用占比等關(guān)鍵指標(biāo)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，上海分類劃斷為3%—6%不等，最低檔為銷售額低于5000萬元，而江蘇、浙江均為3%—5%，銷售額最低檔為3000萬元。

3.要素流動的壁壘

（1）人力資源流動方面。人才流動、戶籍管理以及基本公共服務(wù)，這三者之間存在顯著的制度關(guān)聯(lián)和地域差異，且在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)以及社會保障政策接續(xù)方面存在區(qū)域?qū)雍娃D(zhuǎn)移障礙，導(dǎo)致人力資源自由流動方面存在逆向交流障礙，亟須盡快打通并建立養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障省級統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)銜接以及隨個人流動的接續(xù)制度，同時，還要進(jìn)一步打破兩區(qū)一縣的基本公共服務(wù)體系建設(shè)管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)差異，逐步推進(jìn)示范區(qū)基本公共服務(wù)體系的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。

（2）金融要素流動方面。在資金融通方面，示范區(qū)同城功能尚未得到有效確立，跨區(qū)域的授信機(jī)制尚受制于傳統(tǒng)地域限制，尚未實現(xiàn)跨區(qū)域分支機(jī)構(gòu)互設(shè)和跨區(qū)域業(yè)務(wù)的全面開展，部分銀行中介服務(wù)如通存通兌在示范區(qū)還未實現(xiàn)。同時，還要進(jìn)一步破除區(qū)域產(chǎn)權(quán)、股權(quán)以及技術(shù)等交易市場的分割，實現(xiàn)區(qū)域金融市場的完善，破除金融市場的跨地域管制。

三、一體化示范區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的對策建議

一體化示范區(qū)成功的關(guān)鍵是建立產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和利益協(xié)同機(jī)制。綜合各方調(diào)研情況，總體考慮堅持三大基本原則：一是堅持“1+1>2”原則，多做加法，慎做減法，充分調(diào)動各方積極性;二是堅持可復(fù)制可推廣原則，多推市場工具，慎做政府干預(yù)，嚴(yán)格界定各方責(zé)權(quán)利邊界;三是堅持實事求是、有利工作推進(jìn)原則，堅持局部試點(diǎn)示范先行，穩(wěn)妥有序推進(jìn)。

1.抓住三點(diǎn)，理順示范區(qū)管理體制

當(dāng)前，當(dāng)務(wù)之急是要創(chuàng)新體制機(jī)制，打破多元管理層級，建立行之有效、執(zhí)行有力的示范區(qū)管理機(jī)構(gòu)，賦予管理主體關(guān)鍵管理權(quán)限，重點(diǎn)是強(qiáng)化“路子”“條子”“帽子”三方面核心職能。

（1）著力發(fā)揮規(guī)劃實施的 “路子”職能。一是要強(qiáng)化示范區(qū)上位規(guī)劃成果的權(quán)威性、代表性以及規(guī)劃調(diào)整的嚴(yán)肅性，建立統(tǒng)一編制、聯(lián)合征詢、聯(lián)合報批、共同實施的規(guī)劃管理機(jī)制和國家層面發(fā)布后的貫徹落實機(jī)制，堅持“一張藍(lán)圖繪到底”;二是要進(jìn)一步提高審批效率，學(xué)習(xí)中新蘇州工業(yè)園區(qū)合作模式，強(qiáng)化示范區(qū)管理機(jī)構(gòu)在下位規(guī)劃審批、項目審批方面“路子”管控和糾偏職能，強(qiáng)化其對區(qū)域內(nèi)新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃、郊野單元規(guī)劃、控詳規(guī)劃的審批以及區(qū)域內(nèi)重大項目建設(shè)計劃和土地出讓計劃的審核職能，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)和區(qū)域協(xié)同。

（2）著力發(fā)揮資金投向上的“條子”作用。一是強(qiáng)化示范區(qū)管理機(jī)構(gòu)對于一體化工作的資金配置能力，建立示范區(qū)共同開發(fā)基金，通過市場化手段強(qiáng)化對兩區(qū)一縣共性基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)項目的投資引導(dǎo)作用;二是建立示范區(qū)“以獎代撥”資金，強(qiáng)化示范區(qū)管理機(jī)構(gòu)對兩區(qū)一縣五個鎮(zhèn)一體化服務(wù)保障工作的考核，發(fā)揮資金引導(dǎo)作用。

（3）著力完善管理機(jī)構(gòu)的“帽子”功能。一是明確示范區(qū)管理機(jī)構(gòu)對三地領(lǐng)導(dǎo)班子實行一體化推進(jìn)職能方面的績效考核權(quán)力及相應(yīng)的人事任免的建議權(quán);二是要參照援外干部的考察機(jī)制，建立示范區(qū)管理機(jī)構(gòu)干部選調(diào)和獨(dú)立的考評晉升機(jī)制，提高示范區(qū)管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力。

2.推進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，打造萬億級產(chǎn)業(yè)集群

電子信息和裝備制造產(chǎn)業(yè)是示范區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)體系中協(xié)同度最高且產(chǎn)業(yè)規(guī)模過千億的產(chǎn)業(yè)，未來隨著華為、京東方等重點(diǎn)企業(yè)的加入，發(fā)展空間巨大，有望成為長三角突破萬億級的高端信息和人工智能產(chǎn)業(yè)集群。同時，隨著示范區(qū)的啟動，物流、會展產(chǎn)業(yè)也有望進(jìn)一步成長為帶動或超過千億級的服務(wù)業(yè)發(fā)展集群。

（1）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引領(lǐng)。一是制定示范區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展規(guī)劃，完善示范區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同布局和“多規(guī)合一”，避免低水平同質(zhì)競爭和低水平無序發(fā)展。二是強(qiáng)化多中心、組團(tuán)式、集約型的空間布局背景下，推進(jìn)規(guī)劃要素總量和空間騰退的整體統(tǒng)籌，在兼顧三方既得利益的基礎(chǔ)上推進(jìn)產(chǎn)業(yè)適度分區(qū)。

（2）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入?yún)f(xié)同。一是建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入正面清單制度和差異化準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并動態(tài)推進(jìn)底部標(biāo)準(zhǔn)抬升和平均標(biāo)準(zhǔn)提升，推進(jìn)“四個論英雄”和高質(zhì)量發(fā)展。二是建立重大產(chǎn)業(yè)項目跨區(qū)域協(xié)同招商機(jī)制，聚焦具有區(qū)域比較優(yōu)勢的高端智能制造和5G信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，推進(jìn)跨區(qū)域的協(xié)同招商和產(chǎn)業(yè)項目的跨區(qū)域落地，統(tǒng)籌推進(jìn)落地稅收及重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的按價值鏈差額分成。

（3）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)。一是在體制方面要組建專門協(xié)同招商隊伍，試點(diǎn)推進(jìn)示范區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移虛擬共享園區(qū)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移信息共享和政策發(fā)布，協(xié)調(diào)重大產(chǎn)業(yè)項目協(xié)同招商。二是完善支持政策，建立以人員、企業(yè)為標(biāo)的的政策支撐體系。兩區(qū)一縣要進(jìn)一步完善對企業(yè)在示范區(qū)內(nèi)遷移過程中戶籍人口跨區(qū)域就業(yè)的交通補(bǔ)貼和就業(yè)獎勵政策，同步建立示范區(qū)大型科學(xué)設(shè)施和共享公共服務(wù)平臺的注冊地企業(yè)補(bǔ)貼政策，避免政策壁壘;建立健全跨區(qū)域的資質(zhì)互認(rèn)和標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證制度，進(jìn)一步降低企業(yè)遷移的制度成本。三是建立跨區(qū)域轉(zhuǎn)移企業(yè)的財稅分享和重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)超落戶區(qū)域平均產(chǎn)出水平的鎖定定期增量分成制度，強(qiáng)化對遷出地的政策激勵。

（4）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)。建立區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化扶持政策清單制度和地方特色產(chǎn)業(yè)扶持政策保護(hù)期制度;定期聯(lián)合審定并公布統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和地方特色產(chǎn)業(yè)目錄，引領(lǐng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

（5）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作提質(zhì)。一是進(jìn)一步完善和構(gòu)建以現(xiàn)代企業(yè)制度為紐帶的股權(quán)合作開發(fā)模式。在園區(qū)合作方面，鼓勵中新蘇州工業(yè)園區(qū)等國內(nèi)外知名的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營主體參與毗鄰區(qū)域產(chǎn)業(yè)區(qū)塊、沿湖蕩功能區(qū)的整體開發(fā)和建設(shè)，推進(jìn)PPP產(chǎn)業(yè)項目的規(guī)范化運(yùn)作，以局部的市場一體化帶動更高質(zhì)量的發(fā)展一體化;在共同開發(fā)公司和共同開發(fā)基金構(gòu)架下，推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域的騰籠換鳥和一二級開發(fā)。對合作開發(fā)區(qū)域新增企業(yè)稅收的地方實得部分按開發(fā)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分成。二是進(jìn)一步完善行業(yè)自律和區(qū)域協(xié)作機(jī)制。鼓勵龍頭企業(yè)牽頭組建自主發(fā)展型的專業(yè)化、職業(yè)化科研聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會，加大政府購買服務(wù)力度，引導(dǎo)行業(yè)組織積極向區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價值鏈布局。

3.強(qiáng)化龍頭擔(dān)當(dāng)，構(gòu)建利益共享機(jī)制

在一體化示范區(qū)的實施過程中，上海要充分發(fā)揮龍頭作用，彰顯引領(lǐng)地位，重點(diǎn)在以下三個方面作出探索：

（1）財稅共享方面關(guān)鍵要做實溢出效應(yīng)共享?？紤]到各地土地前期開發(fā)成本的投入和土地出讓收益的差異，鎖定既得收益，建立示范區(qū)溢出效應(yīng)的共享制度。在鎖定產(chǎn)業(yè)用地存量出讓成本和現(xiàn)狀出讓收益的基礎(chǔ)上，溢出部分納入?yún)^(qū)域共同開發(fā)基金，統(tǒng)籌用于區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和后續(xù)社會管理。

（2）人才流動方面關(guān)鍵要在落戶政策上取得突破。探索示范區(qū)人才特區(qū)制度，建立和完善以社保和居住年限為核心的統(tǒng)一的示范區(qū)人才積分制度和落戶制度，推進(jìn)積分互認(rèn)、政策共享和一體化的基本公共服務(wù)，破除人才流動地區(qū)差異和壁壘;探索并逐步推進(jìn)與長三角超大、特大城市戶籍積分的換算制度，為全面高質(zhì)量一體化奠定基礎(chǔ);建立統(tǒng)一的人才公共服務(wù)平臺和人才市場，探索和推進(jìn)示范區(qū)人才政策標(biāo)準(zhǔn)的一體化，建立公開透明的人才競爭機(jī)制。

（3）金融互通方面關(guān)鍵要率先試點(diǎn)示范。加快試點(diǎn)跨區(qū)域金融服務(wù)平臺，建立長三角股權(quán)托管、產(chǎn)權(quán)交易等要素平臺，試點(diǎn)將部分區(qū)域股權(quán)、產(chǎn)權(quán)交易分中心升級為長三角一體化示范區(qū)交易中心，主動服務(wù)長三角企業(yè)掛牌、交易;加大對一體化示范區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融支持，引導(dǎo)各類優(yōu)質(zhì)金融機(jī)構(gòu)向示范區(qū)集聚，打造金融服務(wù)高地。同時，進(jìn)一步打破地域限制，鼓勵金融機(jī)構(gòu)跨區(qū)域授信、同城通兌以及互設(shè)區(qū)域金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)。

（作者系中共上海市委黨校第57期中青班學(xué)員）

（責(zé)任編輯 王 玉）