于富海

摘 要：隨著發(fā)改委和財政部聯(lián)合發(fā)文《關于完善市場約束機制 嚴格防范外債風險和地方債務風險的通知》的出臺，地方政府債務再次引起民眾關注。脫貧攻堅事關民生，用好用活增減掛鉤政策迫在眉睫。節(jié)余指標整治需同政府合作，那么在節(jié)余指標整治過程中是否增加了地方政府債務，本文將從地方政府債務和節(jié)余指標整治兩方面闡述對于地方政府債務的影響。

關鍵詞：地方政府債務;節(jié)余指標

一、地方政府債務的成因及分類

地方政府債務是指在某個時點上，地方政府作為債務人，由于以往支出大于收入所形成的赤字總和，是一個存量概念，包括建立在某一法律或合同基礎之上的顯性負債和政府道義上償付責任的隱性負債。

1.地方政府債務的成因

地方政府債務的成因既有歷史遺留的原因，也有財政體制、政策變化及城市化發(fā)展等無法回避的現(xiàn)實原因。具體分析地方政府債務形成原因主要有以下幾點。

（1）財政體制原因，倒金字塔型的財政收入分配體制，財政收入中央地方分成。每經過一級政府，財政收入就會減少一部分，處于倒金字塔塔尖上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府時，財政收入少而極不穩(wěn)定。

（2）稅收政策中的結構性減稅，地方政府財政收入的主要來源是地方稅收入，而地方稅收中營業(yè)稅一股獨大。隨著“營改增”的推行，營業(yè)稅已成為歷史，代之的是中央地方分成的增值稅，這直接導致地方政府收入減少。

（3）地方政府主導的城市化發(fā)展模式，許多應由市場進行投入發(fā)展的領域完全由政府來主導，造成地方政府運用其職能去追求當?shù)亟洕母咚僭鲩L，使政府過分干預市場，資源配置效率低下;另一個特點就是政績指向問題，現(xiàn)行政府考核機制中重政績輕債務、重資金投入輕效益評價的傾向普遍存在，造成地方政府只考慮現(xiàn)實效益，不考慮未來財政負擔。

2.地方政府債務的來源

由于各國所處的發(fā)展階段不同，資本市場和信貸市場的成熟度存在差異，因此，各國地方政府的主流舉債方式與自身金融體系發(fā)展狀況密切相關。就目前中國的現(xiàn)狀來說，地方政府債務的來源主要有銀行借款、發(fā)行地方債及政府公共資金借款等。

3.地方政府債務的分類

不同的視角下，地方政府債務有不同的分類。據(jù)此，本文將依據(jù)我國地方債務的分類，在結合漢納 普拉科瓦（Hana Polackova）的“財政風險矩陣”（FIscalriskmatrix）的分類法的基礎上把我國地方政府債務分為直接債務和或有債務，直接債務中顯性債務包括國債轉貸、政府統(tǒng)借統(tǒng)還外債、拖欠工程款工資、國內金融機構借款、向單位或個人借款等，直接債務中隱形債務包括教育負債、基建負債、社會保障負債等;或有債務中顯性債務包括政府擔保內、外債，或有債務中隱形債務包括地方金融機構呆壞賬、地方政府投融資平臺負債等。

二、節(jié)余指標

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標（以下簡稱節(jié)余指標）是指根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，通過農村建設用地拆舊復墾，節(jié)約的建設用地指標，在優(yōu)先保障農民新居、移民搬遷安置和農村基礎、公益設施建設用地，并留足農村非農產業(yè)發(fā)展建設用地的前提下，剩余的建設用地指標。目的是實現(xiàn)建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理。實質是以城帶鄉(xiāng)、以工哺農的區(qū)域補償制度，增減掛鉤指標兼具了新增建設用地指標、建設用地規(guī)模和占補平衡指標三項功能。

1.節(jié)余指標的整治

節(jié)余指標產生應具備：按土地整理復墾項目管理有關規(guī)定的要求實施，經驗收合格;節(jié)余指標已經省國土資源廳備案;產生節(jié)余指標的主體為縣級人民政府;節(jié)余指標收益嚴格按照規(guī)定用途使用，不挪作他用。

（1）節(jié)余指標產生。依據(jù)土地整治規(guī)劃，由當?shù)卣M織對擬復墾為耕地的農村建設用地地塊拆舊復墾，經有關部門驗收，節(jié)約的建設用地指標，扣除農村自身發(fā)展用地，剩余的建設用地指標即視為節(jié)余指標。

（2）節(jié)余指標確認?？h（市、區(qū)）國土資源部門持市國土資源部門出具的農村建設用地拆舊復墾驗收文件，申報省國土資源廳進行內業(yè)復核，確認節(jié)余指標。

（3）節(jié)余指標備案。產生節(jié)余指標縣（市、區(qū)）經驗收的節(jié)余指標，經市國土資源部門審核，省國土資源廳確認節(jié)余指標，當?shù)卦诹糇憧h域經濟發(fā)展用地需求后，將擬用于省域內調劑使用的節(jié)余指標到省國土資源廳備案，錄入省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標庫。網上備案時需提供：申請備案文件、驗收文件及節(jié)余指標的坐標位置圖、四至范圍圖、耕地數(shù)量和質量情況等。沒有備案的，不能調劑使用。

2.節(jié)余指標的使用

為支持省扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作，允許符合國家規(guī)定條件的集中連片特困地區(qū)、國家和省級扶貧開發(fā)工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)在開展增減掛鉤時，可將節(jié)余指標在省域范圍內流轉使用，指標收益用于扶貧開發(fā)。根據(jù)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》（國辦〔2018〕16號）規(guī)定將增減掛鉤政策再次“升級”，允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標跨省調劑。

3.節(jié)余指標的收益管理

按照“豫國土資發(fā)〔2016〕6號”文規(guī)定，節(jié)余指標有償調劑使用價格，采取省級土地指標交易平臺競拍價或雙方縣級人民政府協(xié)商確定。

按照協(xié)議約定，使用節(jié)余指標方應將指標使用價款匯繳產生指標方財政部門用于匯繳土地收入的非稅收入財政專戶，產生節(jié)余指標方出具相關專用票據(jù)。指標價款要同其他資金實行分賬核算并按照規(guī)定及時繳入地方國庫。

節(jié)余指標價款納入政府性基金預算管理，計入“國有土地使用權出讓收入――其他土地出讓收入”科目。支出列入“國有土地使用權出讓收入及對應專項債務收入安排的支出"科目。國土資源部門和財政部門的業(yè)務管理部門要設立指標價款輔助賬，按收入和支出明細科目分類記賬，并定期和財政國庫部門對賬。

4.節(jié)余指標的功效

增減掛鉤政策是脫貧攻堅的重要抓手，在扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作中發(fā)揮了重要作用，既為扶貧搬遷工作籌集了主要資金，保障了搬遷工作順利開展，又優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設用地布局，保護了耕地資源;有的地方還結合土地綜合整治和地質災害避險工程，進一步加大了資金項目整合力度，從根本上改善了貧困農村生產生活方式，為脫貧攻堅和決勝全面建成小康社會打下堅實基礎。其功效主要體現(xiàn)如下：

首先，在推進脫貧攻堅的過程中，積極探索新政策，把土地資源優(yōu)勢變?yōu)橘Y產和資本優(yōu)勢，是解決貧困地區(qū)經濟發(fā)展難題和實現(xiàn)脫貧攻堅目標的重要途徑之一。

其次，節(jié)余指標是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會主義新農村建設的有效機制。

第三，節(jié)余指標是促進耕地保護和節(jié)約集約用地的重要途徑。

第四，節(jié)余指標是優(yōu)化土地利用結構和空間布局的重要舉措。

根據(jù)河南省國土資源廳數(shù)據(jù)，截至2018年9月底，河南省累計交易8.41萬畝，收益177.72億元，惠及全省42個貧困縣和黃河灘區(qū)居民遷建縣（區(qū)）。2018年10月17日，全國增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內流轉覆蓋26個省份1250多個貧困縣，17個省份累計流轉28萬余畝，收益約800億元。

總之，節(jié)余指標在促進脫貧攻堅、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展中起到關鍵作用。

三、以案例解析節(jié)余指標整治資金投入的整個流程

以“XX縣2017年集體建設用地整治項目”合作協(xié)議為例，合作協(xié)議里約定了甲方為XX縣人民政府、乙方為XX公司，協(xié)議內容包括項目的名稱、范圍、規(guī)模、開發(fā)內容、總投資、合作方式、合作周期、項目結算等多項條款。

項目合作方式中約定甲乙雙方共同投資、共同經營、共享收益、共擔風險的市場化合作理念，項目投資款依據(jù)甲方申請，按照項目計劃和節(jié)點撥付至甲方指定賬戶，該指定賬戶通常包括兩類，一類是非稅收入財政專戶，另一類是項目地政府指定的項目實施主體賬戶。項目結算中約定了節(jié)余指標交易價款作為項目投資本金及收益的結算依據(jù)。在實際運營中，項目投資主體依據(jù)甲方具體實施單位申請，按照項目計劃和進度，將約定金額撥付至合作方財政專戶或項目具體實施單位賬戶，整治好的節(jié)余指標備案后在交易平臺交易，節(jié)余指標購買方把購買的指標款撥付至合作方財政專戶，合作方財政專戶再把項目投資主體的投資本金及相應收益撥付至投資主體賬戶。

節(jié)余指標整治項目合作協(xié)議同其他項目合作協(xié)議沒有本質區(qū)別，唯一的就是合作另一方是當?shù)卣?。從?jié)余指標整治項目的目的、意義及資金流來看，開展節(jié)余指標整治不但沒有增加地方財政負擔，反而還會改善當?shù)厝司由瞽h(huán)境、盤活存量資源、加快美麗鄉(xiāng)村建設，變相減輕財政壓力。

節(jié)余指標整治項目回籠資金是節(jié)余指標交易價款中很小一部分，大部分留給當?shù)刎斦?。?jié)余指標交易資金流及性質同與地方政府債務分類對標，不管是顯性債務中的直接債務或或有債務，還是隱性債務中的直接債務或或有債務，都不存在增加當?shù)卣畟鶆铡Ｋ怨?jié)余指標交易同地方債務沒有關系，不要存在同當?shù)卣献骶驮黾拥胤絺男睦怼?/p>

參考文獻

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（責任編輯：蘭卡）