摘 要：如何保證環(huán)保監(jiān)管質(zhì)量，成為決定環(huán)境治理效果的重要因素?；诖耍疚牧⒆阌诃h(huán)保監(jiān)管角度，分析了當下我國環(huán)保監(jiān)管模式存在的監(jiān)管機構過于分散、職權應用手段較為單一等問題，研究了監(jiān)管機構設置創(chuàng)新以及職權運行方式創(chuàng)新方法，希望以下內(nèi)容的論述可以推動我國環(huán)境保護事業(yè)穩(wěn)步開展。

關鍵詞：環(huán)保監(jiān)管;監(jiān)管機構;監(jiān)督

引言

近幾年，隨著經(jīng)濟水平的不斷提升，我國環(huán)境問題越發(fā)嚴重，社會各界對于環(huán)境保護十分重視，我國也將環(huán)保納入主要發(fā)展戰(zhàn)略之一。就目前環(huán)境保護基本情況而言，雖然取得了一定成果，但是因為監(jiān)管模式本身存在問題，導致環(huán)保活動很難取得既定治理目標。因此，對我國環(huán)保監(jiān)管模式的缺失與創(chuàng)新研究有著鮮明現(xiàn)實意義。

一、我國環(huán)保監(jiān)管模式的缺失

（一）監(jiān)管機構方面的缺失

1.過于分散

就目前我國環(huán)境保護基本情況而言，污染主體問題由專門的環(huán)保監(jiān)管單位進行管理，而類似于農(nóng)、林、牧、漁生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題，則是由其它部門代為負責;自然資源的利用是由資源管理部門負責。從上述分析中可以發(fā)現(xiàn)，當下我國可以行使環(huán)保管理職能的單位有很多，不僅包含環(huán)境監(jiān)管部門、資源管理部門，而且包含水利部門以及林業(yè)部門。除此之外，類似于城鄉(xiāng)建設的環(huán)境問題，則是由市容管理部門進行，此種情況下，我國環(huán)保監(jiān)管部門不僅過于分散，而且相互之間的聯(lián)系性較低，最終導致監(jiān)管行為很難統(tǒng)一，不同方向的監(jiān)管命令勢必會降低環(huán)保質(zhì)量。

2.行政區(qū)劃分下的資源管理責任劃分不合理

我國通常情況下對于各個地區(qū)的環(huán)保責任劃分都采用行政劃分方法，也就是根據(jù)行政位置，將區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護責任劃分給當?shù)卣?。之所以采取此種劃分方法是因為，當?shù)卣畬Ξ數(shù)丨h(huán)境問題更加了解，處理起來也更加具有針對性。但是生態(tài)環(huán)境本身具有一定特殊性，并不會因為劃分之后就可以改變其本身具有的連續(xù)性以及發(fā)展規(guī)律[1]。例如兩個相鄰的行政區(qū)域，共同應用一條河道，河道污染源在上游行政區(qū)域，此時下游行政區(qū)域只針對區(qū)域內(nèi)河道進行治理根本無法達到治理效果。并且，無論是社會資源還是自然資源在實際應用過程中都屬于集體資源，對于集體資源進行應用，就需要進行集體行動，個體擅自進行活動將會造成破壞性競爭。部分環(huán)境保護學者認為，我國環(huán)境保護相關法律內(nèi)容更加注重市場本身的規(guī)范化，并不重視相關政府機關之間的能力協(xié)調(diào)，致使環(huán)境保護與監(jiān)管無法正常開展。

3.農(nóng)村地區(qū)環(huán)保監(jiān)管不足

我國建立的環(huán)保監(jiān)管機構一共可以劃分為四個層級，最高級的為環(huán)保部，其它依次為生機、市級、縣級環(huán)保廳以及環(huán)保局。也就是說是縣級環(huán)保局是最為低級的環(huán)保部門。從農(nóng)村發(fā)展情況家角度而言，受歷史以及發(fā)展原因影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構尚未設立，導致農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管力度不足。

（二）環(huán)境管權配置方面的缺失

1.環(huán)境管權立法較為模糊

目前我國法律對于環(huán)境監(jiān)管相關部門的職權劃分較為細致，但是對于各個部門職責劃分比較模糊。例如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第十條：國務院有關部門需要在自己的責任范圍之內(nèi)進行環(huán)境監(jiān)管。又如《大氣污染防治法》第四條：各級交通部門、公安部門以及漁業(yè)管理部門根據(jù)自己職責進行車床污染管理。上述法律條紋中提到的“責任范圍內(nèi)”以及“根據(jù)自己職責”，但是對各個部門責任并沒有仔細劃分，導致相關部門履行責任時存在歧義。

2.上下級職權配置不合理

在《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規(guī)定：地方人民政府按照法律受上級政府主觀部門領導。這就證明，地方政府的環(huán)境保護行為，會受到上級政府以及環(huán)境監(jiān)管單位的雙重領導，此種情況下，地方政府環(huán)境保護十分容易受到外界因素干擾，同時也會受限于權力配置體制。

二、我國環(huán)保監(jiān)管模式的創(chuàng)新

（一）監(jiān)管機構設置創(chuàng)新

1.建立中央?yún)f(xié)調(diào)機構

中央?yún)f(xié)調(diào)機制是所有環(huán)保監(jiān)管機構的綜合體現(xiàn)，人員組成為各個環(huán)保監(jiān)部門的領導，具體構成與美國環(huán)境質(zhì)量委員會相似。機構直接由中央領導，負責各項環(huán)保決策的制定與審核，進行決策應用意見調(diào)查等。

2.建立基層監(jiān)管機構

受城鄉(xiāng)二元結構發(fā)展狀態(tài)的影響，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未設立專門的環(huán)保監(jiān)管機構，此種背景下，鄉(xiāng)村成為環(huán)保失范地。雖然從目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展情況而言，可以造成嚴重環(huán)境污染的概率并不大，但是如果長期未進行管理，可能會導致環(huán)境問題積少成多，最終難以控制。因此，應該基于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設情況，建立一個完整的基層環(huán)保監(jiān)管機構，機構可以以公安機關形式為參考，并且保證派出合理。

3.建立區(qū)域性監(jiān)管機構

上述分析中已經(jīng)得出，行政區(qū)劃分下的資源管理責任劃分并不能起到良好的監(jiān)管作用，在考慮行政區(qū)劃、經(jīng)濟區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃和環(huán)境類型的情況下，應該建立“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機構”。具體而言，“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機構”應為所涉行政區(qū)的上級政府環(huán)保行政機構的派出機構，其職能主要是協(xié)調(diào)各地區(qū)的利益訴求，更好地保護特定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和資源。

（二）監(jiān)管職權創(chuàng)新

本文認為國務院應該在《關于落實科學發(fā)展觀，加強環(huán)境保護的決定》進一步明確各個部門的職責與分工。

1.理順中央與地方之間的環(huán)保監(jiān)管職權

針對當下我國環(huán)保監(jiān)管職能存在的越位、同位甚至是失位問題，應該以法律為基礎，明確劃分不同層級，不同部門的職權以及職責。具體而言，劃分中央環(huán)保職權為：環(huán)保管理計劃制定、環(huán)保整體規(guī)劃以及規(guī)劃利用與計劃審查等。地方管理過程中，存在的部門無法解決問題也劃歸到中央職權當中。

2.調(diào)整職權同級分配

同級職權分配的立法已經(jīng)取得了一定的成果，例如在水污染監(jiān)管中，國務院于2008年修訂了《水污染防治法》第七十四條規(guī)定，將水污染限期治理管理權力規(guī)劃到環(huán)保部門。本文認為，調(diào)整職權同級分配應該從以下兩個方面進行考慮：一方面，應該立足于法律角度，重新明確監(jiān)管職權邊界;另一方面，應該重視環(huán)保職能部門的權力賦予。

結論

綜上所述，環(huán)保監(jiān)管存在的意義在于保證環(huán)保活動正常開展，可以取得良好的管理效果。雖然現(xiàn)階段我國環(huán)保監(jiān)管模式存在一定局限性，很多監(jiān)管內(nèi)容無法直接解決管理當中遇到的問題，但是只要立足于模式應用中的問題根本，采用針對性處理方法，從監(jiān)管機構以及法律等多個角度進行綜合分析，就可以提升環(huán)保監(jiān)管質(zhì)量與環(huán)保效果。

參考文獻

[1]嚴濤.關于環(huán)保管理部門加強第三方檢測機構監(jiān)管的思考——構建融入第三方機構的監(jiān)管模式[J].低碳世界，2017（14）：13-14.

[2]林起傳.構建精準監(jiān)管模式——大田縣構建“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)?！北O(jiān)管模式的探索實踐[J].海峽科學，2016（06）：99-100+104.

作者簡介：

黃麗芳，女，1977.10，貴州省盤州市，彝族，大學本科，副教授，研究方向：法學。

（作者單位：貴州省六盤水市委黨校法學教研室）