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        從制度變遷探討農(nóng)村生活垃圾處理—以江門市“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”綜合治理模式為例

        2019-10-19 06:07:56肖漢臻
        城鄉(xiāng)建設(shè) 2019年19期
        關(guān)鍵詞:變遷垃圾分類

        ■ 肖漢臻

        (作者單位:華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院)

        根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《江門市人民政府關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施方案》,廣東省江門市下轄恩平市和鶴山市被設(shè)立為農(nóng)村生活垃圾分類處理試點(diǎn)示范市,兩市在改革過程中,圍繞農(nóng)村生活垃圾綜合治理工作,形成了江門市農(nóng)村生活垃圾“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”綜合治理模式。為系統(tǒng)性提煉“五級(jí)聯(lián)動(dòng)” 模式經(jīng)驗(yàn),討論如何完成鄉(xiāng)村人居環(huán)境長(zhǎng)效治理問題,本文將圍繞如何實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理問題,分四個(gè)步驟分析提煉“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式經(jīng)驗(yàn)。首先,結(jié)合制度變遷理論,建立制度變遷分析框架。其次,介紹模式的具體內(nèi)涵。第三,使用制度變遷分析框架,結(jié)合模式調(diào)研訪談?dòng)涗?,分析“五?jí)聯(lián)動(dòng)”模式建立后制度變遷阻力與動(dòng)力。最后,提煉模式經(jīng)驗(yàn),為接下來各地鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理中實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理提供有益參考。

        圖1 制度變遷分析框架圖

        一、框架:制度變遷分析框架

        通過梳理制度變遷理論,發(fā)現(xiàn)在諾斯(North)將路徑依賴?yán)碚撘胫贫茸冞w理論后,制度變遷理論呈現(xiàn)阻力與動(dòng)力二分形態(tài),制度變遷動(dòng)力理論包括制度創(chuàng)新、制度變遷和路徑創(chuàng)造理論,制度變遷阻力理論包括路徑依賴?yán)碚摗V贫茸冞w分為制度變遷前和制度變遷后兩個(gè)階段,兩個(gè)階段制度變遷阻力與動(dòng)力作用方向不同。當(dāng)制度形成前,制度變遷動(dòng)力方向是舊制度向新制度,制度變遷阻力方向是新制度向舊制度;當(dāng)制度形成后,進(jìn)入均衡階段,在沒有新變遷目標(biāo)情況下,制度變遷動(dòng)力方向是新制度向舊制度,制度變遷阻力方向是舊制度向新制度。

        制度變遷動(dòng)力理論方面,結(jié)合戴維斯(Davis)、諾斯(North)、曼斯菲爾德(Mansfield)、拉坦(Ruttan)、速水佑次郎(Hayami)、林毅夫和遜斯托克(Schienstock)制度變遷理論思想,包括預(yù)期收益、比較優(yōu)勢(shì)、投資較少、實(shí)踐案例、資源稟賦、統(tǒng)治者強(qiáng)制力、關(guān)鍵變遷事件和主觀意愿八個(gè)因素。制度變遷阻力理論方面, 結(jié)合諾斯 (North)與拜耳(Beyer)路徑依賴?yán)碚撍枷耄偨Y(jié)不同學(xué)科領(lǐng)域路徑依賴形成機(jī)制,包括建設(shè)成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期、順序機(jī)制、功能性機(jī)制、互補(bǔ)機(jī)制、權(quán)力機(jī)制、合法性機(jī)制和一致性機(jī)制十個(gè)因素。

        同時(shí),在理論運(yùn)用上,有學(xué)者利用制度變遷阻力理論,建立制度變遷分析框架,或是制度變遷解釋框架,用于分析案例制度變遷的過程和問題,針對(duì)所發(fā)現(xiàn)問題,運(yùn)用制度變遷動(dòng)力理論,提出制度變遷推動(dòng)方案,在完成制度變遷后,應(yīng)形成新的路徑依賴保持制度變遷成果。通過建立制度變遷分析或解釋框架,可以更加系統(tǒng)地解釋案例新路徑依賴形成過程,提煉上升為理論化、普遍化經(jīng)驗(yàn),便于經(jīng)驗(yàn)推廣。

        因此,本文結(jié)合各位學(xué)者理論和理論實(shí)踐成果,建立制度變遷分析框架,將框架運(yùn)用于分析江門市農(nóng)村生活垃圾“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”綜合治理模式形成后的阻力與動(dòng)力機(jī)制,最終形成“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式制度變遷框架。

        二、內(nèi)涵:“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”三個(gè)步驟

        完成農(nóng)村生活垃圾綜合治理分為分類、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理三個(gè)步驟,所需垃圾分類、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理量大,需要在各個(gè)步驟調(diào)動(dòng)戶、村、鎮(zhèn)、縣、市五個(gè)主體協(xié)同合作。農(nóng)村生活垃圾“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”綜合治理模式正是在這個(gè)背景下形成的,主要目的在于聯(lián)合多方力量共同完成農(nóng)村生活垃圾綜合治理工作,分為前端分類、中端轉(zhuǎn)運(yùn)和末端處理三個(gè)步驟上的聯(lián)動(dòng),各個(gè)主體依各自職能不同而負(fù)責(zé)不同事務(wù)。

        (一)前端分類

        農(nóng)村生活垃圾分類工作需要將生活垃圾分類為餐廚垃圾、可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾四類,且分類工作涉及全市縣,需要形成戶、村、鎮(zhèn)、縣四級(jí)協(xié)同合作的前端分類方式。

        依照不同主體的不同職能,戶、村、鎮(zhèn)、縣四個(gè)主體在前端分類步驟中各有一套行動(dòng)方案。戶,即是村民。主要依照傳統(tǒng)生活習(xí)慣,初步分類生活垃圾,分類出餐廚垃圾和可回收垃圾。村,即是保潔員。主要結(jié)合自身垃圾收集工作,進(jìn)行二次分類,分類可回收垃圾。鎮(zhèn),即是垃圾中轉(zhuǎn)站工作人員。主要結(jié)合自身垃圾收集工作,進(jìn)行三次分類,分類可回收垃圾。縣,即是垃圾處理設(shè)施工作人員。主要結(jié)合自身垃圾收集處理工作,進(jìn)行四次分類,分類有害垃圾和其他垃圾,投入不同垃圾處理流程。后期建設(shè)更多種類垃圾處理設(shè)施后,有害垃圾和其他垃圾的分類工作將在鎮(zhèn)一級(jí)完成。

        圖2 農(nóng)村生活垃圾“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”綜合治理模式圖

        圖3 前端分類方式圖

        圖4 中端轉(zhuǎn)運(yùn)方式圖

        (二)中端轉(zhuǎn)運(yùn)

        農(nóng)村生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)工作需要將農(nóng)戶家中產(chǎn)生的生活垃圾,層層轉(zhuǎn)運(yùn)到垃圾末端處理設(shè)施,且轉(zhuǎn)運(yùn)工作涉及全區(qū)縣,需要形成戶、村、鎮(zhèn)三級(jí)協(xié)同合作的中端轉(zhuǎn)運(yùn)方式。

        依照不同主體的不同職能,戶、村、鎮(zhèn)三個(gè)主體在中端分類步驟中各有一套行動(dòng)方案。戶,即是村民。主要依照傳統(tǒng)生活習(xí)慣和自身自覺,定時(shí)將自家經(jīng)過初步分類的垃圾投放到門口垃圾桶,垃圾桶由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一發(fā)放。村,即是保潔員。主要負(fù)責(zé)從各戶門口收集垃圾,集中丟棄于村口垃圾箱,同時(shí)組織定期村面清理,清掃小部分村面垃圾,集中丟棄于村口垃圾箱。鎮(zhèn),即是鎮(zhèn)政府雇傭的轉(zhuǎn)運(yùn)車隊(duì),分為兩個(gè)部分。第一,村口—垃圾中轉(zhuǎn)站轉(zhuǎn)運(yùn)車輛,負(fù)責(zé)集中轉(zhuǎn)運(yùn)各村村口垃圾箱垃圾,存放于鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站。第二,垃圾中轉(zhuǎn)站—處理設(shè)施,負(fù)責(zé)將垃圾中轉(zhuǎn)站壓縮好的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)到垃圾處理設(shè)施。

        (三)末端處理

        農(nóng)村生活垃圾處理工作需要完成餐廚垃圾、可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾的分類處理,且處理工作涉及全區(qū)縣,需要形成戶、村、鎮(zhèn)、縣、市五級(jí)協(xié)同合作的末端處理方式。

        依照不同主體的不同職能,戶、村、鎮(zhèn)、縣、市五個(gè)主體在末端處理步驟中各有一套行動(dòng)方案。戶,即是村民。主要依照傳統(tǒng)生活習(xí)慣,通過飼養(yǎng)牲畜、作物施肥等方式處理利用餐廚垃圾,通過出售給村中垃圾回收小販處理利用可回收垃圾。村,即是保潔員。主要通過日常村莊清理工作,通過出售給村中垃圾回收小販處理利用可回收垃圾。鎮(zhèn),即是垃圾中轉(zhuǎn)站工作人員。主要通過日常垃圾壓縮處理工作,通過出售給垃圾回收小販或垃圾回收公司處理利用可回收垃圾??h, 即是垃圾處理設(shè)施。目前恩平鶴山兩市垃圾處理設(shè)施都是垃圾填埋場(chǎng),將有害垃圾儲(chǔ)存于有害垃圾儲(chǔ)存點(diǎn),等待集中處理,將其他垃圾消毒填埋。市,即是江門市人民政府。江門市人民政府統(tǒng)籌下轄各區(qū)縣,尋求與企業(yè)合作,聯(lián)合建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠、餐廚垃圾處理廠、塑料回收廠、玻璃回收廠、有害垃圾處理廠等設(shè)施,供各區(qū)縣共同使用。

        圖5 末端處理方式圖

        圖6 “五級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式制度變遷框架圖

        三、成因:新路徑依賴形成過程

        (一)制度變遷阻力分析

        經(jīng)過恩平鶴山兩市政府努力,“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式相應(yīng)的制度配套基本形成, 設(shè)備設(shè)施配備基本完整,各相關(guān)主體圍繞“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式形成了新的分工合作機(jī)制。同時(shí)“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式運(yùn)行至今,使政府垃圾處理壓力減小、村莊環(huán)境改善、村民環(huán)保意識(shí)增強(qiáng),獲得了大部分村民、基層干部和上級(jí)政府的肯定,在下一個(gè)階段,他們準(zhǔn)備將模式從現(xiàn)在各試點(diǎn)推廣到全江門市。

        “五級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式形成后,主要包括六點(diǎn)制度變遷阻力因素。第一,互補(bǔ)機(jī)制,相應(yīng)制度配套已經(jīng)形成。第二,建設(shè)成本,相應(yīng)設(shè)備設(shè)施配備基本完整。第三,協(xié)作效應(yīng),各相關(guān)主體合作機(jī)制已經(jīng)形成。第四,合法性機(jī)制,模式獲得各相關(guān)主體肯定。第五,權(quán)力機(jī)制,權(quán)力主體希望將模式固定并推廣。第六,適應(yīng)性預(yù)期,相關(guān)主體認(rèn)為模式將持續(xù)運(yùn)行。

        總結(jié)制度變遷阻力,分為投入和思想兩方面因素,其中以成本方面因素為主。為形成“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式,各級(jí)政府投入大量人力物力,配套設(shè)置一系列制度,配備一系列設(shè)備設(shè)施,各相關(guān)主體也形成了新的分工合作機(jī)制。放棄新模式,重回舊模式,意味著放棄此前所有投入,也與政府想法相抵觸,難以為大部分相關(guān)各主體接受,新制度得以形成新路徑依賴。

        (二)制度變遷動(dòng)力分析

        “五級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式基本形成,但由于鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治其他行動(dòng)和市場(chǎng)因素, 禁止大量飼養(yǎng)牲畜,可回收垃圾收購(gòu)價(jià)下降,鄉(xiāng)村傳統(tǒng)餐廚垃圾和可回收垃圾處理途徑逐漸喪失,作為補(bǔ)充的處理設(shè)施建設(shè)尚未完備,垃圾處理出現(xiàn)困難。同時(shí), 小部分基層干部和村民意識(shí)尚未改變,認(rèn)為垃圾綜合治理增加了政府和集體支出,增加了政府財(cái)政資金壓力,減少了村民分紅,改變、限制了原有生活方式, 不配合甚至抵制垃圾綜合治理工作。

        “五級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式形成后,主要包括五點(diǎn)制度變遷動(dòng)力因素。第一,資源稟賦,垃圾處理設(shè)施途徑不足。第二,主觀意愿,小部分基層干部和村民意識(shí)尚未改變,環(huán)保意識(shí)未樹立。第三,比較優(yōu)勢(shì),回到原有垃圾治理方式可以減少政府和集體資金投入,減少生活干預(yù)。第四,預(yù)期收益,政府可以減緩繼續(xù)投入資金帶來的財(cái)政資金壓力,村民可以增加集體分紅,回歸原有生活方式。

        總結(jié)制度變遷動(dòng)力,分為收益和思想兩方面因素,其中以思想因素為主?!拔寮?jí)聯(lián)動(dòng)”模式形成時(shí)間較短,小部分村民和基層干部意識(shí)尚未改變,只能看到垃圾治理帶來的投入增加和自身?yè)p失,看不到垃圾綜合治理帶來的環(huán)境改變和收益增加。重回原有垃圾治理模式,短時(shí)期內(nèi)他們受到的干預(yù)減少,可能獲得的收益增加,成為新路徑依賴形成的重要阻力。

        (三)“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式制度變遷矩陣

        組合對(duì)恩平鶴山兩市“跨村聯(lián)營(yíng)”模式制度變遷阻力與動(dòng)力兩方面分析,形成“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式制度變遷框架。

        四、經(jīng)驗(yàn):鄉(xiāng)村人居環(huán)境長(zhǎng)效治理

        (一)長(zhǎng)效治理是主要任務(wù)

        恩平鶴山兩市各村保潔員工資,除部分村集體收入較高村莊,主要依靠鎮(zhèn)政府財(cái)政補(bǔ)貼,500 塊錢左右,招工十分困難,缺乏退出機(jī)制,工作難以監(jiān)督。垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)處理所用設(shè)備設(shè)施易受腐蝕,日常需要頻繁保養(yǎng),且一定時(shí)間必須更換。由于垃圾治理不可盈利性,現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾綜合治理主要由政府財(cái)政資金投入,不可持續(xù)。

        農(nóng)村生活垃圾“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”綜合治理模式中,基本搭建起龐大的農(nóng)村生活垃圾綜合治理體系,但長(zhǎng)效治理尚未完全實(shí)現(xiàn)。依農(nóng)村生活垃圾綜合治理的人員、設(shè)備和資金需要,長(zhǎng)期來看,若不能盡快形成長(zhǎng)效治理體系,農(nóng)村生活垃圾綜合治理效果難以保持。所以,購(gòu)買設(shè)備、建設(shè)設(shè)施、雇傭人員對(duì)于構(gòu)建農(nóng)村生活垃圾綜合治理體系而言只是個(gè)開始,保證體系長(zhǎng)效治理,才是農(nóng)村生活垃圾綜合治理的主要任務(wù)。

        (二)擴(kuò)大組織化是長(zhǎng)效治理的關(guān)鍵

        以恩平市牛江鎮(zhèn)農(nóng)膜回收補(bǔ)貼為例,牛江鎮(zhèn)在鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)下,制定了農(nóng)膜回收方案,由鎮(zhèn)政府和村委會(huì)出資補(bǔ)貼廢品回收企業(yè),回收村莊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄農(nóng)膜, 極大改善了村莊農(nóng)田生產(chǎn)環(huán)境。通過農(nóng)膜回收補(bǔ)貼,農(nóng)戶、廢品回收企業(yè)、村委和鎮(zhèn)政府四個(gè)主體圍繞垃圾治理組合成利益相關(guān)整體,農(nóng)戶找到了農(nóng)膜處理途徑、廢品回收企業(yè)獲得補(bǔ)貼、村委會(huì)和鎮(zhèn)政府以較低的成本完成了垃圾治理任務(wù)。

        由于農(nóng)村生活垃圾綜合治理公益性,單一組織難以承擔(dān)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理所需資源消耗。農(nóng)村生活垃圾“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”綜合治理模式中,以利益為抓手,圍繞利益協(xié)調(diào)做文章,組成利益相關(guān)整體,變單一組織治理為多組織聯(lián)合治理,擴(kuò)大組織化,共同開展垃圾治理工作,讓參與農(nóng)村生活垃圾綜合治理的各主體支出平攤, 且達(dá)成預(yù)想目的。使垃圾綜合治理工作可以獲得更多支持,單一組織資源消耗較少,垃圾綜合治理工作可以維持更長(zhǎng)時(shí)間。所以,協(xié)調(diào)各方利益,組成利益相關(guān)整體,是組合各方力量,共同分?jǐn)傊С?、達(dá)成預(yù)想目的,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾長(zhǎng)效綜合治理的關(guān)鍵。

        (三)傳統(tǒng)習(xí)慣是長(zhǎng)效治理的雙刃劍

        針對(duì)村民不良衛(wèi)生習(xí)慣,恩平鶴山兩市發(fā)動(dòng)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、村委會(huì)、村民代表和村莊黨員,通過各種形式的宣傳工作,為村民權(quán)衡利弊,通過各種形式村規(guī)民約,約束村民不良衛(wèi)生行為,敦促村民改變不良衛(wèi)生習(xí)慣。為延續(xù)村民垃圾回收習(xí)慣,恩平鶴山兩市通過垃圾回收補(bǔ)貼和引進(jìn)垃圾回收公司穩(wěn)定原有村莊垃圾回收渠道,保持村民自覺垃圾回收利潤(rùn),從而保留村民垃圾回收習(xí)慣。

        由于農(nóng)村生活垃圾綜合治理零散性,靠政府力量完成全部生活垃圾收集不劃算也不現(xiàn)實(shí)。農(nóng)村生活垃圾“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”綜合治理模式中,充分合理利用村民傳統(tǒng)習(xí)慣,以宣傳方式緩和村民不良衛(wèi)生習(xí)慣,使其減少垃圾亂丟、亂倒的不良習(xí)慣;探索村民調(diào)動(dòng)機(jī)制,延續(xù)村民垃圾回收習(xí)慣,使其愿意自覺回收處理,讓村民自覺成為農(nóng)村生活垃圾綜合治理的一分子,減少政府組織垃圾治理壓力。所以, 傳統(tǒng)習(xí)慣有利有弊,取垃圾回收習(xí)慣之長(zhǎng),補(bǔ)不良衛(wèi)生習(xí)慣之短,發(fā)動(dòng)村民為農(nóng)村生活垃圾綜合治理出一份力,是組合農(nóng)民力量,減少政府資金壓力,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾長(zhǎng)效綜合治理的雙刃劍。

        (四)考核監(jiān)督是長(zhǎng)效治理的推動(dòng)力

        恩平鶴山兩市根據(jù)農(nóng)村生活垃圾綜合治理需要,結(jié)合各主體實(shí)際情況,構(gòu)建起了多級(jí)農(nóng)村生活垃圾考核監(jiān)督機(jī)制,從體制機(jī)制上推動(dòng)農(nóng)村生活垃圾綜合治理。一是將農(nóng)村生活垃圾綜合治理效果納入政府工作人員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)中,成為政府各級(jí)工作人員關(guān)注重點(diǎn)。二是制定村莊保潔員工作考核標(biāo)準(zhǔn),包括保持村面衛(wèi)生、垃圾清運(yùn)等項(xiàng)目,與保潔員的工資、獎(jiǎng)金和評(píng)比成績(jī)掛鉤,促使其工作認(rèn)真負(fù)責(zé)。三是定期組織農(nóng)村環(huán)境巡查,追究不達(dá)要求村莊的責(zé)任人,消除工作人員僥幸心理,促使其工作認(rèn)真負(fù)責(zé)。

        由于農(nóng)村生活垃圾綜合治理特殊性,政府工作人員及受政府村委聘用的工作人員為垃圾治理重要主體,卻不直接受益。農(nóng)村生活垃圾“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”綜合治理模式中,結(jié)合農(nóng)村生活垃圾綜合治理工作實(shí)際情況,為政府工作人員和保潔人員制定工作考核標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)村生活垃圾綜合治理工作完成情況進(jìn)行定時(shí)考核監(jiān)督,有助于敦促各級(jí)工作人員在實(shí)際工作中認(rèn)真負(fù)責(zé)。所以,對(duì)于農(nóng)村生活垃圾綜合治理的非直接受益者,結(jié)合實(shí)際情況制定考核標(biāo)準(zhǔn),建立利益相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn),是厘清工作任務(wù),提高各主體工作積極性,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾長(zhǎng)效綜合治理的推動(dòng)力。

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