公益訴訟是法律為保護(hù)公益而賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新職能。厘清三個(gè)方面的問(wèn)題就可以明確：檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)運(yùn)用這項(xiàng)新職能，在歷史建筑保護(hù)工作中擔(dān)當(dāng)關(guān)鍵角色，發(fā)揮重要作用。

歷史建筑的公共利益衡量

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟參與歷史建筑保護(hù)，首先要明確歷史建筑保護(hù)是否涉及公共利益。

歷史建筑在城市建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)歷史文化的積淀，被賦予了文化、審美、教育、環(huán)境、社會(huì)及歷史等多方面的價(jià)值，形成了城市的“遺產(chǎn)價(jià)值”。《文物保護(hù)法》等法律法規(guī)對(duì)我國(guó)公民欣賞、體驗(yàn)歷史遺產(chǎn)的權(quán)利進(jìn)行了保護(hù)，從而體現(xiàn)出其公益屬性。

《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》對(duì)“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”和“優(yōu)秀歷史建筑”進(jìn)行了界定：不僅僅是建筑或民法一般意義上的“財(cái)產(chǎn)”，也是國(guó)民共同的精神寄托，具有強(qiáng)烈的不可替代性，一旦損毀或遭破壞，其蘊(yùn)含的歷史文化價(jià)值將難以彌補(bǔ)。另外 ，“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”和“優(yōu)秀歷史建筑”符合《文物保護(hù)法》第二條中的規(guī)定，屬于國(guó)家保護(hù)的文物范疇，與公共利益緊密相關(guān)。

如果歷史建筑產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人或企業(yè)所有，能不能就財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和公共利益之間作出區(qū)分呢？

實(shí)際上，上海的優(yōu)秀歷史建筑中，公有的占大部分，私有的屬于小部分。公有的歷史建筑租賃給他人，其間發(fā)生了損毀，應(yīng)要求承租人進(jìn)行賠償。對(duì)于私有的房屋，雖然個(gè)人享有充分的處分權(quán)，但房主擅自進(jìn)行破壞或者遷移，損害公共利益是不行的。歷史建筑不僅僅是一項(xiàng)私法上的財(cái)產(chǎn)，還是一個(gè)文化載體，其所承載的歷史文化價(jià)值并非歸屬于建筑物所有權(quán)人一人所有，而是可以由公眾分享的公共財(cái)富。

公益訴訟的可行性

如前所述，歷史建筑與公共利益密切相關(guān)，不可分割。那么，能否在歷史建筑保護(hù)領(lǐng)域開(kāi)展公益訴訟呢？

關(guān)注“損害公共利益的行為”這一本質(zhì)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律條文其實(shí)是開(kāi)放式的規(guī)定。如果界定損害或者遷移歷史建筑是破壞公共利益的行為，那么就可以提起公益訴訟。

對(duì)破壞歷史建筑的行為開(kāi)展公益訴訟，可以從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域入手。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境包括自然環(huán)境和人文環(huán)境，而“人文遺跡”是人文環(huán)境中最典型的因素，可以覆蓋到具有歷史意義、藝術(shù)價(jià)值的建筑或建筑群。

歷史建筑保護(hù)雖然沒(méi)有在《行政訴訟法》中明確作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍，但現(xiàn)有法律已為歷史建筑保護(hù)納入檢察公益訴訟提供了依據(jù)。一是按照《物權(quán)法》和《文物保護(hù)法》，文物具有國(guó)有屬性，可將其納入檢察公益訴訟國(guó)有財(cái)產(chǎn)范圍;二是依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《文物保護(hù)法》，將其納入檢察公益訴訟生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域。

上海市檢察機(jī)關(guān)從保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)、人文遺跡等角度，在文物和歷史建筑保護(hù)方面進(jìn)行了諸多探索，效果較好。但針對(duì)歷史建筑保護(hù)開(kāi)展公益訴訟的問(wèn)題，仍存在“等”內(nèi)和“等”外的爭(zhēng)論。

十八屆四中全會(huì)指明設(shè)立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的目的：一是發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，促進(jìn)法治政府建設(shè);二是加強(qiáng)公共利益保護(hù)，而列舉范圍僅是舉例。因此，在制度設(shè)立的目的方面并沒(méi)有對(duì)檢察公益訴訟的范圍進(jìn)行限定，不排斥在法律規(guī)定“等”外進(jìn)行拓展。從現(xiàn)實(shí)需要看，歷史建筑保護(hù)與公民密切相關(guān)，有必要納入公益訴訟范圍。

方式：行政還是民事

解決了可行性的問(wèn)題，接下來(lái)要解決采用何種方式的問(wèn)題。對(duì)于歷史建筑保護(hù)，是否既可以提起民事公益訴訟，也可以提起行政公益訴訟？

這兩種公益訴訟保護(hù)的法益及制度功能存有差異。具體而言，行政公益訴訟本質(zhì)上是對(duì)行政機(jī)關(guān)在維護(hù)歷史建筑公共利益上的不作為或亂作為提起行政訴訟，以糾正違法行政行為，并促使行政機(jī)關(guān)依法履責(zé);民事公益訴訟則是對(duì)公民、法人或其他組織侵犯歷史建筑公共利益的行為提起侵權(quán)訴訟。

民事公益訴訟由于直接訴諸法庭，面臨著法院是否同意受案的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。行政公益訴訟是可以?xún)?yōu)先探索推進(jìn)的一種模式。民事公益訴訟的請(qǐng)求主要包括停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等，而行政機(jī)關(guān)可以采取罰款、責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀、指定有能力的單位代為恢復(fù)原狀等手段。兩者所能取得的效果相近，但后者的效率更高。另外，行政公益訴訟的訴前程序，既高效便捷，也能夠節(jié)約訴訟資源。

對(duì)于一些私有歷史建筑，尤其是那些放任建筑自然老化坍塌的情形，能不能通過(guò)完善地方立法，將其納入公益訴訟的保護(hù)范疇呢？

市人大在修訂相關(guān)法規(guī)的過(guò)程中，已經(jīng)加入了檢察公益訴訟的條款。另外，當(dāng)具有重大歷史文化價(jià)值的歷史建筑面臨毀損的嚴(yán)峻風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)相關(guān)法律啟動(dòng)行政征收程序，從而合法獲得歷史建筑的所有權(quán)，以便更好地進(jìn)行保護(hù)。