徐磊 周計方

摘 要 環(huán)境公益訴訟作為我國一種新型訴訟形式，在保護(hù)環(huán)境公共利益、排除環(huán)境侵害方面發(fā)揮著重要的作用，但在實踐中仍存在些許不足，本文以檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟為視角，從環(huán)境公益訴訟存在的問題出發(fā)，提出有針對性的對策和建議，以期對檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟工作起到一定的推動作用，更好發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 環(huán)境公益 環(huán)境公益訴訟

作者簡介：徐磊、周計方，宿州市泗縣人民檢察院。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.285

一、我國環(huán)境公益訴訟面臨的困境和問題

（一）調(diào)查取證難以得到保障

1.立法規(guī)定不明確。人民檢察院組織法和兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等的規(guī)定比較原則、籠統(tǒng)，沒有明確檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查手段、保障措施、調(diào)查的強(qiáng)制性以及被調(diào)查對象的具體義務(wù)等。

2.調(diào)查能力和技術(shù)手段滯后。部分從事檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的人員缺少相關(guān)專業(yè)知識積累和儲備，線索發(fā)現(xiàn)能力、調(diào)查取證能力還需要提升。相關(guān)調(diào)查取證的技術(shù)裝備落后，不能滿足當(dāng)前環(huán)境公益訴訟調(diào)查的需要，規(guī)范、系統(tǒng)的外部技術(shù)支持渠道還不成熟，專業(yè)的檢驗、檢測、鑒定、評估等機(jī)制還不完備。

3.沒有統(tǒng)一明確的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境公益訴訟調(diào)查取證應(yīng)達(dá)到何種程度，調(diào)查的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)如何把握，環(huán)境損害程度如何確定，在實踐認(rèn)識上存在諸多分歧。

4.被調(diào)查對象不配合。在出現(xiàn)被調(diào)查對象不配合、不支持、不主動接受調(diào)查的情況下，都是通過協(xié)調(diào)或者行政手段解決，沒有應(yīng)對措施，調(diào)查取證工作難以有效展開。

（二）跨區(qū)域管轄機(jī)制還不是很通暢

1.環(huán)境保護(hù)全局性不夠。生態(tài)環(huán)境資源的整體性，確定了其保護(hù)的跨區(qū)域、流域的全局性。比如水和大氣具有很強(qiáng)的流動性，其被破壞常常以區(qū)域性、流域性的形式表現(xiàn)出來，而這種空間分布又和行政區(qū)劃不一致，牽涉多個區(qū)域、多個監(jiān)管部門（水利、環(huán)保、河道管理等），由于不同的地方政府在各自的發(fā)展階段、利益訴求不完全一致，各自為政，導(dǎo)致各地在環(huán)保目標(biāo)、政策標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度方面難以統(tǒng)一。

2.司法協(xié)作機(jī)制不完善。環(huán)境生態(tài)保護(hù)公益訴訟案件在管轄上存在交叉，由于目前跨區(qū)域的環(huán)保機(jī)構(gòu)還處于試點階段，實際操作中缺少跨行政區(qū)的法律授權(quán)，也沒有區(qū)域、流域環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)及具體的制度性安排，各區(qū)域、各主管部門職責(zé)關(guān)系、事權(quán)劃分有待進(jìn)一步明確，協(xié)調(diào)機(jī)制還比較松散、不完善。

（三）生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估存在諸多難題

1.機(jī)構(gòu)少。由于生態(tài)環(huán)境損害專業(yè)性較強(qiáng)，好多地方?jīng)]有相關(guān)的專業(yè)性鑒定機(jī)構(gòu)，一些鑒定機(jī)構(gòu)大都位于省級城市，像生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用鑒定評估有的還需要跨省聯(lián)系鑒定機(jī)構(gòu)。

2.鑒定難。只有明確了生態(tài)環(huán)境損害鑒定中的損害程度、損害大小、預(yù)期的修復(fù)費用等，才能以此為基礎(chǔ)提出明確的訴訟請求，而這些鑒定事項繁雜、鑒定標(biāo)準(zhǔn)不一、鑒定范圍較廣，有的還需多家鑒定機(jī)構(gòu)配合完成。

3、費用高。由于鑒定收費標(biāo)準(zhǔn)缺失，環(huán)境污染損害鑒定費用高一直是一個不容忽視的問題，好多案例顯示，有的鑒定費用比最后判決賠償?shù)馁M用還高，而且大部分的鑒定費用是由檢察機(jī)關(guān)先行墊付。

（四）生態(tài)修復(fù)執(zhí)行難

1.環(huán)境損害公益訴訟方式的選擇。目前環(huán)境損害公益訴訟方式主要有民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟，選擇訴訟方式?jīng)]有硬性標(biāo)準(zhǔn)。選擇哪種訴訟方式較好，既能達(dá)到對生態(tài)環(huán)境損害的懲罰，又能達(dá)到生態(tài)修復(fù)的有力執(zhí)行，需要一定的思考，慎重選擇，以便實現(xiàn)訴訟效果的最大化。

2.生態(tài)修復(fù)資金管理。生態(tài)修復(fù)資金主要來源于訴訟判決的懲罰性賠償費用，它不屬于政府收入，也不屬于社會資產(chǎn)，放在財政資金中和社會組織賬下均不合適。這筆錢該放在哪？該誰管？誰使用？誰來鑒定環(huán)境損害？誰來敲定修復(fù)單位？誰來主持修復(fù)過程？誰來監(jiān)督修復(fù)成果？環(huán)境損害賠償?shù)馁Y金池越來越大，如何使用、監(jiān)督這筆資金，成了影響生態(tài)環(huán)境修復(fù)進(jìn)度的大難題。

3.替代性修復(fù)的作用。目前好多環(huán)境損害公益訴訟，因為部分被損害的生態(tài)環(huán)境不易修復(fù)或者難以修復(fù)，出現(xiàn)替代性修復(fù)的現(xiàn)象。替代性修復(fù)方式包括同地區(qū)異地點、同功能異種類、同質(zhì)量異數(shù)量、同價值異等級等多種形式，使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到被損害前的功能、質(zhì)量和價值。替代性修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)如何把握？修復(fù)的方式如何選擇？政府的作用如何發(fā)揮？是否要聽取和采納專家的專業(yè)意見？都是需要思考的問題。

（五）專業(yè)人才缺乏

生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件涉及領(lǐng)域多元、知識面廣，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，對檢察人員素質(zhì)能力提出了很高的要求。但是目前檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域?qū)I(yè)辦案力量還是比較薄弱，存在知識弱項、能力不足、經(jīng)驗盲區(qū)等方面的問題，專業(yè)人才短缺是當(dāng)前的一個短板，亟需培養(yǎng)補(bǔ)充專業(yè)人才。

二、解決環(huán)境公益訴訟問題的思路和對策

（一）破解調(diào)查取證難

1.立法保障。通過立法對檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟在調(diào)查取證上賦予一定的強(qiáng)制性，給予一定的手段保障，明確相關(guān)的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，以便于調(diào)查取證工作的開展。

2.技術(shù)支持。加大環(huán)境公益訴訟調(diào)查取證技術(shù)資金投入，購置先進(jìn)的技術(shù)裝備，運用高科技取證手段，獲取必要的證據(jù);與專業(yè)的技術(shù)機(jī)構(gòu)合作，完善相關(guān)的檢驗、檢測、鑒定、評估等機(jī)制，保證技術(shù)性證據(jù)的真實合法。

3.外部支持。環(huán)境公益保護(hù)是一項系統(tǒng)工程，需要社會各界的廣泛認(rèn)同和積極參與。樹立雙贏多贏共贏理念，與其他部門形成良性、互動、積極的工作關(guān)系。一是爭取黨委、人大、政府的重視支持。通過作出批示、下文等方式，支持檢察機(jī)關(guān)依法開展公益訴訟工作。二是保持與行政機(jī)關(guān)的良性互動。加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的常態(tài)化溝通，增進(jìn)行政機(jī)關(guān)對公益訴訟工作的理解配合。三是建立協(xié)同取證機(jī)制。探索建立檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)三位一體的協(xié)同取證制度，集合三機(jī)關(guān)之力，擴(kuò)大辦案力量輻射范圍，提升取證深度和廣度，提高取證質(zhì)量和效率。

（二）破解區(qū)域管轄

1.管轄確定。筆者認(rèn)為可以建立“主輔分離”的管轄方式，級別管轄以侵權(quán)行為地或者被告住所地基層人民檢察院、人民法院管轄，重大影響、復(fù)雜疑難案件可以由上級檢察機(jī)關(guān)和中級人民法院管轄;關(guān)于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類案件的地域管轄，不宜將侵權(quán)行為地和被告住所地設(shè)置在同一位階，而應(yīng)確立以侵權(quán)行為地中的結(jié)果發(fā)生地為首要管轄地，如果結(jié)果發(fā)生地不宜管轄的，可以由行為發(fā)生地或者被告住所地管轄。

2.建立跨區(qū)域的環(huán)保機(jī)構(gòu)。隨著跨區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)試點的不斷深入，法律授權(quán)和制度安排的逐步完善，這種情況應(yīng)該會很快實現(xiàn)。

3.區(qū)域內(nèi)、區(qū)際之間的司法協(xié)作。目前的實踐有江蘇省內(nèi)、上海市內(nèi)各個區(qū)域的檢察機(jī)關(guān)之間、環(huán)保部門之間等進(jìn)行環(huán)境公益保護(hù)司法協(xié)作開展的很好，效果也比較明顯;區(qū)際之間的環(huán)境公益保護(hù)司法協(xié)作主要表現(xiàn)在長三角地區(qū)的合作，長三角地區(qū)的滬浙蘇皖各省市之間司法協(xié)作，積累了一定的經(jīng)驗，對該區(qū)域的環(huán)境公益保護(hù)做出了一定的貢獻(xiàn)。

（三）破解鑒定問題

1.發(fā)布具有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)名冊。目前司法部公布了全國78家“環(huán)境損害”司法鑒定機(jī)構(gòu)名冊，供各地辦案過程中委托開展鑒定工作，有效解決了在案件辦理中如何選擇一家具有資質(zhì)、專業(yè)對口鑒定機(jī)構(gòu)的難題。

2.建立司法鑒定聯(lián)合實驗室。個別省級檢察院也在嘗試著建立自己的鑒定機(jī)構(gòu)或者和環(huán)保機(jī)構(gòu)建立聯(lián)合實驗室。2019年5月，全國首家檢察機(jī)關(guān)和生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合建立的浙江省公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實驗室在浙江省生態(tài)環(huán)境廳掛牌成立。7月，江蘇省人民檢察院司法鑒定中心、江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院、江蘇省環(huán)境監(jiān)測中心聯(lián)合組建江蘇公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實驗室。兩省檢察機(jī)關(guān)走在了全國的前列，走出了一條可資借鑒的路子。

3.鑒定貴的問題。目前這個問題得到了有效解決。2019年1月，最高檢與生態(tài)環(huán)境部等九部委印發(fā)了《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》;6月，司法部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)工作的通知》。均明確了檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟時，可以先不預(yù)交鑒定費，待法院判決后由敗訴方承擔(dān)。

（四）破解生態(tài)修復(fù)執(zhí)行問題

1.訴訟方式選擇。檢察機(jī)關(guān)在選擇訴訟類型時，對破壞生態(tài)和污染環(huán)境需要主張懲罰性賠償?shù)陌讣?，盡量選擇提起行政公益訴訟，由行政機(jī)關(guān)對其進(jìn)行處罰。因為相關(guān)法律規(guī)定環(huán)境行政部門可以對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為進(jìn)行處罰，并可以征收相關(guān)費用。所以這樣既厘清了公益訴訟中司法權(quán)與行政權(quán)的邊界，也體現(xiàn)了公益訴訟“協(xié)同之訴”的內(nèi)涵。

2.資金的管理。如何讓生態(tài)環(huán)境公益訴訟賠償金順暢地用于環(huán)境修復(fù)，可以推動生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金基金化管理，探索建立環(huán)境公益訴訟賠償金或公益基金統(tǒng)一管理制度，賠償金由相關(guān)機(jī)關(guān)或公益組織收取后繳至統(tǒng)一管理賬戶，用于公益訴訟案件統(tǒng)籌調(diào)配或公益事業(yè)開銷，進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)保公益訴訟執(zhí)行機(jī)制。

3.替代性修復(fù)。替代性修復(fù)關(guān)鍵看的是效果，替代性修復(fù)首先要解決的是可行性，是否能夠達(dá)到被損害生態(tài)環(huán)境原有狀態(tài)或效果，一是要聽取和采納專家的專業(yè)意見和建議，符合專業(yè)的修復(fù)要求。二是要進(jìn)行可行性和效果分析，理論要可行、實踐上可操作，效果要明顯。三是要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行和檢察機(jī)關(guān)的跟蹤監(jiān)督作用，使替代性修復(fù)不走過場，不留后遺癥。

（五）破解人才缺乏問題

1.專業(yè)團(tuán)隊。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境專業(yè)人才引進(jìn)和培養(yǎng)力度，制定實施生態(tài)環(huán)境公益訴訟業(yè)務(wù)培訓(xùn)計劃，著力解決辦案力量、辦案經(jīng)驗不足問題。各級檢察機(jī)關(guān)及時配齊配強(qiáng)專業(yè)辦案力量，可以通過遴選、招錄等形式，從法院、有關(guān)行政機(jī)關(guān)引進(jìn)了一批專業(yè)人才，以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境公益訴訟職能拓展和業(yè)務(wù)發(fā)展需求。

2.掛職交流。檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保機(jī)關(guān)對相關(guān)人員互派掛職交流，相互借鑒，相互促進(jìn)，共同發(fā)力，共同提高辦理環(huán)境公益訴訟專業(yè)化水平。在這方面，最高檢做出了表率，與生態(tài)環(huán)境部簽署了互派干部掛職交流合作協(xié)議，將具有法律職業(yè)資格的行政人員任命為檢察官助理，參與有關(guān)公益訴訟案件辦理，幫助提升檢察人員辦案專業(yè)化水平。

3.借用“外腦”。根據(jù)最高檢關(guān)于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規(guī)定，部分地方檢察機(jī)關(guān)建立與專家聯(lián)系的專門渠道，篩選生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的專家人才，及時協(xié)助解決有關(guān)專業(yè)難題，為公益訴訟工作提供專業(yè)技術(shù)支持。

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