摘 要 改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，有些地區(qū)以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，給我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境造成了無(wú)法彌補(bǔ)的損失。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐漸由粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源節(jié)約型，從國(guó)家到普通群眾越來(lái)越關(guān)注生態(tài)環(huán)境的持續(xù)發(fā)展，為正式建立環(huán)境公益訴訟制度奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察公益訴訟制度，2015年7月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)全國(guó)13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作，2017年《民事訴訟法》以法律形式授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，2018年“兩高”出臺(tái)《檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，使檢察機(jī)關(guān)參加環(huán)境民事公益訴訟真正做到了有法可依。但是考察前期的試點(diǎn)成果及目前的檢察民事公益訴訟的推進(jìn)過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)存在案件線索來(lái)源單一、訴前程序規(guī)定不完善等問(wèn)題。本文通過(guò)回顧我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐發(fā)展歷程，分析檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴訟地位，探討檢察民事公益訴訟規(guī)則存在的不足，尤其是在司法體制改革背景下，檢察官辦理環(huán)境民事公益訴訟案件所出現(xiàn)的問(wèn)題，結(jié)合檢察工作實(shí)踐，尋找解決途徑，不斷完善檢察民事公益訴訟規(guī)則及辦案流程，有助于進(jìn)一步完善我國(guó)檢察環(huán)境民事公益訴訟制度，為推動(dòng)我國(guó)檢察環(huán)境民事公益訴訟的快速發(fā)展提供實(shí)踐參考。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 環(huán)境民事公益訴訟 司法體制 改革

作者簡(jiǎn)介：趙媛，天津市西青區(qū)人民檢察院第二檢察部，檢察官。

中圖分類號(hào)：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.283

一、檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的訴訟地位

公益訴訟是指與被訴的污染環(huán)境、破壞生態(tài)等行為所造成的損害結(jié)果無(wú)直接利害關(guān)系的適格原告對(duì)企業(yè)、組織或個(gè)人等侵權(quán)人提出的訴訟。由于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)和唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，使其在民事公益訴訟的訴訟地位也頗具爭(zhēng)議。目前，在學(xué)術(shù)界，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的訴訟地位，更為統(tǒng)一的觀點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)在訴訟中既具有訴訟職能又具有監(jiān)督職能。訴訟職能是作為原告參加訴訟，這一職能可以使檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中，和相對(duì)人保持相對(duì)平等的訴訟地位;監(jiān)督職能，是檢察機(jī)關(guān)本身設(shè)立的目的，這一功能可以更好地達(dá)到公益訴訟的目的。但是兩種職能如何相輔相成地發(fā)揮作用，達(dá)到維護(hù)社會(huì)公共利益的目的是我們需要思考的問(wèn)題 。

中國(guó)社科院周漢華教授認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中訴訟地位的問(wèn)題，從本質(zhì)上解決檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟中的“名”和“實(shí)”的問(wèn)題，“名”就是稱謂、稱呼，“實(shí)”就是權(quán)利義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，與一般的原告的不同體現(xiàn)在主體不一樣，權(quán)限不一樣、程序不一樣、法律依據(jù)也不一樣 。在對(duì)檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的訴訟地位進(jìn)行界定時(shí)，既要維護(hù)訴訟相對(duì)人的合法訴訟權(quán)利，不能造成訴訟雙方舉證能力等方面有不對(duì)等的情況，同時(shí)還要維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的憲法地位。

（一）檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的“名”

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，根本任務(wù)是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，將其作為公益訴訟的適格原告也是符合這一根本任務(wù)的，此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟既是在行使憲法授予的監(jiān)督職權(quán)，也是在履行法定職責(zé)，這樣的主體性質(zhì)也就決定了要不同于普通的民事訴訟中的原告。其次，檢察機(jī)關(guān)因公益訴訟案件起訴，并不是以所訴事實(shí)和損害結(jié)果的利害關(guān)系方成為真正的訴訟主體，其與案件事實(shí)無(wú)實(shí)際的利害關(guān)系，而普通訴訟中，要求原告必須是與被訴具體事實(shí)具有直接利害關(guān)系的，從此來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)也不同于普通的民事訴訟主體。最后，普通的民事訴訟是原告在尋求救濟(jì)，使自己被損害的權(quán)益得到補(bǔ)償，而檢察機(jī)關(guān)起訴更多的是追究損害公眾利益的企業(yè)、組織和其他主體的民事責(zé)任，使其對(duì)已經(jīng)遭到破壞的環(huán)境加以修復(fù)，履行自身的監(jiān)督職能。因此，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中特殊的主體性質(zhì)與訴訟目的，也就決定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該有不同于普通民事訴訟中“原告”的稱謂。

我國(guó)法學(xué)專家對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的稱謂有許多不同看法，如原告說(shuō)、民事公訴說(shuō)、法律監(jiān)督者說(shuō)、雙重地位說(shuō)、公益代表人說(shuō)和公益訴訟人說(shuō)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為可以在公益訴訟中，稱檢察機(jī)關(guān)為“公益訴訟人”，可以體現(xiàn)出公益訴訟這一特殊性，馬懷德教授認(rèn)為可以將公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)稱為“公益訴訟原告”，既體現(xiàn)了公益訴訟這一“特殊”訴訟的特點(diǎn)，又體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在該訴訟中原告的地位。高家偉教授認(rèn)為可以根據(jù)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的作用，即是主動(dòng)提起訴訟還是作為其他法定組織的輔助參加訴訟，可以稱之為公益代表人或支持起訴人。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的“名”無(wú)需做過(guò)多的糾結(jié)，因?yàn)楣嬖V訟的提起人包括法定的機(jī)關(guān)、組織和檢察機(jī)關(guān)，如果僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)有特別的稱謂，對(duì)其他適格原告還是按照民事訴訟中的稱謂，就有些過(guò)分強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的特殊性了。公益訴訟的目的就是維護(hù)社會(huì)公共利益，無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)還是其他適格原告從根本上來(lái)說(shuō)訴訟目的是沒(méi)有區(qū)別的。根據(jù)《解釋》中規(guī)定，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，而其他組織提起的公益訴訟中仍然稱之為“原告”，從而既體現(xiàn)出訴訟本身的特點(diǎn)，也體現(xiàn)出案件是檢察機(jī)關(guān)這一特殊原告起訴的。

（二）檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的“實(shí)”

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟不同于普通的民事訴訟，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)并不是被訴行為的直接利害關(guān)系人，是在法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)擁有了起訴權(quán)。再有，檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，無(wú)論是代表國(guó)家依法提起公訴，還是為維護(hù)公共利益和國(guó)家利益提起或者支持民事公益訴訟，都是在履行國(guó)家法律監(jiān)督這一職能。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，其本質(zhì)是維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和國(guó)家秩序，因此不應(yīng)僅限于刑事方面，應(yīng)該是從民事方面、行政方面等各個(gè)方面行使職權(quán)。將檢察機(jī)關(guān)納入民事公益訴訟起訴人，延伸了檢察職能，使檢察職能能夠進(jìn)一步適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。

在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可能會(huì)以兩種方式加入到訴訟中來(lái)，一種是直接提起訴訟，還有一種是和適格原告一起加入訴訟，即民事公益訴訟的支持起訴人，不同的方式?jīng)Q定了不同的訴訟地位，也決定了不同的訴訟權(quán)利義務(wù)。

二、民事公益訴訟起訴人的訴訟權(quán)利義務(wù)

《解釋》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟起訴人”的身份提起公益訴訟，正式確立了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份。除了直接提起訴訟，該解釋中第二十條還規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在辦理污染環(huán)境等涉嫌破壞環(huán)境的刑事案件時(shí)，可以以刑事附帶民事的方式提起環(huán)境民事公益訴訟，即在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保等損害社會(huì)公共利益的刑事案件中，需要同時(shí)追究被告人侵害社會(huì)公共利益的民事責(zé)任的，檢察機(jī)關(guān)可以在提起公訴的同時(shí)一并提起附帶民事公益訴訟，因?yàn)樵谏鲜鲱愋桶讣?，無(wú)論是刑事訴訟還是民事公益訴訟的訴訟主體都是一致的，基于的侵害事實(shí)也是同一的，提起刑事附帶民事公益訴訟可以更好地保證法院判決的一致性，提高訴訟效率，節(jié)約司法資源。

（一）訴前程序的限制

根據(jù)《解釋》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴訟地位參考民事訴訟中的原告，享有提起訴訟的權(quán)利，但是提起訴訟的前提是進(jìn)行三十日公告，公告期滿后，無(wú)其他適格原告提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院進(jìn)行起訴。由此我們可以看出，檢察機(jī)關(guān)必須在民事公益訴訟前有前置程序，并且根據(jù)《解釋》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)履行了公告程序，如果沒(méi)有其他適格原告提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行起訴的，法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。

（二）限制訴訟相對(duì)人的反訴權(quán)

在一般民事案件中，被告是可以對(duì)原告提出反訴的，法院受理后將由同一審判組織進(jìn)行審理。但是在檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案件中，被告是不具有反訴權(quán)的，這一規(guī)定也體現(xiàn)了檢察民事公益訴訟的特殊性。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督主體，在參加民事公益訴訟案件中是代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益依法提起訴訟，與被訴行為無(wú)直接利害關(guān)系，從這一層面看，被告也是無(wú)權(quán)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起反訴的。

（三）接受法院變更訴訟請(qǐng)求的釋明

檢察民事公益訴訟案件中，人民法院認(rèn)為人民檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求不足以保護(hù)社會(huì)公共利益的，可以向檢察機(jī)關(guān)釋明變更或者增加停止侵害、恢復(fù)原狀等訴訟請(qǐng)求。人民法院作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，同樣承擔(dān)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的任務(wù)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟目的是維護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家利益，因此在此類案件中，人民法院不再是民事訴訟案件中絕對(duì)的居中裁判，由原告自由處置自己的權(quán)益，如果檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟請(qǐng)求不足以維護(hù)公共利益的，人民法院可以向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行釋明要求變更或增加相關(guān)訴訟請(qǐng)求，這也體現(xiàn)了公益訴訟的特別之處。

（四）行使撤訴的權(quán)利

在一般民事訴訟案件中，原告只要是在宣告判決前都可以撤訴，只要當(dāng)事人在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行撤訴的，人民法院一般會(huì)做出同意撤訴的裁定。相較于普通民事案件的撤訴，在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)提出撤訴的前提，需是訴訟請(qǐng)求全部得以實(shí)現(xiàn)，經(jīng)法院審查后才會(huì)做出是否準(zhǔn)予撤訴的裁定，這樣規(guī)定也是為保障維護(hù)公共利益目的的實(shí)現(xiàn)，防止因?yàn)樗嚼吩V。

三、民事公益訴訟支持起訴人的訴訟權(quán)利義務(wù)

（一）我國(guó)民事訴訟中的支持起訴制度

支持起訴原則是我國(guó)民事訴訟法中的一項(xiàng)基本原則。支持起訴是在國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益受到侵害時(shí)，受害者的力量不足以通過(guò)訴訟保護(hù)其合法權(quán)益時(shí)，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位可以作為受害者的支持起訴人，參與法院的案件審理程序，該原則的目的是在于發(fā)揮機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位打擊民事違法行為的積極性，切實(shí)維護(hù)受害者的合法權(quán)益 。

支持起訴一般有經(jīng)濟(jì)支持、法律支持和其他方式支持。經(jīng)濟(jì)支持就是對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的受害者提供一定的物質(zhì)幫助等，幫助其解決后顧之憂，以便可以全身心投入到訴訟中。法律支持屬于支持起訴中較為重要和普遍的一類，是為訴訟原告提供法律咨詢、輔助當(dāng)事人進(jìn)行證據(jù)收集等法律專業(yè)性工作。但是目前法律中對(duì)于支持起訴的方式、程序及支持起訴人的法律地位等未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

（二）民事公益訴訟中的支持起訴制度

公益訴訟作為新型訴訟，訴訟請(qǐng)求的特殊性是其根本特點(diǎn)，即公益訴訟的訴訟請(qǐng)求為的是公益而不是私益。根據(jù)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)等適格起訴主體，可以通過(guò)提供法律專業(yè)意見(jiàn)、協(xié)助受害者進(jìn)行調(diào)查取證等方式，支持其他適格主體依法提起環(huán)境民事公益訴訟。這一規(guī)定給予了檢察機(jī)關(guān)在該類訴訟中對(duì)訴訟提起人進(jìn)行支持起訴的權(quán)力。在此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以在收集證據(jù)及訴訟等法律專業(yè)方面，為原告提供法律意見(jiàn)。

在設(shè)立支持起訴制度時(shí)，一些學(xué)者認(rèn)為這樣做會(huì)干預(yù)普通的民事訴訟，特別是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件，一直持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。但是對(duì)于公益訴訟來(lái)說(shuō)，訴訟目的是為了公共利益，符合檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)立目的的，在此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟支持起訴是符合其自身價(jià)值追求的。

首先，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督主體，是公權(quán)力機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)以支持起訴的方式參與公益訴訟，也是代表國(guó)家和社會(huì)公眾作為訴訟主體對(duì)侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為提起訴訟，要求訴訟相對(duì)人修復(fù)受損害的環(huán)境，代表了國(guó)家維護(hù)公共利益;其次，檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)法律監(jiān)督主體，對(duì)法律法規(guī)的熟知及掌握程度遠(yuǎn)超于一般民事主體，特別是對(duì)于司法機(jī)關(guān)出臺(tái)的司法解釋，法律內(nèi)部文件的了解程度也是要高于一般當(dāng)事人的，所以，有利于公益訴訟訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。因此，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中以支持起訴的方式參與訴訟，是符合檢察機(jī)關(guān)在該類訴訟中的角色定位和訴訟的本質(zhì)追求的。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2015年1月1日后新發(fā)生的環(huán)境公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴的比例為62.5%，甚至在某些省份，檢察機(jī)關(guān)不再以環(huán)境公益訴訟原告的身份參加訴訟 。上述數(shù)據(jù)表明，在大量的公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)是以支持起訴人的角色參與訴訟，而非公益訴訟起訴人。

在操作層面上，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人更容易推進(jìn)訴訟進(jìn)程。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)行，我們可以看出在公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)獲取案件線索較為單一，一般是已經(jīng)嚴(yán)重到涉嫌刑事犯罪的污染環(huán)境類案件線索，才能由檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門(mén)或者公訴部門(mén)將線索移交至民行檢察部門(mén)。對(duì)于其他機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織特別是環(huán)保組織，他們獲取案件線索的來(lái)源更為廣泛，能夠更加快速地獲取涉嫌污染環(huán)境等侵害社會(huì)公共利益案件的線索，如某區(qū)檢察院受理審查起訴的一起非法收購(gòu)瀕危野生動(dòng)物案，該案是一只東方白鸛被他人非法捕獵后進(jìn)行售賣(mài)，案發(fā)后，濕地保護(hù)志愿者協(xié)會(huì)會(huì)員第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)該東方白鸛丟失，后通過(guò)查詢?cè)摉|方白鸛身上攜帶的追蹤器才將犯罪嫌疑人抓獲歸案。由此可以看出大量的社會(huì)組織在環(huán)境保護(hù)等公益工作中擔(dān)當(dāng)了更為重要的角色。因此，要推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，不僅要依靠檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，還要提高社會(huì)上其他社會(huì)組織的積極性，解決他們的后顧之憂，因此檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人參與到公益訴訟中來(lái)也尤為必要。

在訴訟中，可以說(shuō)直接決定裁判結(jié)果的就是雙方提供的證據(jù)情況，提供證據(jù)證明力強(qiáng)的一方才能獲得采信，收集證據(jù)因此成為訴訟中最為復(fù)雜和困難的工作。在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人，為社會(huì)組織及其他機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位等適格的起訴人提供法律援助，協(xié)助他們調(diào)查取證，提供法律意見(jiàn)等，減少上述主體對(duì)提起訴訟中涉及各項(xiàng)工作難以推進(jìn)的顧慮，從而提高上述主體提起公益訴訟的主動(dòng)性和積極性。

（三）檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人的具體訴訟權(quán)利義務(wù)

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人參與到民事公益訴訟中來(lái)，應(yīng)該是對(duì)整個(gè)訴訟過(guò)程的參與，而不僅僅是訴前程序的參與。在整個(gè)訴訟過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)可以為公益訴訟原告提供法律意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證，在法院審理過(guò)程中提交書(shū)面意見(jiàn)，以多種方式支持其他適格原告依法提起民事公益訴訟。

1.協(xié)助調(diào)查取證。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中具有調(diào)查取證權(quán)，并且檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于其他社會(huì)組織或個(gè)人在向行政機(jī)關(guān)等部門(mén)進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)具有一定優(yōu)勢(shì)，更有利于案件證據(jù)的收集。

2.提供法律援助。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的民行檢察部門(mén)具有精通民法及民事訴訟法等各類民事法律的專業(yè)人才，他們可以向公益訴訟原告提供法律援助，為他們提供法律咨詢，向他們提供專業(yè)的法律意見(jiàn)，有利于公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。

3.提交支持起訴意見(jiàn)書(shū)。在訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可以基于案件的證據(jù)情況，向法院提交具有法律效力的意見(jiàn)書(shū)。意見(jiàn)書(shū)可以從檢察機(jī)關(guān)角度向法院提出有關(guān)案件的法律意見(jiàn)供法官參考，從而有利于公益訴訟原告的訴訟請(qǐng)求取得法院支持。

綜上，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人參與到公益訴訟中較提起公益訴訟來(lái)說(shuō)方式更為靈活，并且能消除法律規(guī)定的組織、機(jī)關(guān)等適格原告提起環(huán)境民事公益訴訟的顧慮，進(jìn)而大大激發(fā)上述主體起訴的積極性，實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公共利益的目標(biāo)。

注釋：

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