郭琳琳 杜雪明

摘 要 重疊性礦產(chǎn)資源在目前已探明礦產(chǎn)資源中數(shù)量較多，按照現(xiàn)行法律，作為一種用益物權(quán)，由于礦業(yè)權(quán)的不兼容性，故不能同時(shí)設(shè)定兩個(gè)及以上礦業(yè)權(quán)?！兜V產(chǎn)資源法》中也未對(duì)此作出明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中重疊性礦產(chǎn)資源在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)諸如安全生產(chǎn)事故、管理混亂、不合理利用等問(wèn)題。為此，本文認(rèn)為法律層面加快解決礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題，明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)重疊并規(guī)范相應(yīng)的管理辦法，是解決重疊性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的主要途徑。

關(guān)鍵詞 礦業(yè)權(quán) 重疊 物權(quán) 市場(chǎng)

作者簡(jiǎn)介：郭琳琳、杜雪明，自然資源部咨詢(xún)研究中心。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.013

一、礦業(yè)權(quán)重疊的法律現(xiàn)狀

礦業(yè)權(quán)重疊旨在描述同一礦區(qū)平面范圍內(nèi)立體投影下存在不同種類(lèi)的礦產(chǎn)，基于這些不同種類(lèi)礦產(chǎn)形成各自獨(dú)立的礦業(yè)權(quán)，即由于礦產(chǎn)重疊而形成的礦業(yè)權(quán)重疊。 現(xiàn)實(shí)較為常見(jiàn)的礦業(yè)權(quán)重疊主要表現(xiàn)為兩個(gè)或兩個(gè)以上礦種在不同資源層的重疊現(xiàn)象。由于我國(guó)已探明礦產(chǎn)儲(chǔ)量中包含大量重疊性礦產(chǎn)，因而在實(shí)踐開(kāi)發(fā)中因礦業(yè)權(quán)重疊而出現(xiàn)的問(wèn)題比較多。從法律角度看，重疊性礦業(yè)權(quán)如何分配、如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利價(jià)值，不僅關(guān)系到經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)還關(guān)乎生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。然而實(shí)踐中對(duì)重疊性礦產(chǎn)資源的處理并未形成一套完善的管理措施。

現(xiàn)行調(diào)整礦業(yè)權(quán)基本法律主要有《物權(quán)法》和《礦產(chǎn)資源法》。《物權(quán)法》作為民法基本法將礦業(yè)權(quán)定性為用益物權(quán)，同一用益物上可設(shè)置多個(gè)相互可容的用益物權(quán)，即以支配使用價(jià)值為目的，不兼容以同一使用目的而存在的用益物權(quán)，由此同一礦區(qū)內(nèi)不能同時(shí)存在兩項(xiàng)以開(kāi)采為目的的礦業(yè)權(quán)。而在《礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《礦法》）中，雖然對(duì)礦業(yè)權(quán)行使作了具體明確規(guī)范，但只針對(duì)單一礦業(yè)權(quán)行使而作出的規(guī)定并未直接承認(rèn)礦業(yè)權(quán)重疊。同時(shí)，《礦法》第三十條規(guī)定：“在開(kāi)采主要礦產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)具有工業(yè)價(jià)值的共生和伴生礦產(chǎn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃，綜合開(kāi)采，綜合利用，防止浪費(fèi)……”由此，《礦法》在礦業(yè)權(quán)是否可重疊的問(wèn)題上采用以民法思維為框架，以非經(jīng)濟(jì)法思維為手段的立法方式，既回避了礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)一旦發(fā)生重疊可能引發(fā)的理論悖論，同時(shí)又給實(shí)踐留出了空間。在《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記有關(guān)規(guī)定》中也規(guī)定：“采礦登記管理機(jī)關(guān)在收到申請(qǐng)人報(bào)送的申請(qǐng)資料后，應(yīng)組織對(duì)申請(qǐng)的礦區(qū)范圍內(nèi)是否存在礦業(yè)權(quán)交叉重復(fù)情況以及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用初步方案等進(jìn)行審查。”由此，在傳統(tǒng)民法物權(quán)理念下，現(xiàn)行法律制度對(duì)礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題的調(diào)整是較為粗淺的，僅限于管理、利用層面，對(duì)于權(quán)利形成、權(quán)利范圍等問(wèn)題均未涉及。

二、礦業(yè)權(quán)重疊法律調(diào)整缺失引發(fā)的突出問(wèn)題

由于現(xiàn)行立法缺少對(duì)礦業(yè)權(quán)重疊的具體規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)踐中開(kāi)發(fā)利用重疊性礦產(chǎn)資源較為混亂，主要體現(xiàn)在：

（一）礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用引發(fā)糾紛

雖然《物權(quán)法》“一物一權(quán)”原則僅針對(duì)所有權(quán)，但對(duì)于用益物權(quán)，由于其不兼容性，故也遵循“一物一權(quán)”原則。在開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源過(guò)程中，同一礦區(qū)內(nèi)勘查開(kāi)發(fā)主體往往不止一個(gè)，尤其不同類(lèi)型礦產(chǎn)發(fā)生重疊時(shí)，針對(duì)資源權(quán)屬問(wèn)題極易發(fā)生糾紛。所謂“法律糾紛的產(chǎn)生源于產(chǎn)權(quán)界定不清晰，通過(guò)界定產(chǎn)權(quán)可以有效配置市場(chǎng)資源，從而使糾紛得以解決?！?但由于現(xiàn)行法律并未真正承認(rèn)礦業(yè)權(quán)重疊，在勘查開(kāi)發(fā)過(guò)程中發(fā)生權(quán)屬爭(zhēng)議則在所難免。

（二）勘查開(kāi)發(fā)管理混亂

在礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，雖然《物權(quán)法》并未真正承認(rèn)礦業(yè)權(quán)重疊，但《礦法》對(duì)礦產(chǎn)資源的重疊卻存有認(rèn)識(shí)。規(guī)定對(duì)共生礦和伴生礦的開(kāi)發(fā)利用要采取統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開(kāi)采利用的基本原則，但對(duì)于該原則在《礦法》及其相關(guān)的法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中均未作詳細(xì)規(guī)定，尤其是如何開(kāi)發(fā)利用這樣具體的問(wèn)題，并沒(méi)有出臺(tái)程序性的實(shí)施細(xì)則。這種抽象式立法，有關(guān)部門(mén)很難實(shí)施效率化管理，開(kāi)發(fā)計(jì)劃部署、現(xiàn)場(chǎng)組織監(jiān)管等環(huán)節(jié)可能造成采取“因人而異”“因地制宜”的管理措施。

（三）勘查開(kāi)發(fā)安全隱患尚且存在

近年來(lái)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域繼續(xù)加大安全管理的投入力度，而針對(duì)礦產(chǎn)資源重疊，由于在立體投影層面形成的多種礦層，這一物理特性決定了勘查開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源過(guò)程應(yīng)采取更加嚴(yán)密的安全保障措施來(lái)保障生產(chǎn)安全。但由于目前法律對(duì)礦業(yè)權(quán)重疊并未明確規(guī)定，所以在重疊性礦產(chǎn)資源實(shí)際開(kāi)發(fā)過(guò)程中，對(duì)于生產(chǎn)安全的管理基于防患成本的考量，缺乏整體性的安全保護(hù)措施，給重疊性礦產(chǎn)資源的勘查開(kāi)發(fā)留有巨大的安全隱患。

（四）礦產(chǎn)資源缺乏合理使用

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取高能耗、粗放式路線(xiàn)，隨著改革開(kāi)放的不斷深化，科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展理念逐步建立。但由于法律對(duì)礦業(yè)權(quán)重疊并未具體規(guī)定，且對(duì)于統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開(kāi)采利用也沒(méi)有給出具體規(guī)范，使得開(kāi)采者在利益驅(qū)動(dòng)下對(duì)共、伴生礦進(jìn)行違法開(kāi)采，對(duì)在下資源層的過(guò)度開(kāi)采破壞在上資源層，即便是一體化開(kāi)采政策，開(kāi)采方也不一定能夠做到均衡開(kāi)采。這種對(duì)礦產(chǎn)資源的不合理使用，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)資源稟賦不甚豐富的國(guó)家而言，其損失不言而喻。

（五）利益分配失衡

礦業(yè)權(quán)重疊不僅涉及如何開(kāi)采施工、如何效率化使用資源問(wèn)題，落腳點(diǎn)將是利益如何分配問(wèn)題。同一礦區(qū)內(nèi)不同礦種的開(kāi)發(fā)主體往往為了各自利益而不顧其他主體利益，缺乏合作開(kāi)發(fā)精神?，F(xiàn)行法律僅規(guī)定統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、綜合利用，但是對(duì)于怎樣利用、最終利益如何分配等核心問(wèn)題卻未涉及，因而在重疊性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)基于利益分配而產(chǎn)生的糾紛。

三、礦業(yè)權(quán)重疊法律制度的構(gòu)建思路

針對(duì)礦業(yè)權(quán)重疊制度，《礦產(chǎn)資源法》修訂可主要從以下幾個(gè)方面來(lái)構(gòu)建：

（一）確立重疊性礦業(yè)權(quán)為特殊用益物權(quán)

礦業(yè)權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，是以地平面為基準(zhǔn)而產(chǎn)生的權(quán)利，這種平面式的權(quán)利當(dāng)然不可能在同一平面內(nèi)存在兩個(gè)相同的用益物權(quán)。然而隨著科技進(jìn)步，人類(lèi)對(duì)世界的感知能力早已突破了地平面這樣的界限限制，在地下立體層面人類(lèi)有能力探知，且這種地下立體層面也恰恰存在重疊性礦產(chǎn)，以同一地平面上登記的單一礦產(chǎn)開(kāi)采權(quán)去挖掘該礦產(chǎn)立體層面以下的其他種類(lèi)礦產(chǎn)，顯然是不合適的。而《物權(quán)法》難以解決這一問(wèn)題的原因在于物權(quán)思維沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，隨著科技的發(fā)展還會(huì)出現(xiàn)其他類(lèi)型權(quán)利是《物權(quán)法》難以調(diào)整的。然而，但凡法律都有例外，所謂“沒(méi)有例外的規(guī)則不是規(guī)則”，并非出現(xiàn)例外情況物權(quán)體系就會(huì)因此崩塌。現(xiàn)實(shí)中，重疊性礦產(chǎn)資源不開(kāi)采與亂開(kāi)采都與資源有序利用的思想相背離，用物權(quán)思維已很難解決實(shí)際問(wèn)題。在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是立法的基礎(chǔ)，能夠?qū)崿F(xiàn)合法價(jià)值，就應(yīng)該為其提供法律供給。 所以《礦法》修改時(shí)，可確認(rèn)重疊性礦業(yè)權(quán)，將其作為《物權(quán)法》中用益物權(quán)的例外規(guī)定對(duì)待，礦法實(shí)施細(xì)則可進(jìn)一步規(guī)定詳細(xì)的操作規(guī)則。

（二）確立優(yōu)先權(quán)規(guī)則

優(yōu)先權(quán)是兩項(xiàng)以上權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)確認(rèn)順位的基本規(guī)則，礦法修改可主要確立三項(xiàng)機(jī)制：一是法律順位優(yōu)先機(jī)制。法律順位在《物權(quán)法》中有明確規(guī)定，同一用益物上設(shè)定的兩項(xiàng)權(quán)利，設(shè)立在先的優(yōu)于設(shè)立在后的權(quán)利。因此，應(yīng)規(guī)定成立在前的礦業(yè)權(quán)優(yōu)于成立在后的礦業(yè)權(quán)，亦利于抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)。二是勘查開(kāi)發(fā)優(yōu)先機(jī)制。對(duì)于在同一平面立體投影下存在的兩個(gè)礦業(yè)權(quán)怎樣開(kāi)采，不僅是技術(shù)問(wèn)題，同時(shí)也是法律問(wèn)題，要保證先實(shí)施者的基本利益。對(duì)于重疊礦業(yè)權(quán)同時(shí)產(chǎn)生的，亦或兩個(gè)不同種類(lèi)礦產(chǎn)資源暫時(shí)未開(kāi)采的，應(yīng)堅(jiān)持“先易后難”原則，由易于開(kāi)采者先行開(kāi)采。 三是礦業(yè)權(quán)受讓優(yōu)先機(jī)制。重疊礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，由于同屬地殼的一個(gè)結(jié)構(gòu)層內(nèi)，出于對(duì)礦產(chǎn)結(jié)構(gòu)保護(hù)，在其中一個(gè)礦業(yè)權(quán)主體轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)時(shí)，與之重疊的礦業(yè)權(quán)主體在同等條件下享有優(yōu)先受讓權(quán)。這里的同等條件不應(yīng)僅限定于價(jià)格，還應(yīng)綜合考慮開(kāi)采條件、開(kāi)采資質(zhì)等因素。

（三）建立共同開(kāi)發(fā)機(jī)制

在交易成本為零的世界里，無(wú)論財(cái)產(chǎn)權(quán)的原始界定如何，交易雙方僅通過(guò)相互協(xié)商就可以實(shí)現(xiàn)資源的最有效率應(yīng)用。 即產(chǎn)權(quán)同歸一人，資源利用效率可達(dá)最大。針對(duì)礦業(yè)權(quán)重疊，如果不同種類(lèi)礦業(yè)權(quán)人各自經(jīng)營(yíng)，不僅在經(jīng)營(yíng)理念、管理方式上會(huì)有重大差異，而且不同礦業(yè)權(quán)人之間的相互拆臺(tái)、互不配合也會(huì)帶來(lái)資源浪費(fèi)，同時(shí)可能誘發(fā)安全事故。所以，礦法應(yīng)確立共同開(kāi)發(fā)機(jī)制和規(guī)則，實(shí)現(xiàn)高效安全開(kāi)采。要允許開(kāi)發(fā)主體間相互參股、入股，鼓勵(lì)多權(quán)利主體合為一個(gè)權(quán)利主體，共享開(kāi)發(fā)收益，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)綜合開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源。

（四）完善二級(jí)市場(chǎng)

由于重疊性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)目前集中暴露出的資源浪費(fèi)、破壞性開(kāi)采、生產(chǎn)安全等問(wèn)題。在選擇開(kāi)發(fā)自然資源與保護(hù)生態(tài)之間如何確定平衡點(diǎn)，須要法律制度給予明確界定。重疊性礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)，仍要遵循不損害環(huán)境的原則。通過(guò)完善礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)，規(guī)定重疊性礦業(yè)權(quán)可在市場(chǎng)內(nèi)自由交易;其次對(duì)于開(kāi)采條件達(dá)不到生態(tài)開(kāi)采標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制其在市場(chǎng)中交易，由有實(shí)力的開(kāi)采者進(jìn)行開(kāi)采;最后對(duì)交易條件作出限制，凡是不符合綠色生態(tài)化開(kāi)采的主體，即使有經(jīng)濟(jì)實(shí)力也不能購(gòu)買(mǎi)。

（五）完善利益分配機(jī)制

重疊性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)由于比單一礦產(chǎn)資源可能產(chǎn)生更多利益，所以參與利益分配的主體較多，產(chǎn)生糾紛的幾率較大。因此，要完善利益分配機(jī)制以實(shí)現(xiàn)分配正義。重點(diǎn)包括：一是價(jià)值評(píng)估機(jī)制。通過(guò)完善重疊性礦產(chǎn)資源的價(jià)值評(píng)估、價(jià)值實(shí)現(xiàn)的法律程序，以使重疊性礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)主體獲得更多正當(dāng)利益。二是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。因開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源而破壞生態(tài)的行為，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償并恢復(fù)生態(tài)，現(xiàn)行法律對(duì)生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用收取尚未建立完善措施，故應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。三是利益調(diào)節(jié)機(jī)制。要對(duì)稅費(fèi)收取給予明確規(guī)定，一方面避免國(guó)家損失，另一方面對(duì)資源開(kāi)發(fā)者收益起到調(diào)節(jié)作用。

四、結(jié)語(yǔ)

礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)，多個(gè)不相容的用益物權(quán)不可能出現(xiàn)重疊現(xiàn)象?！兜V產(chǎn)資源法》并對(duì)礦業(yè)權(quán)重疊僅規(guī)定了統(tǒng)一管理、綜合利用這樣的抽象條款，導(dǎo)致實(shí)踐中重疊性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)沒(méi)有統(tǒng)一的程序性做法，從而衍生出各種糾紛、資源浪費(fèi)、利益分配不均等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，礦法修改應(yīng)確立礦業(yè)權(quán)重疊制度并著重在完善產(chǎn)權(quán)界定、優(yōu)先權(quán)行使、二級(jí)市場(chǎng)建立、共同開(kāi)發(fā)、利益分配等方面加強(qiáng)規(guī)范，確保重疊性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)做到有序合理。

注釋?zhuān)?/p>

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